VIII SA/Wa 159/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Mazur, Sędzia WSA Cezary Kosterna, Protokolant Krzysztof Koziara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy w Z. z dnia [...] października 2008 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. na rzecz skarżącego kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Syg. akt VIII SA/Wa 159/09 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 roku, znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (DZ.U z 2000 roku, nr 98, poz.1071 ze zm.), dalej jako k.p.a., po rozpoznaniu odwołania A. S. od decyzji Wójta Gminy Z. z dnia [...] października 2008 roku, znak [...], odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego, jednorodzinnego wolnostojącego na działkach oznaczonych numerami ew. [...],[...] i [...] w miejscowości M., przy ulicy C. gmina Z. – orzekło – utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia [...] października 2008 roku Wójt Gminy Z. odmówił A. S. ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego, jednorodzinnego, wolnostojącego na działkach oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...],[...],[...] w miejscowości M. przy ulicy C. ze względu na niespełnienie warunków umożliwiających wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Od decyzji odwołał się A. S. podnosząc, że w pobliżu istnieje już zabudowa, którą przygotowywany plan miejscowy musi respektować. Brak uwzględnienia istniejącego stanu godziłby w przepisy kodeksu cywilnego. Odwołujący podnosił, że na sąsiednich działkach znajduje się zabudowa w postaci warsztatu stolarskiego. W ocenie organu odwoławczego wniosek znajdujący się w aktach sprawy spełnia wymogi art. 52 ust.2 ustawy z 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (DZ.U nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej jako ustawa. Inwestor we wniosku zwracał się o ustalenie warunków zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego na działce nr [...], która stanowi grunt rolny- orny, kl-VI. Na terenie planowanej inwestycji nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Organ podnosił, że decyzja ustalająca warunki zabudowy może być wydana po łącznym spełnieniu wszystkich wymogów zawartych w art. 61 ust.1- 5 ustawy. W celu ustalenia, czy zostały spełnione warunki, organ dokonał analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, o którym mowa w art. 53 ust.3 ustawy. W niniejszej sprawie w ocenie organu analiza taka została opracowana, zgodnie z wymogami § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w przypadku braku planu miejscowego. Z treści sporządzonej analizy wynika, że w obszarze analizowanym brak jest zabudowy mieszkaniowej, której istnienie i gabaryty mogłyby posłużyć do ustalenia, czy spełniony został warunek kontynuacji funkcji. Z uwagi na to, że w obszarze analizowanym nie istnieje zabudowa mieszkaniowa, w ocenie organu odwoławczego, słusznie organ I instancji uznał, iż brak jest spełnienia warunków kontynuacji wskazanego w art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy. Z tego względu zasadnym było wydanie decyzji odmownej. Skargę na decyzję organu odwoławczego wniósł A. S. Zaskarżonej decyzji zarzucał: 1) naruszenie prawa materialnego tj. art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne jego zastosowanie; 2) naruszenie prawa procesowego tj. art. 7 i 77 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nieustalenie prawdy obiektywnej. Z tego też względu skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy Z. W uzasadnieniu skargi A. S. podnosił, że organ dokonał nieprawidłowej wykładni art. 61 ustawy. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zbudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W uzasadnieniu decyzji organu zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji uznano, że zamierzenie inwestycyjne nie spełnia wymogów związanych z kontynuacją funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Podstawą dla takiego rozstrzygnięcia było uznanie, że granicach analizowanego obszaru występują funkcje produkcyjna, usługowa, rolnicza i leśna. Natomiast nie występuje funkcja mieszkaniowa, którą zdaniem organów miałby spełniać wybudowany przez wnioskodawcę budynek. Zdaniem skarżącego jego zamierzeniem inwestycyjnym było wybudowanie budynku stanowiącego zaplecze socjalne dla istniejącego tam zakładu stolarskiego. Podnosił, że aby funkcjonowanie warsztatu było prawidłowe niezbędne jest zapewnienie prowadzącym warsztat i pracującym w nim osobom odpowiednich warunków socjalnych i sanitarnych. Z tego względu logicznym jest wybudowanie obok warsztatu budynku stanowiącego jego uzupełnienie i dopełnienie zabudowania. Jego zdaniem kwalifikowanie takiego budynku w kategoriach wyłącznie mieszkaniowych jest