VIII SA/Wa 155/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2012 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] września 2011 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. na rzecz skarżącego J. B. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją znak [...] z dnia [...] września 2011 r. Prezydent Miasta R. (Prezydent, organ I instancji) działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 i art. 104 ust. 3 w związku z art. 8, art. 10 ust. 4, art. 14, art. 17 ust. 1 pkt 16, art. 60, art. 62 ust. 2, art. 63, art. 64, art. 106 ust. 3b, art. 110 ust. 7 i ust. 8 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm., zwana dalej ustawa o pomocy społecznej) oraz art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej Kpa), Zarządzenia Nr [...] Prezydenta Miasta R. z [...] lutego 2008 r. w sprawie ustalenia na 2008 rok średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w domach pomocy społecznej prowadzonych przez Gminę Miasta R. działającą na prawach powiatu, Zarządzenia Nr [...] Prezydenta Miasta R. z [...] lutego 2009 r. w sprawie ustalenia na 2007 rok średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w domach pomocy społecznej prowadzonych przez Gminę Miasta R. działającą na prawach powiatu, po raz wtóry ustalił odpłatność J. B. (skarżący) z tytułu pobytu matki W. B. w Domu Pomocy Społecznej [...] w R. (zwany dalej DPS) w okresie od [...] stycznia 2009 r. do [...] maja 2009 r. w kwocie [...] zł. Organ I instancji powołując treść przepisu art. 60 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej wywiódł, iż pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania. Średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej o zasięgu powiatowym ustala starosta i ogłasza w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie później niż do dnia 31 marca każdego roku. Średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w DPS w R. został ustalony na kwotę [...] zł. w okresie od stycznia do marca 2009 r. i kwotę [...] zł. w okresie od kwietnia do maja 2009 r. Na podstawie art. 61 powołanej ustawy organ wskazał, iż mieszkaniec domu, jego małżonek zstępni przed wstępnymi i gmina mają obowiązek ponoszenia opłat związanych z pobytem w domu pomocy społecznej. W przypadku niewywiązywania się z obowiązku opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej przez inne osoby, opłaty te zastępczo ponosi gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków. Zstępny ponosi odpłatność zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Zstępni będący w rodzinie wnoszą opłatę, gdy posiadany dochód na osobę jest wyższy od 250% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie (art. 61 ust. 2 pkt lit b). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Prezydent przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie. Podał, iż decyzją znak [...] z [...] lipca 2005 r. matka skarżącego została skierowana do DPS, a następnie decyzją znak [...] z [...] stycznia 2006 r. została umieszczona w tej placówce w dniu [...] stycznia 2006 r., gdzie przebywała do dnia [...] maja 2009 r. W czasie pobytu w DPS pensjonariuszka ponosiła opłatę za pobyt w tej placówce w wysokości 70% uzyskiwanego dochodu. Matka skarżącego jest wdową, a osobami zobowiązanymi do uiszczania odpłatności za jej pobyt w DPS byli skarżący (syn pensjonariuszki) oraz jej wnuk (D. B.). Na podstawie analizy sytuacji rodzinnej i dochodowej osób zobowiązanych do zapłaty organ I instancji ustalił, że w okresie od [...] stycznia do [...] maja 2009 r. kryterium dochodowe uzasadniające ponoszenie odpłatności przekraczał skarżący. Wnuk pensjonariuszki wobec nie przekroczenia kryterium dochodowego nie kwalifikował się do odpłatności. Wyjaśnił następnie, że po raz pierwszy próbę przeprowadzenia wywiadu środowiskowego ze skarżącym podjęto w maju 2005 r. występując do MOPS w L.. Skarżący nie przedstawił wówczas dokumentów potwierdzających wysokość uzyskiwanych dochodów, złożył tylko pisemne oświadczenie o wysokości dochodu