VIII SA/Wa 159/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 5 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. Oddział w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] listopada 2017 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. na rzecz [...] sp. z o.o. Oddział w W. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Oddział w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. znak [...] z [...] listopada 2017 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy: Decyzją Nr [...] z [...] września 2017 r. Zarząd Powiatu w R. (zwany dalej: Zarząd Powiatu, organ I instancji) działając na podstawie art. 39 ust. 1, 3 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440 ze zm.), nie zezwolił [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Oddział w W. (zwana dalej: skarżąca, spółka, wnioskodawcy) na zlokalizowanie w pasie drogowym dróg powiatowych nr [...] S. B. – J. (część działki nr ew. [...]) i nr [...] U. – J. (część działki nr ew. [...]), urządzeń infrastruktury technicznej, niezwiązanych potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego tj. sieci gazowej w miejscowości J., gm. J.. Decyzja niniejsza została doręczona pełnomocnikowi wnioskodawcy 12 września 2017 r. Nie zgadzając się w wydaną decyzją, skarżąca złożyła odwołanie, kwestionując argumenty zawarte w decyzji. Postanowieniem znak [...] z [...] listopada 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (zwane dalej: Kolegium, organ odwoławczy) działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, zwana dalej: k.p.a.), stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wskazało, iż zaskarżona decyzja znajdująca się w aktach sprawy nie została podpisana przez osobę upoważnioną do wydania decyzji. Decyzja opatrzona jest pieczęcią okrągłą Zarządu Powiatu w R. oraz pieczęcią podłużną o treści "z up. Zarządu Powiatu mgr inż. J. C. Dyrektor Powiatowego Zarządu Dróg Publicznych" i pod tą pieczęcią brak jest własnoręcznego podpisu osoby upoważnionej. Dalej stwierdziło, iż do momentu podpisania przez osobę reprezentującą organ administracyjny akt jest projektem decyzji i nie wchodzi jeszcze do obrotu pranego. W wyroku z 28 września 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 721/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że brak podpisu osoby upoważnionej do podpisywania decyzji powoduje, że pismo takie nie ma charakteru decyzji jest tzw. nieaktem. W konkluzji Kolegium uznając, iż odwołanie przysługuje jedynie od decyzji, a w zaistniałej sytuacji odwołanie zostało wniesione od pisma nie mającego charakteru decyzji (nie opatrzonego podpisem osoby upoważnionej) uznało, że wniesienie odwołania było niedopuszczalne. W skardze złożonej na powołane rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zwrot kosztów postępowania. Wydanemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy - art. 109 § 1 oraz art. 134 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie faktu, że podpisana decyzja została doręczona stronie postępowania, co jest wystarczające, aby zostały spełnione przesłanki dla uznania, że wydana decyzja jest aktem istniejącym i znajduje się w obrocie prawnym. Zatem brak było podstawy do stwierdzenia niedopuszczalności postępowania. Rozwijając ww. zarzuty skarżąca podniosła, iż w piśmie z 4 stycznia 2018 r. Zarząd Powiatu w R. potwierdził, że w dacie [...] września 2017 r. pełnomocnik spółki K. P. posiadał podpisany egzemplarz decyzji. W oparciu o powyższe ustalenia, skarżąca wywiodła, że decyzja została wydana i doręczona stronie, zaś egzemplarz decyzji (bez podpisu), który znajduje się w aktach sprawy nie może świadczyć o braku wydania decyzji. Kolegium przed wydaniem postanowienia nie podjęło nawet czynności sprawdzających, czy decyzja, która została doręczona stronie była podpisana. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, określonej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, zwana dalej p.p.s.a.), uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a.- następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub podjęta została czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia wskazane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Natomiast w wypadku nieuwzględnienia skargi sąd, w myśl art. 151 p.p.s.a. skargę oddala. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy wydana przez organ I instancji decyzja odmawiająca zezwolenia na zlokalizowanie w pasie drogowym dróg powiatowych S. B. – J. i U. – J. sieci gazowej w miejscowości J., weszła do obrotu prawnego. Zdaniem organu odwoławczego decyzja ta z uwagi na brak podpisu osoby upoważnionej, nie wywołała takiego skutku. Skarżąca twierdzi natomiast, czego zresztą organ odwoławczy nie kwestionuje, iż doręczono mu podpisaną decyzję, wobec czego skutek wejścia decyzji do obrotu prawnego nastąpił. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, iż zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. decyzja zawiera: 1) oznaczenie organu administracji publicznej; 2) datę wydania; 3) oznaczenie strony lub stron; 4) powołanie podstawy prawnej; 5) rozstrzygnięcie; 6) uzasadnienie faktyczne i prawne; 7) pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania; 8) podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji, a jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego – kwalifikowany podpis elektroniczny; 9) w przypadku decyzji, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego, sprzeciw od decyzji lub skarga do sądu administracyjnego – pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa, sprzeciwu od decyzji lub skargi oraz wysokości opłaty od powództwa lub wpisu od skargi lub sprzeciwu od decyzji, jeżeli mają one charakter stały, albo podstawie do wyliczenia opłaty lub wpisu o charakterze stosunkowym, a także możliwości ubiegania się przez stronę o zwolnienie od kosztów albo przyznanie prawa pomocy. Przepisy szczególne mogą określać także inne składniki, które powinna zawierać decyzja (art. 107 § 2). W orzecznictwie przyjmuje się, iż za minimum elementów decyzji uważa się: oznaczenie organu, adresata decyzji, czyli stron, rozstrzygnięcie i podpis osoby uprawnionej do jej wydania (por. wyrok WSA w Opolu z 24 czerwca 2008 r., II SA/Op 164/08). Wskazać należy, iż w doktrynie prawa administracyjnego rozróżnia się materialne i procesowe ujęcie decyzji. W ujęciu materialnym przez pojęcie decyzji rozumie się oparte na przepisach prawa administracyjnego władcze, jednostronne oświadczenie woli organu administracji publicznej, określające sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata w indywidualnie oznaczonej sprawie. W ujęciu procesowym decyzja, jako akt zewnętrzny, musi być zakomunikowana stronie. Uzewnętrznienie decyzji w stosunku do strony stwarza możliwość wniesienia przez nią odwołania, a zatem doręczenie lub ogłoszenie stronie decyzji stanowi wprowadzenie jej do obrotu prawnego (por. uzasadnienie Uchwały Składu Siedmiu Sędziów NSA z 4 grudnia 2000, FPS 10/00). Należy zatem rozróżnić etap wydania decyzji i wprowadzenia jej do obrotu prawnego. Rozróżnienie tych czynności jest istotne, ponieważ przepisy k.p.a. przewidują dla nich odrębne wymogi oraz wiążą z nimi różne skutki. Wydanie decyzji jest czynnością organu administracji publicznej, polegającą na podpisaniu decyzji, zawierającej prawem wymagane elementy. Jest to czynność prawna podejmowana w terminach jakie organ ma na załatwienie sprawy, wyrażająca na piśmie treść podjętego rozstrzygnięcia, kończąca sprawę w danej instancji, wywołująca określone skutki prawne. Datą wydania decyzji jest data podpisania przez osobę upoważnioną do jej wydania, przy czym w razie wątpliwości datą podpisania jest data umieszczona w decyzji. Natomiast postępowanie w danej sprawie kończy następująca po wydaniu decyzji w ujęciu materialnym czynność doręczenia decyzji, skutkująca wprowadzeniem decyzji do obrotu prawnego (E.Frankiewicz, Wydanie a doręczenie decyzji administracyjnej, PiP 2002, z.2, s.80, wyrok WSA we Wrocławiu z 20.02.2009 r., II SA/Wr 522/08). Warunkiem bytu prawnego decyzji administracyjnej jest uzewnętrznienie woli organu administracji publicznej przez doręczenie lub ogłoszenie wydanej decyzji. Decyzja - jako akt zewnętrzny – musi być zakomunikowana stronie i dopóki wymóg ten nie zostanie spełniony, nie wywiera ona żadnych skutków prawnych (por. wyrok NSA z 20 lutego 2001 r., V SA1001/99, LEX nr 51257). Koncepcja "wejścia decyzji do obrotu prawnego" związana jest z doręczeniem decyzji w sensie skierowania jej do podmiotu usytuowanego poza organem administracji i to niekoniecznie do jej adresata. Wchodzi do obrotu i wywołuje skutki prawne również decyzja doręczona innemu niż adresat podmiotowi i to nawet wówczas gdy zostaje mu przesłana jedynie "do wiadomości" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 marca 2009 r. w sprawie I OSK 453/08, Lex nr 