VIII SA/Wa 15/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur Sędzia WSA Marek Wroczyński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 26 lutego 2025 r. sprawy ze skargi J. D. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 października 2024 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] października 2024 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572, dalej k.p.a.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r., poz. 725, dalej Prawo budowlane), po rozpatrzeniu zażalenia J. D., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. Nr [...] z [...] września 2024 r., odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej budowy płyt do produkcji szamb betonowych na działce nr ew. [...] położonej w miejscowości N., gmina G.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej Mazowiecki WINB, organ odwoławczy) wskazał, że w dniu 6 sierpnia 2023 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. (PINB, organ I instancji) wpłynęło pismo J. D. o interwencję w sprawie budowy płyt do produkcji szamb betonowych na działce nr ew. [...] położonej w miejscowości N., gmina G.. Organ I instancji pismem z 8 sierpnia 2024 r. zawiadomił o planowanych czynnościach kontrolnych w ww. sprawie, które odbyły się w dniu 30 sierpnia 2024 r. Pracownicy PINB podczas czynności kontrolnych, nie stwierdzili realizacji robót budowlanych związanych z budową obiektów budowlanych w postaci płyt do produkcji szamb. PINB w R. postanowieniem Nr [...] z dnia 5 września 2024 r. odmówił J. D. wszczęcia postępowania w sprawie dotyczącej budowy płyt do produkcji szamb betonowych na działce nr ew. [...] w m. N., gmina G.. Podstawę prawną wydanego postanowienia stanowił art. 61a § 1 oraz art. 123 § 1 k.p.a. Rozpoznając zażalenie J. D. na ww. postanowienie PINB, Mazowiecki WINB stwierdził, że zostało ono wydane zgodnie z prawem. Organ odwoławczy wskazał, że w myśl art. 61a § 1 k.p.a.: "Gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania". Cytowany powyżej przepis jak wywiódł organ odwoławczy wskazuje na trzy rodzaje przesłanek stanowiących podstawę do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. W pierwszej kolejności ustawodawca wskazuje na przesłanki o charakterze podmiotowym - w sytuacji, gdy podanie wnosi osoba niebędącą stroną. W zakresie tej przesłanki na organie spoczywa obowiązek badania czy wnoszący podanie jest stroną w sprawie, a zatem czy powołuje się na własny interes (obowiązek) prawny. Kolejna przesłanka - o charakterze przedmiotowym, pozostaje w związku z przedmiotem postępowania administracyjnego czyli sprawą rozstrzyganą w formie decyzji administracyjnej. Wskazana podstawa do odmowy wszczęcia postępowania zaistnieje wówczas, gdy w złożonym do organu administracji publicznej podaniu zostanie zawarte takie żądanie, które w ogóle nie może zostać załatwione w formie prawno- administracyjnej. Trzeci rodzaj przesłanek wskazanych w cytowanym powyżej art. 61a k.p.a., dających podstawę do odmowy wszczęcia postępowania, został określony przez ustawodawcę jako "inne uzasadnione przyczyny", do których komentatorzy zaliczają m.in. żądanie jednostki dotyczące sprawy rozstrzygniętej już decyzją lub żądanie jednostki dotyczące sprawy, w której prowadzone jest postępowanie. Wyjaśnił, że przepisy dotyczące postępowania w sprawie legalności i prawidłowości prowadzonych robót budowlanych umiejscowione zostały w rozdziale 5b ustawy Prawo budowlane. Do postępowań inicjowanych po 19 września 2020 r. należy stosować art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy stwierdził zatem, że dodanie powyższego przepisu nowelą z dnia 13 lutego 2020 r. przesądza, iż postępowania w sprawie naruszeń prawa budowlanego są wszczynane wyłącznie z urzędu, a nie na wniosek. Zdaniem Mazowieckiego WINB, skoro znowelizowane przepisy Prawa budowlanego określają, że postępowanie administracyjne w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót z naruszeniem przepisów ustawy wszczynane są z