VIII SA/Wa 144/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur /sprawozdawca/, Sędzia WSA Leszek Kobylski, Protokolant Referent stażysta Urszula Sieradz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zamiaru wykonania robót budowlanych oddala skargę. Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. Nr [...] Wojewoda [...] (dalej: "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: "k.p.a.") w związku z art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.; dalej: "Prawo budowlane"), po rozpoznaniu odwołania M. B. (dalej: "skarżący") od decyzji Prezydenta Miasta [...] (dalej: "organ I instancji") Nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r., wnoszącej sprzeciw do zgłoszenia polegającego na budowie ogrodzenia działki nr [...] przy ul. P. w [...] – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Powyższe decyzje zostały wydane w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy: W dniu [...] października 2012 r. skarżący zgłosił zamiar wykonania robót nie wymagających pozwolenia na budowę, polegających na wykonaniu ogrodzenia w wysokości do 2 m (beton-podmurówka, stal-przęsło) działki nr [...] przy ul. K., P. w [...]. Postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] działając na podstawie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego nałożył na zgłaszającego, obowiązek usunięcia braków wniosku poprzez: – wyjaśnienie kwestii terminu rozpoczęcia robót budowlanych; – uzupełnienie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane o dane dot. tytułu dysponowania nieruchomością oraz o zgodę wszystkich współwłaścicieli działki; – pokazanie lokalizacji ogrodzenia na mapach zasadniczych w skali 1:500 uwzględniających podział działki [...] na [...] i [...]. Skarżący uzupełnił wskazane braki wniosku . Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. Nr [...] (doręczona w dniu 21 listopada 2012 roku) organ I instancji działając na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego oraz art. 104 k.p.a. zgłosił sprzeciw na wykonanie zgłoszonych robót budowlanych polegających na budowie ogrodzenia działki nr [...] przy ul. P. w [...]. Uzasadniając organ I instancji wskazał, iż wystąpił do Miejskiej Pracowni Urbanistycznej o opinię dotyczącą lokalizacji ogrodzenia w odniesieniu do planów zagospodarowania przedmiotowego obszaru. Pismem z dnia [...] listopada 2012 r. MPU poinformowała o wykonaniu analizy komunikacyjnej, która obejmuje m.in. ulice P. oraz T.. Zgodnie z koncepcją następuje likwidacja skrzyżowania ulic K. z K., do której wjazd ma być zapewniony poprzez ulicę P.. Ciąg ulic T. i P. jest ważnym elementem obsługi komunikacyjnej dzielnicy. Na działce nr [...] znajduje się infrastruktura miejska (latarnia, kabel elektryczny, wodociąg). Organ I instancji wskazał zatem, iż proponowana lokalizacja ogrodzenia ogranicza widoczność na skrzyżowaniu z ulicą K., a więc jest niezgodna z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430 ze zm.). We wniesionym odwołaniu skarżący zarzucił decyzji organu I instancji naruszenie: – prawa materialnego tj. art. 136 ust. 3, art. 137 ust.1, art. 138 ust. 2, art. 139, art. 140, art. 142 § 2 w związku z art. 216 i art. 217 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 102, poz. 651 ze zm.); – prawa procesowego tj. art. 7-9, art. 75, art. 80, art. 104 i art. 107 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy; – prawomocnej decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2012 r. znak: [...]. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie zezwolenia na wykonanie zgłoszonych robót budowlanych, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Rozpatrując odwołanie skarżącego, organ odwoławczy wskazaną na wstępie niniejszego uzasadnienia decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. Oceniając zebrany w sprawie materiał dowodowy organ odwoławczy uznał, iż w niniejszej sprawie po uzupełnieniu braków, organ I instancji dokonał analizy zgromadzonego materiału dowodowego i wniósł sprzeciw z przyczyn merytorycznych (art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego). Wskazał, iż zgłoszone roboty budowlane, a dokładnie ujmując proponowana lokalizacja ogrodzenia koliduje z infrastrukturą miejską znajdującą się na tej działce tj. latarnia, kabel elektryczny oraz wodociąg. Również proponowana lokalizacja ogrodzenia spowoduje ograniczenie widoczności na skrzyżowaniu z ulica K., a to powoduje, iż jest niezgodna z wytycznymi zawartymi w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. nr 43, poz. 430) tj. § 7 ust. 4. Jednocześnie organ odwoławczy przywołał brzmienie