VIII SA/Wa 16/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kot, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca), Sędzia WSA Marek Wroczyński, Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 sierpnia 2017 r. w Radomiu sprawy ze skargi R. Ł. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej z tytułu nielegalnego zajęcia pasa drogowego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] września 2016 r. nr [...] 2) zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącego R. Ł. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: "organ", "GDDKiA") decyzją z [...] października 2016 r. znak: [...] po rozpatrzeniu wniosku R. Ł. (dalej: "skarżący", "strona") o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] września 2016 r., nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr 9 w miejscowości [...] - poprzez zasypanie rowu przydrożnego DK-9 (km [...] - strona prawa) – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu [...] sierpnia 2016 r., podczas objazdu drogi krajowej nr 9, pracownik jednostki terenowej Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] Rejon [...] stwierdził nielegalne zajęcie pasa drogowego tejże drogi, w miejscowości [...], poprzez zasypanie rowu przydrożnego ziemią i gruzem tworząc zjazd z DK-9 (km [...]- strona prawa). Pismem z dnia [...] sierpnia 2016 r. organ wszczął postępowanie administracyjne w sprawie nielegalnego zajęcia pasa drogowego. Jednocześnie strona została wezwana do złożenia wyjaśnienia i zgłoszenia ewentualnych wniosków dowodowych dotyczących nielegalnego zajęcia pasa drogowego. Ponadto stronę zawiadomiono o oględzinach w terenie, których termin wyznaczono na dzień [...] września 2016 r. Strona nie złożyła wyjaśnień oraz nie stawiła się na oględzinach w terenie. Decyzją z dnia [...] września 2016 r. Nr: [...] GDDKiA działając na podstawie art. 29a ust. 1 pkt 1 w związku z art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.; dalej: "u.d.p."), § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządca jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (Dz.U. z 2011 r. Nr 148, poz. 886; dalej: "rozporządzenie z 18 lipca 2011 r.") orzekł o wymierzeniu skarżącemu kary pieniężnej w wysokości [...] zł, której wysokość obliczono za okres od dnia [...] sierpnia 2016 r. do [...] sierpnia 2016 r. na podstawie art. 40 ust. 4 i ust. 12 pkt 1 u.d.p. oraz § 2 pkt 1 rozporządzenia z 18 lipca 2011 r. Uzasadniając organ wskazał, iż budowa zjazdów wiąże się z koniecznością uzyskania stosownych zezwoleń i spełnienia formalności, które należy pozyskać przed rozpoczęciem inwestycji (zgodnie z art. 29 ust. 1-5 u.d.p.). Przytoczył definicję zjazdu zawartą w art. 4 pkt 8 u.d.p. oraz wskazał, iż w świetle przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. 2006.156.1118 ze zm.) zjazdy traktować należy jako obiekty budowlane. Ich budowa wymaga zatem uzyskania pozwolenia na budowę. Wystąpienie zaś z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę zjazdu powinno zostać poprzedzone uzyskaniem od zarządcy drogi publicznej zezwolenia na lokalizację zjazdu. Natomiast przed przystąpieniem do wykonywania robót budowlanych związanych z lokalizacją zjazdu, inwestor zobowiązany jest zwrócić się z wnioskiem do właściwego zarządcy drogi (Rejon w [...]) o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Organ wyjaśnił, iż w przedmiotowym przypadku zajęcie pasa drogowego nie zostało zgłoszone do Rejonu w [...] (brak stosownego wniosku), w związku z powyższym zarządca drogi nie był w stanie określić, w drodze decyzji administracyjnej, warunków zajęcia pasa drogowego, ani warunków jego przywrócenia do stanu poprzedniego, a także ustalić wysokość opłaty. Za zajęcie pasa drogowego bez uzyskania zgody właściwego zarządcy drogi, jak również wybudowanie lub przebudowę zjazdu bez wymaganego zezwolenia na lokalizację zjazdu, zarządca drogi nakłada karę pieniężną w wysokości dziesięciokrotności pobieranej opłaty za zajęcie pasa drogowego. Jednocześnie organ podniósł, iż strona była wielokrotnie informowana (zawiadamiana) o konsekwencjach ciążących na inwestorze, który zajął pas drogowy bez wymaganego zezwolenia. W związku z powyższym organ za bezsporny uznał fakt naruszenia przez skarżącego art. 29a ust. 1 pkt 1 u.d.p., konsekwencją czego jest obligatoryjna konieczność nałożenia kary pieniężnej przez zarządcę drogi krajowej nr 9. Wnioskiem z dnia [...] października 2016 r. skarżący zwrócił się o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wyjaśnił, iż w miesiącu lipcu 2016 roku wystąpił do GDDKiA o wydanie decyzji lokalizacyjnej na zjazd publiczny z drogi do działki o numerze ewidencyjnym [...]