VIII SA/Wa 149/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Cezary Kosterna, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi J. Ż. i S. Ż. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz skarżących J. Ż. i S. Ż. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. (dalej: "PINB", "organ I instancji"), działając na podstawie art. 104 i 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej "Kpa"), umorzył postępowanie w sprawie wymiany konstrukcji dachu na budynku garażu, zlokalizowanym na działce o nr ewidencyjnym [...] w D., gmina C. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż w wyniku oględzin na ww. działce ustalono, iż A. W. (dalej "inwestor") posiada garaż murowany stanowiący konstrukcyjną całość z zespołem innych garaży, na którym została zmieniona konstrukcja dachu wraz z pokryciem. Wobec nie przedstawienia przez inwestora pozwolenia na zmianę konstrukcji dachu i wątpliwości co do jakości robót budowlanych oraz stanu technicznego całego budynku garażu, PINB nakazał ocenę stanu technicznego wykonanych robót (postanowienie Nr [...]). Przedłożona w tym zakresie opinia wskazywała, że roboty budowlane na spornym obiekcie wykonane zostały niezgodnie z warunkami technicznymi w budownictwie. Powyższe skutkowało wydaniem przez organ I instancji w dniu [...] września 2010 r. decyzji Nr [...] nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości przez: usunięcie palnych części przekrycia, tzn. deskowania i papy z obrysu ścian poprzecznych wspólnych dla dwóch garaży, wypełnienie powstałych przestrzeni betonem oraz wycięcie po licu ściany blachy wysuniętej ponad sąsiedni niższy budynek. Przeprowadzone na wniosek inwestora oględziny potwierdziły wykonanie nałożonego ww. decyzją obowiązku, co stanowiło podstawę do umorzenia postępowania w sprawie decyzją z dnia [...] maja 2011 r., utrzymaną w mocy decyzją organu odwoławczego z dnia [...] listopada 2011 r. Natomiast na skutek skargi J. i S. Ż., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 maja 2012 r. uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję o umorzeniu postępowania wskazując, że postępowanie winno być prowadzone na podstawie art. 50 - 51 Prawa budowlanego. Ponownie rozpoznając sprawę, postanowieniem Nr [...] PINB nakazał inwestorowi wykonanie oceny stanu technicznego wykonanych robót, na podstawie której ustalił, że inwestor wyciął deskowanie dachu z obrysu ścian poprzecznych garażu, pozostawiając około 1 cm - 1,5 cm oparcia desek o ścianę. Przestrzeń na ścianie poza obrysem desek została wypełniona betonem. Blacha wystająca ponad dach sąsiedniego, niższego budynku została wycięta, wykonano obróbkę blacharską na ścianie wystającej ponad dach niższego budynku. Roboty wykonane zostały zgodnie z decyzją PINB nr [...] i opinią techniczną. Pozostawione minimalne oparcie desek na ścianie, biorąc pod uwagą fakt wypełnienia przestrzeni poza deskami betonem, nie stanowi naruszenia warunków technicznych, a zabezpiecza deski przed zbędnymi ugięciami. Roboty wykonano prawidłowo, budynek może być użytkowany zgodnie z przeznaczeniem. W odwołaniu wniesionym na powołaną decyzję J. i S. Ż. (dalej "skarżący") podnieśli, iż umorzenie postępowania jest bezzasadne, gdyż PINB nie zastosował się do obowiązków nałożonych wyrokiem Sądu. W szczególności organ I instancji nie doprowadził do zapewnienia wykonanych przez inwestora robót do stanu zgodnego z obowiązującymi warunkami technicznymi. Podany w uzasadnieniu decyzji opis wykonanych robót nie jest bowiem zgodny z warunkami technicznymi, określonymi w § 235 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690, zwanego dalej "rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych"). Ponadto powołanie się w uzasadnieniu skarżonej decyzji na fakt, że roboty wykonane zostały zgodnie z decyzją PINB Nr [...] świadczy o ignorancji prawnej, bowiem ta decyzja została wyeliminowana z obrotu prawnego. Decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB", "organ odwoławczy"), biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm., zwanej dalej "Prawo budowlane"), utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu podjętej decyzji, po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania, organ odwoławczy stwierdził zasadność podjętego przez organ I instancji rozstrzygnięcia. Wskazał przy tym, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji nieprecyzyjnie określa przesłanki umorzenia, zatem swoim rozstrzygnięciem WINB usunął naruszenie prawa dokonane przez organ powiatowy poprzez zawarcie w uzasadnieniu decyzji wszystkich elementów wynikających z art. 107 § 3 Kpa oraz precyzyjne wskazanie podstaw przesądzających o zasadności umorzenia przedmiotowego postępowania. Podał, iż z analizy sprawy wynika, że na działce o nr [...] w D. inwestor posiada garaż murowany, stanowiący konstrukcyjną całość z zespołem innych garaży, na którym została zmieniona konstrukcja dachu wraz z pokryciem. Inwestor nie przedstawił pozwolenia na zmianę konstrukcji dachu, co skutkowało wszczęciem postępowania w trybie art. 50 Prawa budowlanego i nałożeniem na inwestora obowiązku przedstawienia oceny technicznej wykonanych samowolnie robót budowlanych. Przedmiotowa opinia złożona została do PINB w dniu [...] listopada 2012 r., zaś z jej treści wynika, że roboty przy garażu wykonano prawidłowo, a budynek może być użytkowany zgodnie z przeznaczeniem. Brak jest zatem podstaw do dalszego procedowania w sprawie robót budowlanych (wymiana konstrukcji dachu) przeprowadzonych na ww. garażu i nakładania na inwestora dalszych obowiązków z zakresu nadzoru budowlanego, bowiem przedmiotowe prace odpowiadają przepisom obowiązującym w tym zakresie. WINB wyjaśnił, iż przesłanka bezprzedmiotowości z art. 105 § 1 Kpa występuje wówczas, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle, bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to brak przedmiotu postępowania, tj. konkretnej sprawy, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. W przedmiotowym przypadku nie stwierdzono okoliczności, które uzasadniałyby nakładanie na inwestora dalszych obowiązków z zakresu nadzoru budowlanego. Dlatego PINB zasadnie orzekł o jego umorzeniu. Organ odwoławczy podał również, iż wprawdzie postępowanie zostało wszczęte na wniosek skarżącego, jednak jego żądanie nie zostało sprecyzowane w sposób umożliwiający odniesienie się do niego w sentencji decyzji, stąd postępowanie należało umorzyć. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji w całości wskazując, iż pomimo wydanego w sprawie wyroku sądowego oraz wskazań co do dalszego postępowania w sprawie, organy zaniechały jej rzetelnego wyjaśnienia. PINB błędnie przeprowadził postępowanie naprawcze, zawężając je do podania prawidłowej podstawy prawnej wskazanej w wyroku z dnia 18 maja 2012 r. w sprawie VIII SA/Wa 23/12, nie realizując wskazanych w nim własnych uprawnień. Ponadto pozbawił skarżących prawa czynnego udziału w postępowaniu poprzez brak ich zawiadomienia o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji, poinformowania o przeprowadzonych oględzinach dokonanych przez rzeczoznawcę oraz brak powiadomienia o złożonej przez inwestora opinii technicznej z października 2012 r. W ocenie skarżących, wskazane naruszenia procedury oraz zlekceważenie wytycznych sądu świadczą o tym, iż podjęte przez organy obu instancji decyzje są nieprawidłowe. W odpowiedzi na skargę WINB podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu 5 czerwca 2013 r. skarżący dodatkowo wskazali, że kwestionują złożoną w sprawie opinię techniczną z października 2012 r. Podali, że blacha z garażu inwestora schodzi 7,5 cm na ich dach, a biegły napisał, że jest ścięta po obrysie ściany. W związku z tym na garaż skarżących spływa woda z dachu sąsiedniego garażu, co jest sprzeczne z § 9 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. W ocenie skarżących roboty budowlane były wykonane niezgodnie z projektem budowlanym, nie było więc podstaw do umorzenia postępowania w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270, zwanej dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Istotnym dla rozpoznania przedmiotowej sprawy jest ustalenie zasadności podjętej przez PINB decyzji o umorzeniu postępowania oraz wyjaśnienie, czy postępowanie wyjaśniające poprzedzające podjęte rozstrzygnięcie, prowadzone było zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami Prawa budowlanego i Kpa oraz czy realizowało wytyczne wynikające z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2012 r., wydanego w sprawie VIII SA/Wa 23/12. Jak wskazano wcześniej, pierwotnie wydane przez organy nadzoru budowlanego decyzje z dnia [...] maja i [...] listopada 2011 r. zostały uchylone ww. orzeczeniem Sądu. Podstawę powyższego stanowiło ustalenie przez Sąd, że organy zastosowały niewłaściwy tryb postępowania. Sąd za bezsporne uznał, iż prace remontowe polegające na wymianie pokrycia dachowego na budynku garażu wykonane zostały przez inwestora bez wymaganego pozwolenia na budowę, strona nie dokonała także ich zgłoszenia. Zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, na tego rodzaju roboty budowlane inwestor obowiązany jest uzyskać pozwolenie na budowę, zatem wykonanie tych prac bez zachowania wymaganej przepisami procedury było samowolne. Prace budowlane wykonane (zakończone) bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo art. 49 "b" Prawa budowlanego, podlegają regulacji przewidzianej w art. 51 ust. 7 tej ustawy. Zgodnie zaś z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, do którego odsyła art. 51 ust. 7 ustawy, w takich przypadkach organ nadzoru budowlanego wszczyna postępowanie naprawcze w trybie określonym w art. 51 ustawy, stosując odpowiednio art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 Prawa budowlanego. Istotą trybu naprawczego określonego ww. przepisami (art. 51 ust. 7 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3) jest weryfikacja prawidłowości wykonania robót budowlanych i w razie potrzeby doprowadzenie ich do stanu zgodnego z prawem. W ramach tego postępowania organ może nałożyć na inwestora określone obowiązki, w tym także związane z pełnym udokumentowaniem wykonanych prac budowlanych w celu ich oceny i zatwierdzenia w trybie art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Jednak w takim wypadku decyzji wydanej w trybie art. 51 ust. 1 nie poprzedza postanowienie wstrzymujące roboty budowlane, tak jak to uczynił PINB w orzeczeniu z dnia [...] września 2012 r. W niniejszej sprawie powiatowy organ nadzoru budowlanego, zgodnie z wytycznymi Sądu zawartymi w wyroku z dnia 18 maja 2012 r., winien wszcząć postępowanie naprawcze w trybie art. 51 ust. 7 w związku z art. 51 ust. 1 punkt 1 i 2 oraz ust. 3 Prawa budowlanego (str. 6 uzasadnienia wyroku). Organy obu instancji, zdaniem Sadu, przedwcześnie podjęły decyzję o umorzeniu postępowania w przedmiotowej sprawie, bez dokonania wcześniejszej analizy w zakresie wskazanym w wytycznych Sądu. Organy nie rozważyły również okoliczności, że złożona w toku prowadzonego postępowania na podstawie art. 81 "c" ust. 2 Prawa budowlanego opinia techniczna obejmuje znacznie węższy zakres, aniżeli ocena zgodności z prawem wykonanych robót budowlanych określona art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Nie oceniły również zgodności wykonanych robót z przepisami prawa miejscowego oraz szeroko rozumianego Prawa budowlanego, w tym z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, aby ustalić, czy przedmiotowe roboty budowlane można zalegalizować. Celem postępowania legalizacyjnego jest doprowadzenie do sytuacji zgodnej z prawem, tak więc wykonane roboty, jak i związana z nimi dokumentacja winny uzasadniać wydanie pozwolenia na budowę. Jeżeli w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego okaże się, że nastąpiło niedające się usunąć naruszenie prawa, organ jest obowiązany wydać decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Decyzja taka kończy postępowanie naprawcze. Gdy jednak okaże się, iż jest możliwe doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem, wówczas na podstawie art. 51 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego organ zobowiązany jest nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności lub robót, określając termin ich wykonania. Gdy natomiast ustalenia faktyczne doprowadzą do wniosku, że wykonane roboty budowlane odpowiadają prawu, wówczas organ kończy postępowanie w sprawie samowoli budowlanej decyzją umarzającą postępowanie. Nie można bowiem wykluczyć, że samowolne roboty będą nadawać się do zalegalizowania bez