art. 43 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007r. nr 19, poz. 115) oraz zauważył, iż pojęcie ogrodzenia nie ma ustawowej definicji, ale jest zaliczane do urządzeń budowlanych związanych z obiektem budowlanym (art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego). Organ odwoławczy podniósł także, iż do zgłoszenia zamiaru budowy ogrodzenia, w myśl art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, należy dołączyć m.in. pozwolenia wymagane odrębnymi przepisami. Takim odrębnym przepisem jest niewątpliwie przepis art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, stanowiący, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze, o której mowa w ust. 1 lp. 3 tabeli (m.in. gminnej), w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 (dla drogi gminnej - 6 m), może nastąpić wyłącznie za zgodą zarządcy drogi, wydaną przed uzyskaniem przez inwestora obiektu pozwolenia na budowę lub zgłoszeniem budowy albo wykonywania robót budowlanych. Przepis art. 38 ust. 3 stosuje się odpowiednio. Konkludując organ odwoławczy wskazał, iż przyjęcie zgłoszenia naruszałoby również przepis art. 43 ustawy o drogach publicznych, natomiast zarzuty odwołania pozostają bez wpływu na wydane rozstrzygnięcie. Na powyższą decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył skarżący. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: – prawa procesowego w postaci braku dogłębnego zbadania sprawy, a szczególnie czy istnieje możliwość prawna i faktyczna zgodna z żądaniami skarżącego; – prawa materialnego tj. art. 43 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. W oparciu o powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie zezwolenia na budowę ogrodzenia przedmiotowej nieruchomości, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Uzasadniając skarżący wskazał, iż organy orzekające nie wykazały dobrej woli w załatwieniu sprawy. Podniósł, iż zwrócił się do Miejskiego Zarządu Dróg i Komunikacji w [...] i otrzymał zgodę na usunięcie kolizji z jego inwestycją poprzez przesunięcie latarń będących przeszkodą i powodem sprzeciwu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Zauważył, iż pismo Miejskiego Zarządu Dróg i Komunikacji w [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. nie może być brane pod uwagę w niniejszej sprawie, gdyż zostało wydane po zapadnięciu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że kontrola sądowo - administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżony akt nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Obowiązany jest natomiast do oceny zgodności z prawem działania organów administracji publicznej. Oznacza to, iż podniesione w skardze zarzuty nie są wyłącznym kryterium badania legalności zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd ma bowiem obowiązek wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze i dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet, gdy dany zarzut nie został podniesiony. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji następuje wówczas, gdy Sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji, Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Rozstrzygnięcie organów administracji architektoniczno-budowlanej oparte zostało o unormowaną w art. 30 ustawy Prawo budowlane instytucję zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru wykonania prac określonych w ust. 1 art. 30 oraz sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, o którym mowa w art. 30 ust. 2 i ust. 5. Jak wskazuje się w doktrynie instytucja zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych stanowi swego rodzaju substytut pozwolenia na budowę, a ściślej wniosku o pozwolenie na budowę (Z. Niewiadomski, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa CH. Beck 2006, s. 366). Na skutek zgłoszenia zamiaru budowy wszczyna się zatem postępowanie administracyjne mające na celu ustalenie przez właściwy organ architektoniczno-budowlany, czy zamierzona budowa lub roboty budowlane są zgodne z wymogami prawa. Konsekwencją tego postępowania jest albo możliwość realizacji tych robót, albo brak takiej możliwości ze względu na niedopuszczenie do tego przez organ. Zgodnie z art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2, oraz w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw, w drodze decyzji. Nadto z treści art. 30 ust. 5 wynika, że zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia. Z przedstawionych regulacji wynika zatem, że postępowanie administracyjne wszczęte omawianym zgłoszeniem kończy się milczącą zgodą organu, polegającą na nie wniesieniu w ustawowo zakreślonym