. Decyzję taką otrzymał pod warunkiem wykonania m.in. lewoskrętu. Wskazał, iż w tym celu wynajął projektanta, który w jego imieniu rozpoczął działania w celu wykonania projektu budowlanego i późniejszego zrealizowania inwestycji. Skarżący podniósł, iż nie mając jeszcze możliwości dojazdu do nieruchomości, zmuszony był skorzystać z usług firmy, która miała wykonać roboty związane z odwiertem studni głębinowej. Firma ta, z którą nie spisał umowy, wykonała roboty, w terminie o którym nie był poinformowany, poprzez samowolne nawiezienie ziemi, która umożliwiła im przejazd pojazdami do przeprowadzenia tych robót przez rów. Skarżący wskazał, iż gdy tylko został poinformowany o tym incydencie, niezwłocznie usunął ziemię, starając się przywrócić rów (bardzo płytki zresztą) do stanu poprzedniego. Wniósł o anulowanie decyzji Nr: [...]. Po przeprowadzeniu ponownego postępowania, GDDKiA wskazaną na wstępie decyzją z [...] października 2016 r. utrzymał w mocy decyzję własną z [...] września 2016 r. Organ wyjaśnił pojęcie pasa drogowego w rozumieniu art. 4 pkt 1 u.d.p. wskazując, że to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Podniósł, iż z treści art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. wynika, że zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, wymaga zezwolenia zarządcy drogi w postaci decyzji administracyjnej. GDDKiA wskazał, iż strona dokonała zajęcia pasa drogowego drogi krajowej nr 9 w miejscowości [...] - poprzez zasypanie rowu przydrożnego, tworząc zjazd z DK-9 w dniach od [...] sierpnia 2016 r. (data wszczęcia postępowania administracyjnego) do dnia [...] września 2016 r. (data wydania przedmiotowej decyzji). Organ wyjaśnił, iż zarządca drogi (dla drogi krajowej zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, stosownie do art. 19 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.d.p. jest zobowiązany pobrać opłatę zarówno za zajęcie pasa drogowego, jak i za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia - przy czym ta druga opłata ma charakter kary administracyjnej. Stwierdzenie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, zobowiązuje zatem ten organ do naliczenia, według zasad określonych w ustawie, kary nakładanej w drodze decyzji administracyjnej. W przypadku stwierdzenia takiej sytuacji organ nie może nawet badać przyczyn zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, oceniać stopnia winy strony przy takim zajęciu, czy też miarkować wysokości wymierzanej kary. Organ wskazał, iż strona przed zajęciem pasa drogowego winna uzyskać wiążącą zgodę zarządcy drogi, której nie uzyskała. W przedmiotowej sprawie bezsporne jest również, że strona zajmowała [...] m2 pasa drogowego drogi krajowej nr 9 w miejscowości [...], co znajduje odzwierciedlenie w aktach sprawy. Nadto organ zauważył, iż dokonane w toku postępowania ustalenia nie stoją w sprzeczności ze stanowiskiem strony, która we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] października 2016 r. (data wpływu wniosku do tutejszego Oddziału) potwierdziła, że po wydaniu zaskarżonej decyzji przywróciła pas drogowy do stanu poprzedniego, tj. do stanu poprzedzającego nielegalne zajęcie. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący, zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a., poprzez: - brak podjęcia wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, - złamanie zasady postępowania administracyjnego, które powinno być prowadzone w sposób budzący zaufanie do organów administracji, - brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, a w konsekwencji nieprawidłową ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, - naruszenie zasady dwuinstancyjności w postaci braku przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania przez organ II instancji, - braku zapewnienia skarżącemu jakiegokolwiek udziału w postępowaniu przed organem II instancji co doprowadziło do arbitralnego, bez należytego zgromadzenia dowodów i sprzecznego z rzeczywistością ustalenia, iż to skarżący, samowolnie zajął opisany w decyzji odcinek pasa drogowego drogi krajowej DK-9, w sytuacji, gdy brak jest na to jakichkolwiek dowodów, a postępowanie (w szczególności przed organem II instancji) zostało przeprowadzone z pominięciem jakichkolwiek zasad wskazanych w kodeksie postępowania administracyjnego. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie wydanych w sprawie rozstrzygnięć oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący w uzasadnieniu skargi podniósł m.in., iż w toku postępowania informował, iż to nie on samowolnie zajął pas drogowy drogi krajowej nr 9 na wskazanym odcinku, podając konkretne okoliczności, które na to wskazują. Nadto wskazał, iż o ile nie dysponuje żadnymi dokumentami w kwestii firmy, którą podejrzewa o zasypanie rowu, o tyle chciał przekazać organowi wszelkie posiadane przez niego informacje, które mogą być przydatne podczas ustalania okoliczności, kto faktycznie dokonał "bezprawnego" zajęcia tego miejsca. Tymczasem organ nie przeprowadził w zakresie zgłoszonych przez skarżącego okoliczności żadnego postępowania dowodowego. Skarżący zauważył, iż nie ustalono kto faktycznie dokonał zajęcia pasa drogowego, jak i nie ustalono pozostałych współwłaścicieli nieruchomości, których nie zawiadomiono o postępowaniu, ani też nie przesłuchano. Zdaniem skarżącego zaniedbania organu I i II instancji w prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego oraz w sposobie gromadzenia materiału dowodowego nie może obciążać jego osoby. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest decyzja organu z [...] października 2016 r. znak: [...] utrzymująca w mocy decyzję własną z [...] września 2016 r., nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego w kwocie [...] złotych, której wysokość obliczono za okres od dnia [...] sierpnia 2016 r. do [...] sierpnia 2016 r. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, w świetle kryteriów opisanych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), Sąd dopatrzył się w działaniu organów rozstrzygających w niniejszej sprawie nieprawidłowości, gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy. Zaskarżonymi decyzjami organ nałożył na skarżącego karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr 9 w miejscowości [...] poprzez zasypanie rowu przydrożnego ziemią i gruzem tworząc zjazd z DK-9 (km [...] - strona prawa) bez zezwolenia zarządcy drogi. Organ uznał, że inwestorem przedsięwzięcia związanego z nielegalnym zajęciem pasa drogowego, a przy tym podmiotem ponoszącym odpowiedzialność na podstawie art. 40 ust. 12 u.d.p. był skarżący. Podstawą prawną nałożenia na skarżącego kary pieniężnej w rozpoznawanej sprawie był art. 29a ust. 1 pkt 1 u.d.p. Zgodnie z jego treścią, za wybudowanie lub przebudowę zjazdu bez zezwolenia zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z art. 40 ust. 4. Z kolei art. 40 ust. 4 u.d.p. stanowi, że opłatę za zajęcie pasa drogowego ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego. Definicja zjazdu została natomiast zawarta w art. 4 pkt 8 u.d.p., w myśl którego zjazd to połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Jak wynika z powyższego, organ prowadzący postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej za wybudowanie zjazdu bez zezwolenia zarządcy drogi powinien w pierwszej kolejności ustalić, czy został wybudowany zjazd łączący drogę publiczną z nieruchomością położoną przy tej drodze, przez kogo ten zjazd został wybudowany, a następnie powierzchnię dokonanego zajęcia pasa drogowego oraz okres, w którym pas drogowy został zajęty. W ocenie Sądu, GDDKiA w przeprowadzonym postępowaniu uchybił powyższym obowiązkom, bowiem nie ustalił w sposób jednoznaczny stanu faktycznego sprawy, w tym w szczególności: kto wybudował przedmiotowy zjazd, a także przez ile dni pas drogowy pozostawał zajęty przez ten wybudowany zjazd. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, na jakiej podstawie organ ustalił, że R. Ł. został uznany za osobę, która wybudowała zjazd łączący drogę publiczną z nieruchomością, której współwłaścicieli organ także nie ustalił. Skarżący zakwestionował powyższe ustalenia organu wskazując, że nie on dokonał wybudowania zjazdu z drogi publicznej, którego dotyczy przedmiotowe postępowanie podnosząc, iż może dokonał tego inny współwłaściciel, bądź firma realizująca zlecone prace. Jednocześnie skarżący zakwestionował fakt, iż na tym odcinku drogi znajduje się pas drogowy, gdyż w jego ocenie jest to teren działki której jest współwłaścicielem. Sąd generalnie podziela argumentację prawną przedstawioną przez organy niemniej jednak wobec wątpliwości, co do stanu faktycznego nie można uznać, że ta argumentacja w tym konkretnym przypadku jest zasadna. W ocenie Sądu w sprawie nie został ustalony rzeczywisty sprawca zajęcia pasa drogowego. W świetle przytoczonego powyżej art. 29a ust. 1 pkt 1 u.d.p. odpowiedzialność za wybudowanie zjazdu będzie ponosić osoba, która taki zjazd wybudowała, nie zaś współwłaściciel nieruchomości połączonej tym zjazdem z drogą publiczną. Pociągnięcie do odpowiedzialności administracyjnej wymaga zatem jednoznacznego ustalenia sprawcy deliktu administracyjnego. Sąd zauważa także, iż o naruszeniu przez GDDKiA reguł postępowania administracyjnego świadczy również niewyjaśnienie w dostateczny sposób okresu za który została nałożona przedmiotowa kara pieniężna. Z decyzji nr [...] wynika, że wysokość kary pieniężnej ustalono za okres od [...] sierpnia 2016 r. do [...] sierpnia 2016 r. Tymczasem z zaskarżonego rozstrzygnięcia organu z dnia [...] października 2016 r. wynika, iż "strona dokonała zajęcia pasa drogowego drogi krajowej nr 9 w miejscowości [...] - poprzez zasypanie rowu przydrożnego, tworząc zjazd z DK-9 w dniach od [...] sierpnia 2016 r. (data wszczęcia postępowania administracyjnego) do dnia [...] września 2016 r. (data wydania przedmiotowej decyzji)". W ocenie Sądu powyższe budzi wątpliwości, czy organ wydając decyzję nakładającą karę ustalił jednoznacznie okres, w którym doszło do zajęcia pasa drogowego. Skoro zgodnie z art. 40 ust. 4 u.d.p. wysokość kary za zajęcie pasa drogowego jest uzależniona od liczby dni zajmowania pasa drogowego, to wyjaśnienie powyższych rozbieżności jest niezbędne celem wydania prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie. W świetle bowiem art. 40 ust. 4 u.d.p. ustalenie okresu zajęcia pasa jest niezbędne do wydania decyzji nakładającej karę pieniężną w prawidłowej wysokości. Zdaniem Sądu GDDKiA nie przeprowadził dowodów, które miałyby na celu ustalenie kto oraz kiedy wykonał przedmiotowy zjazd, oraz od kiedy zjazd ten istnieje, co zdaniem Sądu, powoduje naruszenie art. 77 § 1 k.p.a., a świetle tego przepisu, organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Podkreślić należy, iż sąd administracyjny nie czyni w sprawie własnych ustaleń faktycznoprawnych, a jedynie kontroluje zaskarżony akt pod kątem zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Jednak taka merytoryczna kontrola może dojść do skutku w warunkach wyczerpujących istotę zagadnienia ustaleń faktycznych i prawnych dokonanych przez organ administracyjny rozpatrujący sprawę oraz odpowiedniego (tj. zgodnego z art. 107 § 3 k.p.a.) uzasadnienia decyzji. Inaczej sąd uchyla decyzję z powodu naruszenia formalnoprawnych zasad prowadzenia postępowania, gdy mogło to rzutować na wynik sprawy, a sądowi uniemożliwia prześledzenie przesłanek, którymi kierował się organ wydając decyzję. Związanie rygorami procedury administracyjnej oznacza, że organ jest obowiązany m.in. do przestrzegania zasad pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.). Z zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a. wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej, nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Nadto należy zauważyć, że organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez stronę za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 k.p.a. Z przyczyn podanych wyżej nie można oczekiwać, że zrobi to za niego sąd, kontrolując zaskarżoną decyzję, sprawuje w myśl powołanych wyżej przepisów, kontrolę zgodności z prawem zaskarżonych decyzji i nie może zastępować organu w działaniach do których ten jest ustawowo zobowiązany i uzasadniać zań podjętych rozstrzygnięć. Organ administracji jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i ocenić cały materiał dowodowy (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Biorąc pod uwagę powyższe organ dokona prawidłowego ustalenia stanu faktycznego i w zależności od wyników tego postępowania podejmie właściwe rozstrzygnięcia. Wszystkie przytoczone okoliczności świadczą o tym, że organ nie wyjaśnił sprawy w sposób wymagany przez art. 7, 8, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie przepisów postępowania administracyjnego miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.