konieczności przeprowadzenia dodatkowych prac i czynności. Decyzja ta legalizuje wykonane roboty, zatem warunkiem jej wydania jest stwierdzenie, że nie naruszają one prawa. Analizując podjęte przez organy obu instancji decyzje Sąd stwierdza, iż nie zostały właściwie wykonane zalecenia wynikające z wydanego w sprawie wyroku, co stanowi uchybienie z art. 153 p.p.s.a., mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Czynności PINB, podjęte w celu wyjaśnienia sprawy, polegające na zobowiązaniu inwestora na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 1 i ust 3 Prawa budowlanego do wstrzymania robót budowlanych oraz nałożenia obowiązku przedstawienia oceny technicznej robót budowlanych wykonanych przy wymianie konstrukcji dachu na przedmiotowym garażu, nie były prawidłowe. Należy jeszcze raz podkreślić, że jeżeli prace budowlane zostały na obiekcie zakończone, to organ nadzoru budowlanego nie może wstrzymać wykonania tych robót budowlanych, ponieważ postępowanie w tym zakresie jest bezprzedmiotowe, a tak wydane postanowienie dotknięte wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa w związku z art. 126 Kpa. Organ I instancji winien w przedmiotowej sprawie zastosować art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego i na tej podstawie nałożyć na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem przez złożenie nie tylko oceny technicznej wykonanych robót budowlanych, obejmującej rozważania co do zgodności wykonanych prac z przepisami techniczno – budowlanymi, ale i zaświadczenia o zgodności wykonanych robót z planem miejscowym lub decyzją o warunkach zabudowy, szkicu technicznego budynku garażu i wykonanych robót. Dokumentacja, jaką winien złożyć inwestor w celu legalizacji inwestycji – wykonanych robót, wobec braku projektu budowlanego, powinna zawierać elementy takie jak w przypadku projektu budowlanego. Następnie wykonanie ww. czynności przez inwestora winno być poddane rzetelnej analizie PINB, w szczególności w kontekście wnoszonych przez skarżących w toku postępowania zarzutów (zgodności wykonanych robót budowlanych z § 29 i § 235 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych), w celu ustalenia, czy wykonane roboty podlegają legalizacji (przy uwzględnieniu wytycznych wynikających z wyroku Sądu z 18 maja 2012 r., sygn. akt VIII SA/Wa 23/12, zawartych na str. 8 uzasadnienia wyroku). Sąd za zasadny uznaje także zarzut skargi dotyczący niepoinformowania skarżących o możliwości zaznajomienia się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym (art. 10 Kpa), w szczególności ze złożoną w sprawie oceną techniczną wykonanych robót budowlanych. Powyższe uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tym bardziej, że skarżący podważają jej ustalenia. Jednocześnie Sąd stwierdza, że ocena wykonanych robót zawarta w kwestionowanej przez skarżących ekspertyzie technicznej jest bardzo ogólna, oparta na decyzji Nr [...] z dnia [...] września 2010 r., co do której wojewódzki organ nadzoru budowlanego stwierdził nieważność decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r., jak również na ekspertyzie technicznej z września 2010 r., zleconej przez organ I instancji postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r., wydanym na podstawie art. 81 "c" ust. 2 Prawa budowlanego, a nie w trybie art. 51 ust. 7 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. W związku z powyższym treść opinii technicznej z października 2012 r., złożonej przez inwestora, nie spełnia waloru rzetelności, przewidzianego dla dokumentu sporządzonego przez profesjonalistę, jakim niewątpliwie jest osoba posiadająca uprawnienia budowlane, stąd organ winien rozważyć uzupełnienie tej ekspertyzy lub złożenie nowej, uwzględniającej powyższe uwagi Sądu. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 "c" p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 wyroku. O wstrzymaniu wykonania decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach postępowania na postawie art. 200 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając przedmiotową sprawę organ nadzoru budowlanego zobowiązany będzie do przeprowadzenia postępowania zgodnie z powołanymi wyżej wskazaniami Sądu.