terminie sprzeciwu, bądź kończy się wniesieniem sprzeciwu, który przybiera formę decyzji administracyjnej. Organ administracji jest uprawniony w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia do wniesienia w formie decyzji sprzeciwu z przyczyn wskazanych w art. 30 ust. 6, albo w sytuacji wystąpienia przesłanek określonych w art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego - do nałożenia na inwestora w drodze decyzji, o której mowa w ust. 5 (tj. decyzji o sprzeciwie) obowiązku uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, jeżeli ich realizacja może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub spowodować: 1) zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia; 2) pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków; 3) pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych; 4) wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. Sąd podziela stanowisko organów, co do zasadności wniesienia sprzeciwu od zgłoszenia wykonania robót budowlanych polegających na budowie ogrodzenia działki nr [...] przy ul. P. w [...]. Zasadnicze znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy miała przeprowadzona przez Miejską Pracownię Urbanistyczną w [...] analiza obsługi komunikacyjnej dla dzielnicy K., obejmująca m.in. ulice P. oraz T.. Zgodnie z koncepcją następuje likwidacja skrzyżowania ulic K. z K., do której wjazd ma być zapewniony poprzez ulicę P.. Ciąg ulic T. i P. jest ważnym elementem obsługi komunikacyjnej dzielnicy K.. Jak wykazały organy orzekające proponowana lokalizacja ogrodzenia (w liniach rozgraniczenia drogi) koliduje z infrastrukturą miejską znajdującą się na działce [...] tj. latarnia, kabel elektryczny, wodociąg oraz spowoduje ograniczenie widoczności na skrzyżowaniu z ulicą K., co powoduje, iż jest niezgodna z wytycznymi zawartymi w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r., Nr 43, poz. 430 ze zm.). Zgodnie bowiem z § 7 ust. 4 tego rozporządzenia rozmiary terenu potrzebnego na węzeł, skrzyżowanie ulicy klasy Z lub ulic wyższych klas z ulicą klasy Z, G lub GP oraz na plac i parking powinny być określone indywidualnie. Na skrzyżowaniu ulicy klasy L lub D z ulicą klasy L lub D, a także na skrzyżowaniu ulicy klasy Z z ulicą klasy L lub D powinny być stosowane narożne ścięcia linii rozgraniczających nie mniejsze niż 5 m x 5 m. (symbol "Z" oznacza drogi zbiorcze, oznaczone symbolem "L" - lokalne, a dojazdowe, oznaczone symbolem "D"). Stosownie natomiast do art. 43. ust. 1 oraz 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007r. nr 19, poz. 115) obiekty budowlane przy drogach powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej: droga ogólnodostępna: a) krajowa w terenie zabudowy 10 m, poza terenem zabudowy 25 m; b) wojewódzka, powiatowa w terenie zabudowy 8 m poza terenem zabudowy 20 m c) gminna w terenie zabudowy 6m, poza terenem zabudowy 15 m. W szczególnie uzasadnionych przypadkach usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze, o której mowa w ust. 1 Lp. 3 tabeli, w odległości mniejszej niż określona w ust. 1, może nastąpić wyłącznie za zgodą zarządcy drogi, wydaną przed uzyskaniem przez inwestora obiektu pozwolenia na budowę lub zgłoszeniem budowy albo wykonywania robót budowlanych. Przepis art. 38 ust. 3 stosuje się odpowiednio. W ocenie Sądu słusznie zatem organy orzekające wywiodły, iż do zgłoszenia zamiaru budowy ogrodzenia, w myśl art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, należy dołączyć m.in. pozwolenia wymagane odrębnymi przepisami. W kontrolowanej sprawie takim odrębnym przepisem jest przytoczony wyżej przepis art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Tymczasem przed dokonaniem zgłoszenia wykonania przedmiotowych robót budowlanych, ani też w dacie orzekania przez organy (tj. [...] listopada 2012 r. i [...] stycznia 2013 r.) skarżący nie dysponował stosowną zgodą zarządcy drogi na usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze gminnej w odległości mniejszej niż 6 m. Dlatego też prawidłowo organy orzekające uznały, iż przyjęcie zgłoszenia naruszałoby przepis art. 43 ustawy o drogach publicznych. W świetle powyższego zarzuty skargi należy uznać za bezzasadne. Pismo Miejskiego Zarządu Dróg i Komunikacji w [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., nie podlega ocenie w niniejszym postepowaniu, gdyż zostało wydane już po zapadnięciu zaskarżonej decyzji. Wobec prawidłowego i znajdującego oparcie w przepisach prawa działania organów brak jest podstaw do uwzględnienia skargi. Mając powyższe na względzie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.