z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej. Organ kilkakrotnie, w związku z wydaniem decyzji ustalających zobowiązanie skarżącego za lata 2006, 2007 i 2008 podejmował próby przeprowadzenia wywiadu środowiskowego i ustalenia jaki jest dochód skarżącego, wobec jednak braku współpracy i uchylania się w/w od wskazania dochodu ostatecznie jego wysokość za rok 2006, 2007 i 2008 ustalona została na podstawie dokumentów uzyskanych z Urzędu Skarbowego. Dochód skarżącego ustalany w celu pokrycia zobowiązania za 2009 r. organ I instancji pierwotnie ustalił w oparciu o wywiad środowiskowy przeprowadzony ze skarżącym [...] grudnia 2010 r. Ze złożonego przez skarżącego oświadczenia wynikało, że w 2009 r. prowadził on wspólne gospodarstwo domowe z żoną i synem M., syn D. pozostawał w odrębnym gospodarstwie domowym. Wydana w tym zakresie decyzja z [...] kwietnia 2011 r. ustalająca zobowiązanie skarżącego z tytułu odpłatności skarżącego za pobyt matki w DPS w okresie od [...] stycznia do [...] maja 2009 r. została w toku postępowania odwoławczego uchylona. Podstawę powyższego stanowiło wydanie decyzji w trybie art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej oraz zaniechanie przedstawienia matematycznego wyliczenia dochodu. W toku ponownego rozpoznania sprawy, dochód skarżącego w okresie od [...] stycznia do [...] maja 2009 r., po uprzednim sporządzeniu wywiadu środowiskowego, ustalony został na podstawie danych uzyskanych z organu skarbowego. Z przedstawionego przez Urząd zaświadczenia wynika, iż z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej opodatkowanej na zasadach ogólnych w 2008 r. skarżący osiągnął dochód brutto [...] zł. Po odliczeniu składki na ubezpieczenie społeczne w kwocie [...] zł, zdrowotne w kwocie [...] zł, oraz należnego podatku w kwocie [...] zł dochód ten wyniósł [...] zł. Tym samym miesięczny dochód na osobę w rodzinie skarżącego wyniósł [...] zł i uzasadniał ponoszenie odpłatności za pobyt matki w DPS. W/w dochód znacznie przekraczał kwotę kryterium dochodowego 3-osobowej rodziny (3 x 877,50 zł = 2.632,50 zł), co uzasadniało ustalenie odpłatności w kwocie [...] zł. Decyzją znak [...] z [...] grudnia 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (Kolegium, organ odwoławczy), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji po przedstawieniu przebiegu dotychczasowego postępowania w sprawie oraz przepisów prawa regulujących kwestię odpłatności za pobyt w DPS organ odwoławczy stwierdził prawidłowość podjętego przez organ I instancji rozstrzygnięcia. Kolegium podało, iż dochód skarżącego w 2009 r. należało ustalić na podstawie dochodu wykazanego w zeznaniu podatkowym złożonym za poprzedni rok kalendarzowy w stosunku do okresu za jaki ustalana jest opłata, a więc za 2008 r. Z zaświadczenia Urzędu Skarbowego z [...] czerwca 2009 r. wynika, że za ten okres skarżący wykazał dochód w kwocie [...] zł brutto (w tym składki na ubezpieczenie: społeczne w kwocie [...] zł, zdrowotne w kwocie [...] zł i podatek należny w kwocie [...] zł). Roczny dochód netto wyniósł zatem [...] zł, co miesięcznie daje kwotę [...] zł. Organ odwoławczy wskazał, iż przedmiotowe zobowiązanie skarżącego wynika z różnicy pomiędzy średnim miesięcznym kosztem utrzymania w DPS, a kwotami wnoszonymi przez matkę skarżącego. Średni miesięczny koszt utrzymania w DPS w okresie od [...] stycznia do [...] marca 2009 r. wynosił [...] zł., w tym czasie pensjonariuszka wnosiła opłatę w kwocie [...] zł (odpowiadającej 70% jej dochodu). Pozostała kwota, wynosząca [...] zł ([...] zł – [...] zł = [...] zł) obciąża skarżącego. Średni miesięczny koszt utrzymania w DPS w okresie od [...] kwietnia do [...] kwietnia 2009 r. wynosił [...] zł., w tym czasie pensjonariuszka wnosiła opłatę w kwocie [...] zł. Pozostała kwota wynosząca [...] zł ([...] zł – [...] zł = [...] zł) obciąża skarżącego. Średni miesięczny koszt utrzymania w DPS w okresie od [...] maja do [...] maja 2009 r. wynosił [...],54 zł., w tym czasie pensjonariuszka wnosiła opłatę