rażącym naruszeniem zarówno przepisów ustawy, jak również prawa własności. Skarżący przywołał uzasadnienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z wyroku z dnia 16 października 2007 roku, II OSK 1401/06, w którym sąd dokonał wykładni przepisu art.61 ust.1 pkt 1 ustawy mówiąc, że ,, należy wziąć pod uwagę cel i sens ustawy mającej służyć zapewnieniu ładu i porządku przestrzennego oraz innym dobrom i wartościom wskazanym w jej art. 1, a nie ograniczaniu inicjatywy obywateli w zakresie podejmowania inwestycji budowlanych czy uniformizacji zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Rozumienie pojęcia kontynuacji funkcji nie może być zawężające i ograniczające się tylko do możliwości powstawania w danym miejscu obiektów tożsamych z już istniejącymi ‘’. Odnosząc się do zaskarżonej decyzji, skarżący podnosił, że zaprezentowana interpretacja zamierzonej inwestycji jak najbardziej ogranicza inicjatywę obywateli w zakresie podejmowania inwestycji budowlanych. Ponadto przyjęta wykładnia zawęża i ogranicza prawo do uzupełnienia zabudowania usługowego o lokal socjalny, który związany byłby z obsługą warsztatu. Restrykcyjne rozumienie przepisów prowadzące do odmowy ustalenia warunków zabudowy może prowadzić do wstrzymania wszelkich procesów inwestycyjnych. Nadto skarżący podnosił, że w kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która godzi w zastany stan rzeczy. Nowa zabudowa jest dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją, a rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która nakazuje rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień inwestora, po to by mogła być zachowana zasada wolności w zagospodarowaniu terenu, w tym jego zabudowy. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując zaprezentowaną argumentację. Zdaniem organu na określenie charakteru budynku nie ma wpływu stwierdzenie zawarte w uzupełnionym wniosku w dniu [...] czerwca 2008 roku, że planowana inwestycja ma stanowić zaplecze socjalne dla istniejącego warsztatu stolarskiego, tym bardziej, iż w tym samym wniosku inwestor wskazuje przeznaczenie obiektu jako mieszkalne. Zaplecze socjalne winno znajdować się bezpośrednio przy warsztacie i budowa takiego zaplecza jest zupełnie inną inwestycją, aniżeli budowa domu jednorodzinnego mieszkalnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga A. S. zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (DZ.U nr 153 , poz.1269) oraz art.3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – zwanej dalej p.p.s.a. (DZ.U nr 153, poz.1270, ze zmianami) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie albo też przepisu dającego podstawę do wznowienia postępowania, a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności. Jak stanowi przepis art.134 § 1 p.p.s.a. Sąd badając legalność zaskarżonego aktu, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej przeprowadza ocenę zgodności decyzji z prawem. W szczególności istotne jest ustalenie, czy w postępowaniu przed organami administracyjnymi zostały dostatecznie i w sposób prawidłowy wyjaśnione okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Ustalenie, iż okoliczności te nie zostały w sposób dostateczny wyjaśnione uniemożliwia dokonanie oceny, czy zaskarżone decyzje są zgodne z prawem, a w szczególności, czy nastąpiło naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 1981 roku, S.A. 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7). Decyzja jest zgodna z prawem, jeżeli odpowiada przepisom postępowania administracyjnego, jak też uregulowaniom prawa materialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 października 2002 roku, syg. akt II SA 2554/04, LEX nr 77 220). W ocenie sądu w niniejszym postępowaniu doszło do naruszenia przepisów, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co musiało skutkować uchyleniem zaskarżonej na podstawie art.145 § 1 pkt. 1 lit.c p.p.s.a. Z zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art.7 k.p.a., będącej naczelną zasadą postępowania administracyjnego wynika, iż organy administracji publicznej prowadzące postępowanie mają obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny zgodny z rzeczywistością, a zwłaszcza mają obowiązek dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego i swoje stanowisko wyrazić w uzasadnieniu podjętej decyzji( vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17.10.2001 ; I SA 1110/01, LEX 75 516). Decyzje administracyjne wydawane w postępowaniu administracyjnym podlegają rygorom określonym w art.107 § 1 k.p.a. Przepis ten wymienia elementy decyzji administracyjnej- do których należy między innymi jej uzasadnienie faktyczne i prawne. Z kolei § 3 cytowanego przepisu stanowi, iż uzasadnienie faktyczne decyzji w szczególności powinno zawierać wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej, z przytoczeniem przepisów prawa. Prawidłowe uzasadnienie umożliwia przeprowadzenie kontroli, czy decyzja została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Prawidłowe uzasadnienie wiąże się z realizacją zasady przekonywania sformułowanej w ar.11 k.p.a. Przenosząc to na grunt niniejszej sprawy należy uznać, iż organ odwoławczy, nie dokonał wszechstronnego rozważenia całokształtu sprawy, jak również nie znalazło to odzwierciedlenia w uzasadnieniu sporządzonym do wydanej decyzji. Zgodnie z art. 52 ust.2 w związku z art. 64 ust.1 ustawy, wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy powinien zawierać między innymi określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej. Należy zauważyć, iż skarżący w dniu [...] czerwca 2008 roku zmodyfikował swój wniosek poprzez podanie, iż przedmiotem zabudowy będzie budowa budynku mieszkalnego, jednorodzinnego, wolnostojącego stanowiącego zaplecze socjalne dla istniejącego warsztatu. W ocenie Sądu tak sformułowany wniosek nie precyzował jednoznacznie jaki rodzaj inwestycji zamierza skarżący zrealizować na przedmiotowej działce. Z jednej strony miał to być budynek mieszkalny, a jednocześnie wnioskodawca charakteryzuje go jako zaplecze socjalne dla istniejącego warsztatu. Wobec tak niejednoznacznie sformułowanego wniosku organ winien wezwać skarżącego o jego jednoznaczne sprecyzowanie w zakresie charakterystyki zabudowy. Wniosek wszczynający postępowanie administracyjne, w przypadku wątpliwości co do treści żądania, stanowi podstawę do podjęcia przez organ ustaleń w zakresie rzeczywistej woli osoby od której pochodzi. Postępowaniu temu towarzyszy należyte i wyczerpujące poinformowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. W przeciwnym razie mamy do czynienia z naruszeniem art. 7 i art. 9 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na istotę rozstrzygnięcia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lipca 2006 r, II OSK 1004/05, LEX nr 266429). Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyjmuje, że przedmiotem złożonego wniosku jest budowa budynki mieszkalnego, jednorodzinnego bez odniesienia się do zapisów z wniosku, iż ma to być budynek stanowiący zaplecze socjalne dla istniejącego warsztatu. Organ odwoławczy dopiero w odpowiedzi na skargę rozważał kwestie związane z wątpliwościami, co do rodzaju zamierzenia inwestycyjnego, który był wnioskowany przez skarżącego, zgłoszonego we wniosku wszczynającym postępowanie. Kwestie związane z przedmiotem postępowania winny być jednoznacznie przesądzone na początku postępowania, tak żeby organ nie miał w tym zakresie wątpliwości o jaki rodzaj zamierzenia inwestycyjnego skarżący występuje. Rozważania przez organ, dopiero w odpowiedzi na skargę, czy prawidłowo zakwalifikował przedmiotowy budynek jako wyłącznie mieszkalny, nie uznając iż jest to budynek zaplecza socjalnego dla warsztatu, należy uznać za spóźnione. Dopiero w odpowiedzi na skargę, organ nie może dokonywać oceny w tym zakresie. Odniesienie się do tych kwestii winno znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji administracyjnej. Brak w tym zakresie stanowił naruszenie przepisu art. 107 § 3 k.p.a. Jak już Sąd podnosił, elementem istotnym decyzji jest jej uzasadnienie. Przepis art. 107 § 3 wymienia elementy decyzji administracyjnej- do których należy między innymi jej uzasadnienie faktyczne i prawne. Z kolei § 3 cytowanego przepisu stanowi, iż uzasadnienie faktyczne decyzji w szczególności powinno zawierać wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej, z przytoczeniem przepisów prawa. Prawidłowe uzasadnienie umożliwia przeprowadzenie kontroli, czy decyzja została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i jakie były motywy rozstrzygnięcia. Organ ponownie rozpoznając sprawę winien jednoznacznie przesądzić, wobec niejednoznaczności złożonego wniosku, zgodnie z wymogami art. 52 ust.2 pkt b) ustawy, co było przedmiotem złożonego wniosku tj. charakterystykę zabudowy i zagospodarowania terenu w tym przeznaczenie i gabaryty projektowanego budynku. Dopiero po takim ustaleniu organ będzie mógł rozważać, czy spełnione są warunki określone w art. 61 ustawy, dopuszczające wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Z tych też względów, biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie. Biorąc za podstawę art.152 p.p.s.a. stwierdzono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Na podstawie art. 200, art. 205 § 1 w związku z § 18 ust.1 pkt 1 lit.e) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu( DZ.U nr 163, poz. 1348 ze zm.) orzeczono o zwrocie kosztów postępowania. Na wysokość zasądzonych składa się zwrot uiszczonego wpisu sądowego oraz kosztów wynagrodzenia adwokackiego.