VIII SA/Wa 153/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 8 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] gmina [...] na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] grudnia 2021 r. znak: [...] w przedmiocie zawieszenia płatności oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2021 r. nr [...]Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] (dalej: Prezes ARiMR, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania [...]Sp. [...]z siedzibą w [...], gmina [...] (dalej: strona, skarżąca, Spółka, Grupa, organizacja producentów), utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...]Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: organ I instancji, Dyrektor MOR ARiMR) z [...] października 2021 r. Nr [...]o zawieszeniu płatności pomocy finansowej. Podstawą rozstrzygnięcia były następujące ustalenia faktyczne i ocena prawna: Decyzją Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w [...]z [...] kwietnia 2016 r. nr [...]Spółka uzyskała status uznanej organizacji producentów owoców i warzyw w grupie produktów "owoce" i "warzywa", zaś wnioskiem z [...] lutego 2021 r. (data nadania) zwróciła się o przyznanie jej rocznej pomocy finansowej na dofinansowanie funduszu operacyjnego lub rozliczenie wypłaconych środków finansowych za okres od 1 stycznia 2020 r. do 31 grudnia 2020 r. w wysokości 102.841,50 zł (ostatecznie zweryfikowanej w dacie 1 marca 2021 r.). Skarżąca od 1 stycznia 2017 r. realizowała bowiem program operacyjny (planowane zakończenie jego realizacji określono na 31 grudnia 2021 r.). W dniu [...] czerwca 2017 r. do ARiMR wpłynęło postanowienie Prokuratury Regionalnej w [...]z [...] maja 2017 r. o wszczęciu śledztwa (sygn. akt [...]) w sprawie doprowadzenia w celu osiągnięcia korzyści majątkowej w bliżej nieustalonym czasie, nie wcześniej niż w 2008 r. i nie później niż w grudniu 2016 r., w [...]przy ulicy [...], do niekorzystnego rozporządzenia mieniem ARiMR w stosunku do mienia znacznej wartości w kwocie nie wyższej niż 21.302.659,77 zł, poprzez przedłożenie przez m. in. stronę nierzetelnych dokumentów dotyczących okoliczności o istotnym znaczeniu dla otrzymania dofinansowania ze środków finansowych krajowych oraz Unii Europejskiej oraz wprowadzenia pracowników w błąd co do rzeczywistej wysokości ponoszonych kosztów inwestycyjnych, w konsekwencji czego ARiMR poniosła szkodę w kwocie nie niższej niż 21.302.659,77 zł, tj. o czyn z art. 286 § 1 w związku z art. 297 § 1 w związku z art. 11 § 2 k.k. W toku postępowania wyjaśniającego Dyrektor MOR ARiMR decyzją z [...] września 2020 r. nr [...]zawiesił uznanie organizacji producentów, a postanowieniem z [...] września 2021 r. włączył do akt sprawy ww. postanowienie Prokuratury Regionalnej w Warszawie z [...] maja 2017 r. sygn. akt [...]. W związku z powyższymi informacjami organ I instancji decyzją z [...] października 2021 r. nr [...]zawiesił płatność pomocy finansowej z wniosku spółki nadanego pocztą 15 lutego 2021 r. w sprawie o przyznanie rocznej pomocy finansowej na dofinansowanie funduszu operacyjnego lub rozliczenie wypłaconych środków finansowych za okres od 1 stycznia 2020 r. do 31 grudnia 2020 r. w wysokości 102.841,50 zł. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 60 ust. 1 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) 2017/891 z dnia 13 marca 2017 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1308/2013 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw, uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do kar, które mają być stosowane w tych sektorach, a także zmieniającego rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 543/2011 (Dz. U. UE. L. 2017.138.4, dalej: rozporządzenie nr 2017/891) oraz art. 9a ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 19 grudnia 2003 roku o organizacji rynków owoców i warzyw oraz rynku chmielu (Dz. U. z 2019 r., poz. 935 j.t., dalej: ustawa o organizacji rynków owoców i warzyw). Grupa złożyła odwołanie od decyzji organu I instancji, zarzucając zaskarżonej decyzji brak podstaw do zawieszenia płatności. Wskazaną na wstępie decyzją z [...] grudnia 2021 r. organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Prezes ARiMR, powołując treść art. 60 rozporządzenia nr [...], wyjaśnił, że wszczęcie śledztwa przez Prokuraturę Regionalną w [...]postanowieniem z [...] maja 2017 r. oznacza, że zachodzi uzasadnione podejrzenie popełnienia przez grupę przestępstwa w celu osiągnięcia korzyści majątkowej. W przedmiotowej sprawie istnieje zatem bezpośredni związek między śledztwem a prowadzonym postępowaniem administracyjnym. O zasadności lub braku zasadności zarzutów stawianych Spółce decydować będzie Prokurator Regionalny w [...]