w kwocie [...] zł. Pozostała kwota wynosząca [...] zł. ([...] zł – [...] zł = [...] zł) obciąża skarżącego. Dochód rodziny skarżącego w tym okresie wynosił [...] zł. i kwalifikował go do ponoszenia odpłatności. Kryterium dochodowe dla trzyosobowej rodziny w w/w okresie wynosiło 2.632,50 zł (351,00 zł x 250% x 3 osoby = 2.632,50 zł). Tak więc dochód rodziny skarżącego w omawianym okresie był wyższy niż 250% kryterium dochodowego, a pozostała po wniesieniu opłaty kwota, nie była niższa niż 250% tego kryterium. Odnosząc się do argumentów odwołania Kolegium wyjaśniło, iż skierowanie do domu pomocy społecznej ma charakter publicznoprawny i następuje w drodze decyzji administracyjnej. Również opłata za pobyt w domu pomocy społecznej, osób zobowiązanych do jej ponoszenia, ustalana jest w formie decyzji. Obowiązek wnoszenia opłaty przez konkretną osobę, spośród kręgu podmiotów zobowiązanych na mocy art. 61 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, kreuje zatem nie umowa, określona w art.103 ust. 2 tej ustawy, ale wydana w trybie art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej decyzja administracyjna (o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej). Umowa zawarta w trybie art.103 ust. 2 określa wysokość wnoszonej opłaty, przy czym zawarcie takiej umowy ma na celu umożliwienie małżonkowi, zstępnym i wstępnym zadeklarowanie opłacania wyższego odsetka, niż wynika to z przepisów o minimalnych obciążeniach wynikających z art.61 ust.2 pkt.2 lit a i b. Kolegium wskazało również, iż o zasadach odpłatności za pobyt matki w DPS skarżący informowany był, m.in. pismem z [...] października 2007 r. i [...] stycznia 2011 r.. Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego złożył działający przez pełnomocnika skarżący, wnioskując o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji w całości. Wydanemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 61 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej poprzez rażące zawyżenie kosztów pobytu w DPS, art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej poprzez przyjęcie, iż obciążenie zstępnych kosztami pobytu osoby bliskiej w DPS może mieć miejsce pomimo niezawarcia umowy, o której mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 103 ust. 2 tej ustawy oraz przepisów postępowania – art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 i art. 11 Kpa poprzez przyjęcie, że w zgodzie z zasadami postępowania administracyjnego w tym w szczególności z zasadą praworządności, pogłębiania zaufania obywateli do prawa czy udzielania przez organ informacji publicznej i prawnej pozostaje niedoinformowanie skarżącego przez organ o kosztach odpłatności za pobyt jego matki w DPS, a następnie żądanie zapłaty ustalonych z tego tytułu kwot. Pełnomocnik skarżącego podał, iż zaskarżona decyzja jest sprzeczna z ogólną zasadą państwa prawnego i podstawowymi zasadami prawa administracyjnego i z tego względu nie może się ostać w obrocie prawnym. Rozstrzygnięcie to umożliwia bowiem organowi administracji wprowadzanie w błąd innych osób i obciążanie ich rażąco zawyżonymi kosztami pobytu osób bliskich w domu opieki. Na koszty odpłatności za pobyt w domu opieki osoby bliskie, tak jak skarżący, nie mają żadnego wpływu, gdyż ich wysokość jest ustalana w drodze zarządzeń Prezydenta Miasta. Zaznaczył, iż przedmiotowa sprawa jest bliźniacza ze sprawą zawisłą przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, w której wyrokiem z 3 grudnia 2009 r., sygn. akt VIII SA/Wa 488/09 uchylone zostały tożsame z obecnie wydanymi decyzje organów. Za niezrozumiałe w związku z tym uznał lekceważenie wyrażonego w uzasadnieniu tego orzeczenia stanowiska Sądu jako wyznaczającego kierunek postępowania w tej oraz podobnych jej sprawach. Powołał także wyrok w/w Sądu z 9 grudnia 2009 r., (sygn. VIII SA/Wa 537/09, opubl. Legalis) uznającego, że niedopuszczalne jest wydanie decyzji administracyjnej na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, określającej wysokość kwoty poniesionych