529931). Każda sytuacja związana z naruszeniem wymagań zawartych w art. 107 § 1 k.p.a. wymaga indywidualnej oceny i nie poddaje się uogólnieniu. Zasadniczo brak podpisu osoby upoważnionej do wydania decyzji świadczy o wadze prawnej decyzji, albowiem poddaje w wątpliwość dokonanie przez organ jednostronnej czynności prawnej skierowanej na zewnątrz. Niemniej zauważenia wymaga, że w orzecznictwie sądów administracyjnych i piśmiennictwie formułowane są jednak rożne poglądy co do konsekwencji braku podpisu osoby upoważnionej do wydania decyzji. Według jednego stanowiska, decyzja niezawierająca w myśl art. 107 § 1 k.p.a. podpisu osoby upoważnionego do jej wydania jest nieważna. Odmienny pogląd sprowadza się do tego, że wymagany podpis traktuje się jako składnik decyzji, którego brak skutkuje nieistnieniem decyzji (por. Andrzej Wróbel, Komentarz aktualizowany do art.107 Kodeksu postępowania administracyjnego - pkt 5 i 23, publ. w bazie LEX; Czesław Martysz, Komentarz do art.107 Kodeksu postępowania administracyjnego – pkt 20 i 21, publ. w bazie LEX). Niezależnie jednak od powyższego zagadnienia w rozpatrywanej sprawie kwestią zasadniczą podlegającą ocenie było to, czy istnienie bądź ważność decyzji uwarunkowana jest tym, aby wymagany podpis znajdował się na egzemplarzu decyzji zawartym w aktach administracyjnych, czy też wystarczy, że podpisem zaopatrzony został egzemplarz decyzji doręczony stronie postępowania. Wątpliwości w tym zakresie wynikają z braku wyraźnego unormowania. Zgodnie z art. 109 § 1 k.p.a., decyzję doręcza się stronom na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Wobec tego, że w wymienionym przepisie nie określono formy doręczanej stronie decyzji, to zasadnym jest wnioskowanie, że musi to być egzemplarz decyzji zawierający wymagany podpis, a nie tylko odpis, czy poświadczona kopia. W orzecznictwie przyjmuje się, że każdy egzemplarz decyzji doręczany stronom postępowania jest decyzją na prawach oryginału i nie ma podstaw do uznania, że w aktach sprawy można pozostawić oryginał wydanej decyzji, a stronie (stronom) doręczyć tylko odpis decyzji (por. postanowienie NSA z 27 października 1998 r. sygn. akt II SA/Gd 1618/96, wyrok WSA we Wrocławiu z 29 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 219/11). Taka interpretacja przepisu art. 109 § 1 k.p.a. przedstawiona została również w doktrynie, z zaznaczeniem, że strona jest uprawniona do otrzymania decyzji w oryginale (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wydanie 10, Wyd. C.H. Beck 2010, s. 422). Odnotować należy, że w orzecznictwie wyrażono pogląd przeciwny, zgodnie z którym doręczenie stronie decyzji w trybie art. 109 § 1 k.p.a. nie oznacza obowiązku doręczenie oryginału decyzji. Oryginał decyzji – z natury rzeczy tylko jeden – powinien co do zasady pozostać w aktach sprawy. Dopuszczalne jest więc doręczenie stronie kopii decyzji (por. wyrok NSA z 29 marca 2012 r. II GSK 1012/11). Uwzględniając powyższe uwagi zaakceptować należałoby stanowisko, że dla bytu decyzji, a więc stwierdzenia istnienia ważnej decyzji wydanej przez właściwy organ administracji konieczne jest, aby co najmniej jeden egzemplarz decyzji zaopatrzony był w wymagany podpis, natomiast od okoliczności konkretnej sprawy zależeć będzie, czy skuteczne będzie pozostawienie oryginału w aktach sprawy, czy też taki oryginalny egzemplarz decyzji będzie doręczony stronie. Z tych względów należało uznać, że sam brak w aktach administracyjnych oryginału decyzji nie jest wystarczający do stwierdzenia nieistnienia decyzji, czy jej nieważności. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 września 2013 r. w sprawie I OSK 2932/12, który Sąd w składzie orzekającym podziela. Dla oceny niniejszej sprawy istotną jest okoliczność, iż stronami postępowania zakończonego wydaniem ww. aktu była tylko skarżąca i organ administracji publicznej. Jeśli zatem 12 września 2017 r. skarżącej doręczony został odpis decyzji opatrzony podpisem osoby upoważnionej do jej wydania, to w ocenie Sądu należy przyjąć, iż tym samym przedmiotowe rozstrzygnięcie uzyskało byt prawny i weszło do obrotu prawnego. Rzeczą Kolegium będzie ustalenie, czy faktycznie strona postępowania otrzymała podpisaną decyzję. Ponownie rozpoznając sprawę – zgodnie z regulacją art. 153 p.p.s.a. – organ odwoławczy zobowiązany będzie do uwzględnienia przedstawionych wyżej rozważań Sądu. Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 1 p.p.s.a.