. W ocenie organu odwoławczego art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/891 należy interpretować w kontekście celów, jakie przypisał wprowadzeniu tych instytucji prawodawca unijny, tj. zapewnienia skutecznej ochrony interesów finansowych Unii Europejskiej. Powołując wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 kwietnia 2019 r., sygn. akt I GSK 3507/18 oraz z 26 maja 2020 r., sygn. akt I GSK 2012/19, Prezes ARiMR wskazał, że zwrot: "są przedmiotem dochodzenia (...) w związku z zarzutem oszustwa w odniesieniu do pomocy (...), dopóki zarzut nie zostanie ustalony" należy rozumieć jako sam obiektywny fakt prowadzenia dochodzenia w sprawie popełnienia oszustwa na szkodę funduszu unijnego, a zawieszenie (a więc tylko czasowe wstrzymanie) płatności do czasu zakończenia tegoż postępowania, ma zapobiec powstaniu szkody w tym funduszu i wypłaceniu nienależnej pomocy. Na organach krajowych ciąży bowiem obowiązek badania, czy podmiot ubiegający się o środki unijne gwarantuje prawidłowe ich wykorzystanie. Zdaniem organu odwoławczego już samo prowadzenie postępowania w sprawie popełnienia przestępstwa oszustwa, a nie postawienie tego zarzutu konkretnym osobom, oznaczało, że zachodzi uzasadnione podejrzenie popełnienia przestępstwa przez stronę i uprawniało organ I instancji do zawieszenia płatności. Wszczęcie przez Prokuraturę Regionalną w [...]śledztwa w sprawie spowodowało bowiem, że zostały wyczerpane przesłanki do zastosowania art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/891. Organ odwoławczy zauważył, że wszczęcie postępowanie nie jest tożsame z postawieniem zarzutów, a skierowanie aktu oskarżenia nie jest jednoznaczne z orzeczeniem o winie, jednakże wystąpienie podejrzeń oraz wszczęcie śledztwa przez krajowe organy ścigania jest wystarczającą przesłanką do podjęcia działań mających na celu zapewnienie skutecznej ochrony interesów Unii Europejskiej. Wobec powyższego trudno było zgodzić się z zarzutem odwołania, że nie istnieją podstawy do zawieszenia płatności. Na decyzję organu odwoławczego Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci: I. błędnego zastosowania art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/891 poprzez zawieszenie płatności pomocy finansowej z powodu prowadzonego śledztwa w sprawie niekorzystnego rozporządzenia mieniem przez ARiMR, które to postępowanie dotyczy również skarżącej, pomimo że: 1) przedmiotem śledztwa jest pomoc finansowa przyznana i wypłacona z tytułu realizacji planu dochodzenia do uznania, tj. w okresie kiedy skarżąca była wstępnie uznaną grupą producentów owoców i warzyw, a zatem bezpodstawne jest zawieszenie uznania organizacji producentów owoców i warzyw, czyli zupełnie innego podmiotu prawnego; 2) pomoc finansowa stanowiąca przedmiot postępowania Prokuratury Regionalnej w Warszawie była pomocą wypłaconą na podstawie przepisów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) 1234/2007 i rozporządzenia Komisji (UE) 543/2011, a zgodnie z art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/891 zawiesza się uznanie organizacji producentów, jeżeli istnieje podejrzenie popełnienia oszustwa w stosunku do pomocy objętej rozporządzeniem 1308/2013; 3) ww. zarzuty potwierdzają, że organy w niniejszej sprawie w sposób rozszerzający stosują przepisy w przedmiotowej sprawie; II. błędnego zastosowania art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/891 w związku z niezastosowaniem art. 49 ust. 1 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (Dz.Urz. UE.C.303 z 14 grudnia 2007 r., zm. Dz.Urz. UE.C.81 z 29 marca 2010 r., s. 9, dalej: Karta praw podstawowych) w związku z art. 2 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, EUROATOM) nr 2988/95 w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich poprzez przyjęcie że w przedmiotowej sprawie zachodzi podstawa do zawieszenia płatności pomocy finansowej na rzecz skarżącej ze względu na prowadzone śledztwo przez Prokuraturę Regionalną, dotyczące okresu od 2008 r. do końca 2016 r., pomimo że zastosowany art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/891 nie obowiązywał w okresie objętym śledztwem Prokuratury Regionalnej, a zatem nie może być stosowany do przeszłych stanów faktycznych, jak również nieprawidłowe jest zawieszanie uprawnień ze względu na czyny, które mogły mieć miejsce przed nabyciem konkretnego prawa przez skarżącą. Z uwagi na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zaprezentowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 t.j.) oraz art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 t.j., dalej: p.p.s.a.). Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zatem zadaniem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną (art. 134 p.p.s.a.). Rozpatrując sprawę pod kątem wskazanych wyżej kryteriów, a zatem analizując orzeczenie pod względem zgodności zarówno z przepisami procedury, jak i prawa materialnego, Sąd nie stwierdził naruszeń, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu zaskarżonej decyzji. Spór w przedmiotowej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy zaistniały przesłanki uzasadniające zawieszenie płatności pomocy finansowej z wniosku Spółki z [...] lutego 2021 r. z uwagi na toczące się w Prokuraturze Regionalnej w [...]postępowanie przygotowawcze w sprawie doprowadzenia ARiMR do niekorzystnego rozporządzenia mieniem poprzez przedłożenie przez skarżącą nierzetelnych dokumentów dotyczących okoliczności o istotnym znaczeniu dla otrzymania dofinansowania ze środków finansowych krajowych i unijnych oraz wprowadzenia ARiMR w błąd co do rzeczywistej wysokości poniesionych kosztów inwestycyjnych. Stosownie do art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/891 państwa członkowskie zawieszają płatności i uznanie organizacji producentów lub zrzeszenia organizacji producentów, które są przedmiotem dochodzenia prowadzonego przez organ krajowy w związku z zarzutem oszustwa w odniesieniu do pomocy objętej rozporządzeniem (UE) nr 1308/2013, dopóki zarzut nie zostanie ustalony. Sąd w składzie rozpoznającym sprawę niniejszą podziela ocenę wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach powołanych przez organ I instancji, że art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/891 należy interpretować w ten sposób, że uznana organizacja lub płatność ulegają zawieszeniu w razie wszczęcia postępowania o charakterze karnym w związku z podejrzeniem popełnienia oszustwa na szkodę funduszu unijnego, tj. in rem (por. również wyrok NSA z 7 kwietnia 2022 r., sygn. akt I GSK 1393/21, publ. cbosa). Jak słusznie wskazał organ odwoławczy, regulacja ta ma na celu zapewnienie skutecznej ochrony interesów finansowych UE. W tym kontekście zwrot: "są przedmiotem dochodzenia (...) w związku z zarzutem oszustwa w odniesieniu do pomocy (...), dopóki zarzut nie zostanie ustalony" należy rozumieć jako sam obiektywny fakt prowadzenia dochodzenia w sprawie popełnienia oszustwa na szkodę funduszu unijnego, a zawieszenie (a więc tylko czasowe wstrzymanie) płatności do czasu zakończenia tegoż dochodzenia ma właśnie zapobiec powstaniu szkody w tym funduszu i wypłaceniu nienależnej pomocy. Na organach krajowych ciąży bowiem obowiązek badania, czy podmiot mogący ubiegać się o środki unijne gwarantuje prawidłowe ich wykorzystanie, co niewątpliwie zostaje zachwiane w sytuacji wszczęcia postępowania w przedmiocie oszustwa nakierowanego na te środki (por. wyrok NSA z 26 maja 2020 r., sygn. akt I GSK 2012/19, publ. LEX nr 3036795). Nie zasługiwał na uwzględnienie zatem zarzut naruszenia art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/891. Nie ma racji skarżąca twierdząc, że zawieszenie płatności było niezasadne z tego powodu, że pomoc finansowa stanowiąca przedmiot postępowania przygotowawczego była wypłacona na podstawie rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1234/2007 i rozporządzenia Komisji (UE) 543/2011, a zgodnie z art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/891 zawiesza się płatności, jeżeli istnieje podejrzenie popełnienia oszustwa w stosunku do pomocy objętej rozporządzeniem nr 1308/2013. Należy wyjaśnić, że zgodnie z motywem pierwszym rozporządzenia nr 2017/891, rozporządzenie (UE) nr 1308/2013 zastąpiło rozporządzenie Rady (WE) nr 1234/2007 i ustanowiło nowe przepisy dotyczące sektorów owoców i warzyw oraz przetworzonych owoców i warzyw. Ponadto wspomniane rozporządzenie uprawnia Komisję do przyjęcia aktów delegowanych i wykonawczych w tym zakresie. Akty te powinny zastąpić odpowiednie przepisy rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011. Zgodnie zaś z motywem 29 rozporządzenia nr 2017/891 należy ustanowić środki w odniesieniu do odpowiednich kar administracyjnych mających zastosowanie w przypadku wykrycia nieprawidłowości. Środki te powinny obejmować zarówno kontrole i kary administracyjne ustanowione na poziomie Unii, jak i dodatkowe krajowe kontrole i kary administracyjne. W art. 1 rozporządzenia nr 2017/891 określającym przedmiot i zakres zastosowania wskazano, że niniejsze rozporządzenie stanowi uzupełnienie rozporządzenia nr 1308/2013 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw, o