wydatków na świadczenie z pomocy społecznej, tj. wniesionej zastępczo przez gminę opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, w odniesieniu do osób zobowiązanych na podstawie umowy do wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy ich członka rodziny. Wskazał, iż istota niniejszej sprawy sprowadza się do zaniedbania organu -Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R., który nie poinformował skarżącego o współuczestniczeniu przez niego w kosztach utrzymania jego matki w domu pomocy społecznej. Ze skarżącym nigdy nie zawarto umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Zasady postępowania administracyjnego, jak również inne zasady obowiązujące w polskim prawie, w tym zasady konstytucyjne, wymagają by umowa, o której mowa w art. 103 ust. 2 powołanej ustawy została zawarta przed przyjęciem osoby uprawnionej do domu opieki społecznej. Jasne bowiem jest, iż zobowiązany do ponoszenia w określonym zakresie odpłatności za pobyt osoby bliskiej powinien dokładnie wiedzieć jakie zobowiązania na nim spoczywają. Wspomniana umowa nigdy nie została zawarta ze skarżącym wbrew dyrektywom wiążącym kierownika ośrodka pomocy społecznej. Wobec braku umowy, której zawarcie nakazuje ustawodawca, kierownik ośrodka pomocy społecznej nie może żądać by skarżący ponosił jakiekolwiek koszty pobytu matki w DPS. Nie spełnione zostały bowiem wymagane przepisami ustawy przesłanki uzasadniające jego zobowiązanie. Oczywistą kwestią w niniejszej sprawie jest, iż zaniedbanie organu administracji nie może w żadnym wypadku obciążać obywatela. Nadto wskazał, iż ustalony koszt pobytu osoby w domu opieki społecznej jest rażąco wysoki. Odpowiadając na skargę, Kolegium podtrzymało argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1259), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżony akt nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwana dalej: p.p.s.a.) wynika, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność, bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. W sprawie niniejszej przedmiotem rozstrzygnięcia organów administracji publicznej była zasadność nałożonego na skarżącego obowiązku zwrotu na rzecz gminy części opłaty ponoszonej za pobyt w DPS jego matki. Zarówno zaskarżona decyzja organu odwoławczego, jak i decyzja organu I instancji dotknięte są, zdaniem Sądu, wadami i z tego względu nie mogą ostać się w obrocie prawnym. Podstawę materialnoprawną decyzji stanowiły przepisy ustawy o pomocy społecznej. Stosownie do art. 60 ustawy o pomocy społecznej, pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania, zaś średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej o zasięgu powiatowym ustala starosta i ogłasza w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Ogłoszenie stanowi podstawę do ustalenia odpłatności za pobyt w DPS od następnego miesiąca przypadającego po miesiącu, w którym zostało opublikowane. Decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje wójt (burmistrz, prezydent) gminy właściwej dla osoby w dniu jej kierowania do DPS. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 - 3 ustawy o pomocy społecznej, w brzmieniu obowiązującym w przedmiotowym okresie (1.01. – 1.05.2009 r.), do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej obowiązani są w kolejności: 1. mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich - przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, 2. małżonek, zstępni przed wstępnymi, 3. gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej, przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. W myśl art. 61 ust. 2 pkt 2 tej ustawy, opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej, małżonek, zstępni i wstępni wnoszą opłaty zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2 w/w ustawy. Tak więc z przepisów tych wynika, że w pierwszej kolejności w dniu kierowania do domu pomocy społecznej należy określić wysokość opłaty za pobyt, a zasady obciążenia tą (ustaloną zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, w