VIII SA/Wa 15/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca), Sędzia WSA Renata Nawrot, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 marca 2021 r. w Radomiu sprawy ze skargi D. B. na decyzję Burmistrza W. z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej im. [...] w W. z [...] września 2020 r. [...]; 2. zasądza od Burmistrza W.na rzecz skarżącego D. B. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.  UZASADNIENIE Wnioskiem z [...] sierpnia 2020 r. D. B. (dalej jako "wnioskodawca") zwrócił się do Dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej im. [...] w W. (dalej "Dyrektor PSP" lub "organ I instancji") o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej kserokopii listy płac nauczycieli z listopada 2019 r. W dniu [...] września 2020 r. wnioskodawca został wezwany do wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego przetworzenia informacji publicznej. Organ I instancji uznał bowiem, że w zakresie wnioskowanej informacji obejmuje ona obowiązek przetworzenia, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi na powyższe wezwanie, wnioskodawca stwierdził, że informacja o którą wnioskuje, nie stanowi informacji przetworzonej. Wnioskodawca wnioskuje bowiem o wykonanie czynności technicznej w postaci wykonania kserokopii dokumentów, do czego szkoła jest zobowiązana. Dyrektor PSP decyzją z [...] września 2020 r. nr [...] działając na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej jako "u.d.i.p.", po rozpatrzeniu ww. wniosku, odmówił udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że żądana informacja stanowi informację przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., a wnioskodawca nie wykazał szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu dostępu do wnioskowanych informacji. Wnioskodawca złożył odwołanie od ww. decyzji Dyrektora PSP. Wniósł o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Decyzji zarzucił naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 14 u.d.i.p. poprzez ich błędne niezastosowanie, pomimo, że wnioskowane informacje są informacjami publicznymi oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez błędne uznanie przez organ I instancji, że informacje, do których dostęp był przedmiotem jego wniosku w postaci kserokopii listy płac nauczycieli z miesiąca listopada 2019 r. są informacjami przetworzonymi, podczas gdy mają one charakter informacji prostej. Burmistrz W. (dalej jako "Burmistrz" lub "organ odwoławczy") decyzją z [...] listopada 2020 r. nr [...] działając na podstawie art. 16 ust. 2 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., art. 107 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz.2096 ze zm., dalej jako "k.p.a.") utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, organ odwoławczy wskazał, że żądana przez wnioskodawcę informacja stanowi informację publiczną przetworzoną. W przypadku niniejszej sprawy nie można wykonać kopii listy płac, bowiem po pierwsze organ I instancji nie jest w ich posiadaniu (są one w jednostce budżetowej gminy), po drugie pracownicy gminy nie są pracownikami podlegającymi pod organ I instancji, po trzecie zaś lista płac nauczycieli zawiera różne składniki wynagrodzenia, które z mocy prawa są informacjami poufnymi, m.in. potrącenia składek świadczących o przynależności związkowej, numery PESEL, potrącenia komornicze. Kopia listy płac - jako zawierająca informacje poufne - nie może być więc w żaden sposób udostępniona, chyba, że odnośnym władzom, posiadającym odpowiednie uprawnienia. Dlatego też wnioskodawca został wezwany do wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego. Jednakże, wnioskodawca nie wykazał tej istotności, stąd odmowa udostępnienia żądanej przez niego informacji publicznej. Decyzja Burmistrza z [...] listopada 2020 r. stała się przedmiotem skargi wnioskodawcy (dalej także jako "skarżący") do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący powtarzając w całości zarzuty zawarte w uprzednio złożonym odwołaniu, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Nadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wskazał, że wnioskowana przez niego informacja, wbrew twierdzeniom organu, jest informacją prostą, bowiem jej zakres nie jest szeroki, zaś udostępnienie nie wymagało podjęcia przez organ szeroko określonych działań intelektualnych, a sprowadza się jedynie do sięgnięcia po dokumenty, którymi organ dysponuje a następnie wykonania ich kserokopii. Skarżący nie ma zaś wpływu na miejsce przechowywanie przez organ I instancji tychże dokumentów i nie powinno mieć to również wpływu na potraktowanie informacji zawartych w przedmiotowych dokumentach jako informacji przetworzonej. W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) oraz w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a.") sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Mając na uwadze powyższe kryteria kontroli sądowej stwierdzić należy, że skarga jest zasadna, choć z innych powodów niż w niej podniesione. Przedmiotem skargi jest decyzja Burmistrza z [...] listopada 2020 r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z [...] września 2020 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej obejmującej kserokopię listy płac nauczycieli z miesiąca listopada 2019 r. Sporne między stronami w niniejszej sprawie jest czy taka lista płac nauczycieli stanowi informację publiczną prostą, czy też przetworzoną. Pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Prawo do informacji publicznej ma charakter konstytucyjny (art. 61 Konstytucji RP), a zatem ustawy je dookreślające powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie. Nie oznacza to jednak, że u.d.i.p. umożliwia każdemu podmiotowi dostęp do każdego dokumentu, który w swej treści zawiera choćby jednostkową informację mogącą stanowić informację o sprawach publicznych, niezależnie od tego, jakim celom dokument ten służy. W ocenie Sądu błędne było zakwalifikowanie przez organy obu instancji listy płac nauczycieli jako informacji publicznej, o której mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 2128/18 lista płac nie stanowi informacji publicznej ze względu na to, że jest to dokument księgowy o charakterze wewnętrznym i ograniczonym użytku zewnętrznym dotyczącym ustalenia podstawy wymiaru emerytury lub renty. Stanowi bowiem dokumentację pracowniczą i jest sporządzana wyłącznie dla potrzeb pracowniczych. Lista płac jest dokumentacją wytworzoną dla potrzeb związanych ze stosunkiem pracy i nie sposób jej traktować jako informacji publicznej dostępnej dla każdego. Także Sąd Najwyższy w wyroku z 15 lutego 2017 r., sygn. akt III KK 347/16, stwierdził, że lista płac jest dokumentem księgowym, którego celem jest jedynie ewidencjonowanie przychodów pracowników w ramach obowiązku prowadzenia dokumentacji ze stosunku pracy, o którym mowa w art. 94 pkt 9a Kodeksu pracy. Imienna karta (lista) wypłaconego wynagrodzenia za pracę i innych świadczeń związanych z pracą jest zakładana przez pracodawcę i prowadzona przez pracodawcę odrębnie dla każdego pracownika, co wynika z § 8 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 28 maja 1996 r. w sprawie zakresu prowadzenia przez pracodawców dokumentacji w sprawach związanych ze stosunkiem pracy oraz sposobu prowadzenia akt osobowych (Dz. U. Nr 62, poz. 286 ze zm.). Przepis art. 94 pkt 9a ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy, nakłada na pracodawcę obowiązek prowadzenia dokumentacji w sprawach związanych ze stosunkiem pracy, a zakres prowadzenia tej dokumentacji - w tym właśnie obowiązek prowadzenia imiennej karty wypłaconego wynagrodzenia - określa powołane już wyżej rozporządzenie z dnia 28 maja 1996 r. Ta dokumentacja służy celom pracowniczym i może być wykorzystywana w sprawach sporów pracowniczych, dla celów ubezpieczeniowych, czy podatkowych. To pracownik ma prawo do kontroli prawidłowości dokonanej mu wypłaty wynagrodzenia. Nie ma natomiast żadnych podstaw, aby imienną kartę wypłacanego wynagrodzenia za pracę kwalifikować jako informację o sprawach publicznych i to niezależnie od tego, czy dotyczy osoby pełniącej funkcję publiczną. Tak więc, okoliczność, że nauczyciele zaliczają się do kategorii osób pełniących funkcje osób publicznych w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p., również nie skutkuje uznaniem dokumentacji o którą wnosił skarżący, za informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Istotą ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest umożliwienie każdemu (jak o tym stanowi art. 2 ust. 1 u.d.i.p.) dostępu do dokumentacji pracowniczej w postaci imiennej karty wypłacanego wynagrodzenia za pracę, nawet gdy ta dotyczy osób pełniących funkcje publiczne i w swej treści może zawierać informację stanowiącą informację publiczną (informacja o wysokości wynagrodzenia). Imienna karta wypłacanych wynagrodzeń nie jest informacją o sprawach publicznych, stąd brak było podstaw do wydania przez organ I instancji, a następnie organ odwoławczy decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia listy płac nauczycieli z listopada 2019 r. Wydając decyzję administracyjną w tej sprawie, organy obu instancji rażąco naruszyły przepis art. 16 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym, odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji administracyjnej w zw. z art. 104 k.p.a. Należało bowiem jedynie pismem poinformować wnioskodawcę, że imienna karta wynagrodzeń nie stanowi informacji publicznej i wobec tego nie wchodzi w zakres przedmiotowy u.d.i.p., co w konsekwencji uniemożliwia zastosowanie tej ustawy w tym zakresie. Zauważyć należy, że tożsame stanowisko, w podobnym stanie faktycznym i prawnym, zajął tutejszy Sąd w prawomocnym wyroku z 22 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 558/15. Wobec zaistnienia podstawy nieważności decyzji określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., Sąd nie dokonywał oceny zarzutów skargi kwestionujących uznanie przez organ żądanej informacji jako informacji publicznej przetworzonej. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 powołanej ustawy. Na koszty te składa się uiszczony przez skarżącego wpis od skargi w wysokości [...] zł.