urzędu, to znaczy że PINB w R. otrzymując wniosek J. D. z dnia [...] sierpnia 2024 r., zasadnie odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w ww. sprawie na wniosek skarżącego. Jak wskazał organ odwoławczy cyt.: "Z powyższego wynika, że do postępowań inicjowanych po 19.09.2020 r. należy stosować ad. 53a ust. 1 Prawa budowlanego oraz, że po tej dacie uruchomienie jednego z postępowań uregulowanych w rozdziale 5a Prawa budowlanego następuje wyłącznie z urzędu. W sytuacji, gdy postępowanie może być wszczęte wyłącznie z urzędu, niedopuszczalne jest wszczęcie postępowania na wniosek strony. Zasadna jest wówczas odmowa wszczęcia takiego postępowania administracyjnego z wniosku. Jednocześnie należy wyjaśnić, że powyższe nie oznacza, że taki wniosek nie wywiera żadnych skutków. Może bowiem stanowić on swego rodzaju sygnalizację dla organu do wszczęcia postępowania z urzędu, tj. zawierać informacje o nieprawidłowościach związanych z realizacją określonego procesu budowlanego. Nadto, odmowa wszczęcia postępowania z omawianej przyczyny, nie jest także równoznaczna z pozbawieniem wnioskodawcy statusu strony w ewentualnym postępowaniu wszczętym z urzędu, nie przesądza o przymiocie strony tej osoby w takim postępowaniu". W ocenie Mazowieckiego WINB jednoznaczne brzmienie art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego stanowi "inną uzasadnioną przyczynę" przemawiającą za odmową wszczęcia postępowania na wniosek skarżącego. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w zażaleniu organ odwoławczy wskazał, że odmowa wszczęcia postępowania w omawianej sprawie miała miejsce wyłącznie z przyczyn formalnych, tj. z braku możliwości wszczęcia postępowania na wniosek skarżącego. Poruszane przez skarżącego zarzuty dotyczące jego zdaniem naruszenia przepisów prawa mogą być zweryfikowane jedynie w toku postępowania wszczętego z urzędu (w trakcie którego organ powiatowy ustala też strony postępowania). O tym czy istnieją podstawy do wszczęcia takiego postępowania decyduje jednak organ właściwy w sprawie, którym w omawianym przypadku jest PINB w Radomiu. W skardze mającej charakter opisowy, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. D. (dalej Skarżący) wyraził swoje niezadowolenie z wydanego rozstrzygnięcia przez Mazowiecki WINB. Stwierdził, iż kilkakrotnie informował organy administracji samorządowej oraz organ nadzoru budowlanego, że na działce sąsiadującej z jego posesją została wybudowana niezgodnie z polskim prawem budowlanym płyta betonowa, która służy do celów produkcji szamb betonowych. W całym procesie budowalnym kilkakrotnie zwracał się do organów samorządowych o niewydawanie decyzji na budowę takiej płyty ze względu na bliskość jego posesji oraz na nieustanne zakłócanie przez sąsiadującą firmę miru domowego. Podniósł także, że działki, na których znajduje się produkcja szamb betonowych nigdy nie były uwzględnione w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w studium uwarunkowań rozwoju gminy G.. Stworzenie zatem firmy w tym miejscu oraz budowa infrastruktury do produkcji szamb betonowych jest naruszeniem prawa i stanowi w myśl tego prawa samowolę budowlaną. Kilkakrotnie sprzeciwiał się temu działaniu, ale obecna władza gminy G. oraz powiatowy inspektor nadzoru budowlanego nie uwzględniały jego zastrzeżeń. Końcowo wywiódł, iż sprawa będzie zgłoszona do Prokuratury w Z. ze względu na ewidentne złamanie prawa. W odpowiedzi na skargę Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru budowlanego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Z art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935) wynika, że uwzględnienie skargi przez Sąd następuje w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły i w związku z tym skarga nie mogła zostać uwzględniona. Przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 16 października 2024 r., utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. Nr [...] z [...] września 2024 r., którym organ I instancji, działając na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia, na wniosek J.D., postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej budowy płyt do produkcji szamb betonowych na działce nr ew. [...] położonej w miejscowości N., gmina G.. Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. (żądanie wszczęcia postępowania) zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Powołany przepis przewiduje dwie sytuacje uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania. Pierwsza z nich ma miejsce, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną tego postępowania. Druga natomiast występuje, gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte przez organ z innych uzasadnionych przyczyn, np. wówczas, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy, gdy w tej sprawie zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. W ocenie Sądu organ I instancji powołując się na art. 61a § 1 k.p.a. zasadnie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie dotyczącej budowy płyt do produkcji szamb betonowych na działce nr ew. [...] położonej w miejscowości N., gmina G., z uwagi na treść art. 53a ustawy Prawo budowlane. Przepis ten dodany został do ustawy na podstawie art. 1 pkt 42 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471) i wszedł w życie z dniem 19 września 2020 r. Zgodnie z art. 53a ust. 1, postępowania uregulowane w rozdziale 5b Prawa budowlanego, a więc postępowania w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem tejże ustawy, wszczyna się z urzędu. Art. 53a Prawa budowlanego stanowi lex specialis w stosunku do ogólnej reguły wyrażonej w art. 61 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którą postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Dodanie tego przepisu przesądza, że postępowania dotyczące naruszeń ustawy w trakcie procesu inwestycyjnego wszczynane są co do zasady z urzędu, a nie na wniosek (wyjątek jest wprost wskazany przez ustawodawcę w art. 53a ust. 2 w odniesieniu do uproszczonego postępowania legalizacyjnego, z którego żądaniem wszczęcia może wystąpić właściciel lub zarządca obiektu budowlanego wybudowanego z naruszeniem ustawy). W orzecznictwie podkreśla się, że wprawdzie zasada pierwszeństwa wykładni językowej nie ma charakteru absolutnego nawet w przypadku niebudzącej wątpliwości treści przepisu, ale dokonanie odstępstwa od jasnego i oczywistego sensu przepisu wyznaczonego jego jednoznacznym brzmieniem mogą uzasadniać jedynie szczególnie istotne i doniosłe racje prawne, społeczne lub ekonomiczne (por. wyroki NSA z 7 lutego 2023 r. sygn. II OSK 2827/21, z 25 maja 2023 r. sygn. II OSK 440/22). Za przyjęciem, że postępowania uregulowane w rozdziale 5b Prawa budowlanego wszczyna się jedynie z urzędu, przemawia ratio legis dodania ww. przepisu do ustawy. Ustawodawca w art. 61 § 1 k.p.a. określił, że inicjatywa wszczęcia postępowania administracyjnego może przysługiwać organowi administracji (wszczęcie z urzędu) lub uprawnionemu podmiotowi (stronie). Ta ogólna zasada obowiązuje również na gruncie Prawa budowlanego. W sytuacji natomiast, gdy wolą ustawodawcy jest ograniczenie kręgu stron w postępowaniu lub podmiotów uprawnionych do żądania przeprowadzenia postępowania, ustawodawca daje temu wyraz wprost w treści przepisu. Zakładając zatem racjonalność ustawodawcy należy przyjąć, że wprowadzenie do ustawy Prawo budowlane dodatkowego przepisu, który konkretyzuje sposób wszczynania postępowania, stanowiło wyjątek od ww. ogólnej zasady określonej w art. 61 § 1 k.p.a. Zauważenia przy tym wymaga, że z uzasadnienia nowelizacji z dnia 13 lutego 2020 r. wynika, że jej celem było uproszczenie i przyspieszenie procesu inwestycyjno-budowlanego oraz zapewnienie większej stabilności podejmowanych rozstrzygnięć. W uzasadnieniu wskazano, że "wprowadzenie przepisu art. 53a (a także art. 72a), który przesądza, że postępowania w sprawie naruszeń Prawa budowlanego wszczynane są z urzędu, było konieczne ze względu na pojawiające się w tej kwestii