których mowa w art. 1 ust. 2 lit. i) oraz j) tego rozporządzenia, z wyjątkiem norm handlowych, a także uzupełnienie rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1306/2013 z 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 549) w odniesieniu do kar stosowanych w tych sektorach. Ponadto instytucja określona w art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/891 stanowi kontynuację rozwiązań przyjętych w art. 115 ust. 2 rozporządzenia nr 543/2011, zgodnie z którym państwa członkowskie mogły zawiesić uznanie organizacji producentów, zrzeszenia organizacji producentów lub grupy producentów lub zawiesić płatności na ich rzecz, jeżeli istniały w stosunku do tych organizacji podejrzenia popełnienia oszustwa w odniesieniu do pomocy objętej rozporządzeniem (WE) nr 1234/2007. Mając więc na względzie cel dla jakiego prawodawca unijny ustanowił ww. instytucje, tj. do zabezpieczenia interesów finansowych Unii Europejskiej, jako niezasadny uznać należało zarzut skarżącej, że brak jest w sprawie niniejszej podstaw do zastosowania art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/891, w sytuacji gdy Grupa uzyskała pomoc jako wstępnie uznana grupa producentów w trybie poprzednio obowiązujących przepisów rozporządzenia nr 1234/2007 i rozporządzenia nr 543/2011, które mają charakter przepisów wykonawczych, gdyż regulacje obecnie obowiązujące stanowią ich kontynuację. Celem tego środka, analogicznie do wcześniej obowiązującego art. 115 ust. 2 rozporządzenia nr 543/2011, jest zapewnienie należytej ochrony interesów finansowych Unii Europejskiej. Nie można się także zgodzić z zarzutem skargi, że doszło do zawieszenia płatności wobec zupełnie innego podmiotu prawnego, ponieważ śledztwo jest prowadzone z tytułu nieprawidłowości w trakcie realizacji wstępnie uznanej grupy producenckiej. Należy zauważyć, że nowo powstały podmiot (organizacja producentów owoców i warzyw) jest następcą prawnym wstępnie uznanej grupy producentów [...]Sp. [...], będąc kontynuatorem praw i obowiązków wstępnie uznanej grupy producentów. W związku z powyższym należało uznać, że nieprawidłowości, które są przedmiotem śledztwa, były podstawą do uznania wstępnie uznanej grupy za organizację producentów. Proces uznania toczył się dwuetapowo i dotyczy tego samego podmiotu prawnego. Formalnie i organizacyjnie jest to ta sama spółka jako organizacja producentów, natomiast różny był jedynie jej status na gruncie przepisów dotyczących rynków rolnych. Uzyskanie statusu organizacji uznanej nie powoduje więc zmiany podmiotu wstępnie uznanego. Rację ma organ odwoławczy, że nabyte uprawnienie w postaci posiadania statusu uznania za organizację jest bezpośrednio związane z uzyskiwaną przez 5 lat pomocą finansową dla wstępnie uznanych grup producentów owoców i warzyw, a tym samym prowadzonym śledztwem. Istnieje zatem bezpośredni związek między prowadzonym śledztwem a posiadanym statusem uznania i w konsekwencji wypłacanymi środkami finansowymi z tytułu realizacji planu operacyjnego (odpowiedź na skargę - str. 5). Niezasadny jest również drugi zarzut skargi polegający na braku zastosowania art. 49 ust. 1 Karty praw podstawowych. Ponownie należy podkreślić, że fakt zaistnienia przesłanek oszustwa bada organ ścigania, natomiast dla organu administracji przesłanką zawieszenia płatności jest fakt prowadzenia postępowania przez organ ścigania. Zawieszenie płatności nie jest tożsame z trwałym pozbawieniem prawa podmiotu do płatności, ale stanowi czasowe wstrzymanie wypłaty, aby nie narażać na straty funduszy unijnych (vide: wyrok NSA z 26 maja 2020 r., sygn. akt I GSK 2012/19, publ. cbosa). W świetle przywołanych okoliczności Sąd stwierdza, że na podstawie otrzymanego postanowienia Prokuratury Regionalnej w Warszawie z 5 maja 2017 r. organ I instancji w przedmiotowej sprawie prawidłowo zabezpieczył interesy finansowe Unii Europejskiej przez wydanie spornej decyzji, działając na podstawie art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/891 (wcześniejsza podstawa prawna art. 115 rozporządzenia Komisji nr 543/2011). Przepis ten uprawnia bowiem organ do podjęcia przedmiotowego środka zapobiegawczo przed dowiedzeniem winy, aby uniknąć dokonywania płatności, które będą musiały zostać odzyskane, jeśli podejrzenie oszustwa zostanie potwierdzone. Sąd nie stwierdził więc naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności. Dokonana przez skarżącą odmienna wykładnia przepisów prawa nie daje podstaw do przyjęcia, że w toku postępowania zostały naruszone przepisy prawa. Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę wobec braku podstaw do jej uwzględnienia.