dniu skierowania do DPS) opłatą określają przepisy art. 61 ustawy o pomocy społecznej. Z przepisów tych wynika, że przede wszystkim należy dążyć do określenia obowiązków osób bliskich pensjonariuszowi domu pomocy społecznej w drodze umowy zawartej w trybie art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Zarówno pensjonariusz jak i jego bliscy – zobowiązani, muszą mieć pełną świadomość co do tego, jakie i kto będzie ponosił opłaty związane ze skierowaniem do DPS i dokonać świadomego wyboru, czy umieścić taką osobę w DPS czy inaczej rozwiązać kwestię koniecznej opieki nad nią. W art. 61 ust. 3 cytowanej ustawy przewidziano obowiązek wnoszenia zastępczo opłat przez gminę, jeżeli z tego obowiązku nie wywiązują się osoby wymienione w art. 61 ust. 2 pkt 1, 2 i 2a ustawy o pomocy społecznej. Gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu wniesionych w tym celu kwot. Jednak podstawową przesłanką do dochodzenia przez gminę regresu wobec bliskich jest niewywiązywanie się przez nich z obowiązków określonych czy to w drodze decyzji, czy też w drodze umowy. To w decyzji, o której mowa w art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej lub w drodze umowy, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, doznają konkretyzacji powołane przepisy ustawy przez: określenie kwoty opłaty za pobyt w DPS, wskazanie osób zobowiązanych do jej ponoszenia z kręgu podmiotów wskazanych w w/w przepisach, ustalenie przypadających na nich kwot opłaty oraz ewentualne zwolnienie, stosownie do art. 64 ustawy o pomocy społecznej, w całości lub w części z ustalonej opłaty. Pogląd, że wynikające z art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej ustalenie opłaty w decyzji administracyjnej obejmuje obowiązek organu nie tylko określenia ogólnej kwoty opłaty miesięcznej, ale także osoby czy osób zobowiązanych do jej uiszczania, prezentowany jest także w literaturze (zob. A. Prekut – Ustawa o pomocy społecznej z komentarzem – cyt. za W. Maciejko, P. Zaborniak – Ustawa o pomocy społecznej, Komentarz, Warszawa 2008, str. 299). Obowiązek wnoszenia opłaty przez konkretną osobę czy osoby spośród kręgu podmiotów zobowiązanych na mocy art. 61 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej kreuje nie umowa, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, ale decyzja administracyjna o ustaleniu opłaty za pobyt w DPS przewidziana w art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Z samego brzmienia art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej wynika, że celem takiej umowy nie jest nawiązanie cywilnoprawnego stosunku zobowiązującego do ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej, ale ustalenie wysokości opłaty "wnoszonej" przez te osoby, a więc opłaty, której obowiązek ponoszenia został już ustalony. Przekonujący jest pogląd prezentowany przez W. Maciejko i P. Zaborniaka w Komentarzu do ustawy o pomocy społecznej (Warszawa 2008), że zawarcie umowy przewidzianej w art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej ma na celu umożliwienie małżonkowi, zstępnym i wstępnym zadeklarowanie opłacania wyższego odsetka opłaty, aniżeli wynika to z przepisów o minimalnych obciążeniach wynikających z art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. a i b (wyrok NSA z 6 września 2010 r. sygn. akt I OSK 204/10 – dostępny w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl.). Obowiązek partycypowania w kosztach utrzymania osoby skierowanej do domu pomocy społecznej powinien więc zostać określony już w decyzji o skierowaniu do DPS i o ustaleniu opłaty za pobyt. Nawet udokumentowana okoliczność odmowy zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, nie może stanowić wyłącznej podstawy do wydania decyzji o obowiązku zwrotu na rzecz gminy części opłaty przez nią ponoszonej przez taką osobę. Należy przy tym dodać, że zobowiązany winien mieć możliwość wcześniejszego zapoznania się z warunkami realizacji ciążącego na nim obowiązku. Dla ustalenia tej odpłatności nie