wątpliwości oraz rozbieżności w orzecznictwie", jak również, że "rozstrzygnięcia podejmowane w ramach postępowań dotyczących naruszenia ustawy – Prawo budowlane mają charakter nakazów lub zakazów. Podstawą wszczęcia tych postępowań jest naruszenie przepisów prawa. Dlatego postępowania takie powinny być wszczynane z urzędu (organ ma obowiązek podjąć działania w przypadku stwierdzenia naruszenia Prawa budowlanego), a nie na wniosek". Intencją ustawodawcy było zatem jednoznaczne rozstrzygnięcie wątpliwości co do inicjatywy wszczęcia postępowań w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy Prawo budowlane poprzez wskazanie, że jest ono prowadzone z urzędu. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że organ I instancji prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w kontrolowanej sprawie, stosując art. 61a § 1 k.p.a. W sytuacji, gdy ustawodawca określa możliwość wszczęcia postępowania w sprawie jedynie na zasadzie oficjalności, to złożenie wniosku o zainicjowanie takiego postępowania winno zakończyć się (niezależnie od przysługującego lub nie interesu prawnego wnioskodawcy) wydaniem rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. Wniesiona przez J. D. skarga nie zawiera usprawiedliwionych argumentów. Okoliczności podniesione przez Skarżącego nie stanowią podstawy do dokonania odmiennej oceny prawnej od tej uczynionej przez organy nadzoru budowlanego obu instancji. Nie można wykluczyć jednocześnie, że wskazane przez Skarżącego informacje, zawiadomienia będą skutkowały de facto wszczęciem postępowania administracyjnego z urzędu, w którym może on uzyskać status strony. Sąd jednakże nie może przesądzić powyższego, nie ma również argumentów prawnych aby nakazać organom nadzoru budowlanego wszczęcia takiego postepowania z urzędu. Wobec jednoznacznej treści przepisu art. 53a Prawa budowlanego organ w przypadku złożenia wniosku o wszczęcie postępowania uregulowanego w rozdziale 5b Prawa budowlanego zobligowany jest do wydania, w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a., postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na wniosek danego podmiotu, skoro przepis ten przewiduje wszczęcie postępowania tylko z urzędu. W postanowieniu wydanym na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Nie oznacza to jak wskazano powyżej, że wniosek o wszczęcie postępowania, zawierający informacje o nieprawidłowościach związanych z realizacją określonego zamierzenia budowlanego, nie musi powodować jakiejkolwiek reakcji organu nadzoru budowalnego. Takie żądanie może stanowić sygnał do wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu, jeśli organ stwierdzi, że zachodzą ku temu podstawy. Jednocześnie Sąd informuje stronę Skarżącą, że w przypadku braku reakcji organu administracji ochrona prawna wnioskującego podmiotu może nastąpić w trybie skargowo-wnioskowym określonym w Dziale VIII k.p.a., który umożliwia wniesienie skargi na brak działania powiatowego inspektora nadzoru budowlanego do wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego, jako organu wyższego stopnia (art. 229 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 83 ust. 1 i 2 ustawy - Prawo budowlane). W przypadku zasadności skargi - jej rozpoznanie przez organ wyższego stopnia może, stosownie do art. 233 k.p.a., spowodować wszczęcie postępowania administracyjnego. Strona może też w przypadku braku reakcji organu zwrócić się z prośbą o interwencję w sprawie do prokuratora, któremu w świetle art. 182 k.p.a. przysługuje prawo skierowania do właściwego organu administracji publicznej pisma o wszczęcie postępowania w celu usunięcia stanu niezgodnego z prawem (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 25 maja 2023 r. sygn. II OSK 444/22, z 7 lutego 2023 r. sygn. II OSK 2827/21, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 23 maja 2022 r. sygn. VII SA/Wa 558/22). Podsumowując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa i działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.