mają natomiast znaczenia przyczyny umieszczenia osoby w DPS, zaś obowiązki małżonka i krewnych takiej osoby są zależne wyłącznie od ich sytuacji dochodowej, o czym stanowi art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej. Okoliczności dotyczące sytuacji rodzinnej, czy majątkowej nie mają zatem znaczenia dla ustalenia obowiązku ponoszenia opłaty przez zobowiązanego. Mogą natomiast stanowić podstawę do wydania przez organ administracji rozstrzygnięcia o zwolnieniu z obowiązku ponoszenia w całości lub w części ustalonej opłaty na podstawie art. 64 ustawy o pomocy społecznej. Przenosząc powyższe rozważania na grunt sprawy niniejszej stwierdzić należy, iż wydana w niniejszej sprawie decyzja zobowiązująca skarżącego do zwrotu na rzecz gminy w/w kwoty za pobyt matki skarżącego w DPS nie jest decyzją, o jakiej stanowi art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Z akt sprawy nie wynika, by w ogóle została wydana tego rodzaju decyzja o ustaleniu opłaty za pobyt matki skarżącego w DPS, której stroną byłby skarżący. Decyzje, o jakich mowa w art. 59 ust. 1 były adresowane tylko do samej W. B. umieszczonej w DPS. To zaś prowadzić musi do wniosku, że wydane w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie z [...] września 2011 r., utrzymane w mocy zaskarżoną decyzją, nie odpowiada omówionym wyżej wymogom. Analiza uzasadnienia prawnego zarówno zaskarżonej decyzji, jak i ją poprzedzającej z dnia [...] września 2011 r. wskazuje, że organy orzekające w sprawie przyjmując za podstawę materialną wydanych rozstrzygnięć art. 61 ustawy o pomocy społecznej, zastosowały brzmienie tego przepisu. Przy czym stwierdzić należy, iż w uzasadnieniu decyzji zaskarżonej organ przyjął 250% kryterium dochodowego osoby gospodarującej w rodzinie. Mając na uwadze, że na podstawie art. 1 pkt 13 ustawy z dnia 18 marca 2011 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 81, poz. 440), która weszła w życie z dniem 3 maja 2011 r., wprowadzono 300% jako granicę dochodu określonego w art. 61 ust. 2 lit.b), to stwierdzić należy, że również to naruszenie przepisów prawa materialnego miało wpływ na wynik sprawy. Z tych samych przyczyn wadliwa była decyzja Kolegium. Zaskarżone rozstrzygnięcie jest bowiem decyzją odwoławczą wydaną na podstawie art. 138 Kpa. Wskazać należy, iż charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Wypływa stąd obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozstrzygania tej samej sprawy. Decyzja organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu I instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji (T. Woś, J. Zimmermann, glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, Pip 1989, z. 8, s. 147). Tym samym, decyzja organu odwoławczego, który również powinien mieć na uwadze ww. przepisy postępowania administracyjnego uchybia w ten sposób treści przepisu zawartemu w art. 138 Kpa. Wskazane wyżej uchybienia i braki świadczą nie tylko o naruszeniu norm prawa materialnego zawartych w art. 59 ust. 1, 61 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, ale i art. 7, 8, 77 § 1, 80, 107 § 1 i 3 Kpa, normujących postępowanie przed organami administracji – w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się do zarzutów skargi, podnieść jedynie należy, że zarzut rażąco wysokich kosztów pobytu pensjonariusza w DPS jest chybiony. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy administracji winny zastosować się do wykładni przepisów prawa materialnego zawartej w treści uzasadnienia wyroku, dokonać wyjaśnienia wskazanych rozbieżności oraz wszechstronnych ustaleń i pełnej oceny materiału dowodowego, czemu dadzą wyraz w uzasadnieniu sporządzonym zgodnie z wymogami art. 107 Kpa. Organy rozważą również możliwość umorzenia postępowania w przedmiocie ustalenia odpłatności J. B. za pobyt jego matki w DPS. Mając powyższe na uwadze na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i lit c) p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach postępowania zgodnie z art. 200 p.p.s.a.