VIII SA/Wa 163/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Justyna Mazur, Protokolant Referent stażysta Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2016 r. w Radomiu sprawy ze skargi J. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego oddala skargę. Decyzją znak [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. Prezydent Miasta R. (dalej: Prezydent, organ I instancji), działając na podstawie art. 3 – art. 10, art. 14, art. 17, art. 37, art. 102 ust. 2, art. 106, art. 109 - art. 110 ust. 7 - 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 163 ze zm., zwana dalej: u.p.s.), art. 66 ust. 1 pkt 26, art. 73 pkt 9, art. 75 ust. 10, art. 79, art. 81 ust. 8 pkt 7, art. 82 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t. j. Dz.U. z 2015 r. poz. 581 ze zm.) w związku z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowania kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2015 r. poz. 1058, zwane dalej: rozporządzeniem w sprawie zweryfikowania kryteriów dochodowych) oraz art. 104, art. 108 i art. 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, zwana dalej: k.p.a.), orzekł o zmianie decyzji Prezydenta Miasta R. znak: [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. (dalej: decyzja zmieniana) przyznającej J. F. (dalej: skarżący, strona) świadczenie z pomocy społecznej w formie zasiłku stałego oraz opłacania składki na ubezpieczenie zdrowotne w ten sposób, że w części dotyczącej wysokości zasiłku stałego od dnia [...] listopada 2015 r. do nadal ustalił wysokość zasiłku stałego na kwotę [...] zł miesięcznie. W pozostałej części organ I instancji decyzję zmienianą pozostawił bez zmian. W uzasadnieniu decyzji Prezydent wskazał, że przyczyną zmiany decyzji własnej z dnia [...] sierpnia 2012 r. była zmiana w sytuacji dochodowej skarżącego polegającej na utracie świadczeń w postaci dodatku energetycznego i dodatku mieszkaniowego od listopada 2015 r. W związku z tym uznano dochód z tego tytułu w miesiącu październiku 2015 r. za utracony, a do wyliczenia zasiłku stałego wzięto pod uwagę dochód z miesiąca zgłoszenia, tj. listopada 2015 r. Jednocześnie Prezydent nadmienił, że od [...] października 2015 r. obowiązuje nowe rozporządzenie w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych, które ustala nowe kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej w wysokości [...] zł. Zgodnie z powyższym, należało ustalić nową wysokość zasiłku stałego, która od listopada 2015 r. będzie wynosić kwotę [...] zł, ponieważ dochód skarżącego składa się z zasiłku pielęgnacyjnego w kwocie [...] zł ([...] zł – [...] zł). W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i wyrównanie zasiłku stałego o kwotę [...] zł za miesiące listopad i grudzień 2015 r. Podał, że zasiłek pielęgnacyjny przyznawany jest przez państwo polskie w formie pomocy społecznej, a jednocześnie traktowane jest jako dochód przy ustalaniu wysokości zasiłku stałego. Skarżący uważa to za fikcję pomocy ze strony państwa. Decyzją znak [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: Kolegium, organ odwoławczy), biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., orzekło o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, iż skarżący jest objęty pomocą w formie zasiłku stałego przyznanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. Ostatnio wysokość tego zasiłku była zmieniona decyzją z dnia [...] października 2015 r. w związku z wejściem w życie z dniem 1 października 2015 r. rozporządzenia w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych. Od [...] listopada 2015 r. zmieniła się również sytuacja dochodowa skarżącego, pociągająca za sobą kolejną zmianę wysokości zasiłku stałego. Decyzją z dnia [...] maja 2015 r. skarżącemu przyznano dodatek mieszkaniowy w kwocie [...] zł na okres od [...] maja 2015 r. do [...] października 2015 r., zaś decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. przyznano dodatek energetyczny w kwocie [...] zł na okres od [...] czerwca 2015 r. do [...] października 2015 r. Zatem dochód za miesiąc październik 2015 r. jest dochodem utraconym i do wyliczenia zasiłku stałego należy przyjąć dochód z miesiąca listopada 2015 r. stanowiący jedynie zasiłek pielęgnacyjny w wysokości [...] zł, przyznany skarżącemu od [...] maja 2012 r. bezterminowo decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. W związku z powyższym Kolegium uznało, że organ I instancji prawidłowo ustalił wysokość zasiłku stałego w kwocie [...] zł od dnia [...] listopada 2015 r., stanowiącego różnicę między kryterium dochodowym dla osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby ([...] zł – [...] zł). Odnosząc się do zarzutów skarżącego zawartych w odwołaniu Kolegium uznało, że nie mają one znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. W skardze złożonej na powołane rozstrzygnięcie skarżący podtrzymał zarzuty zawarte w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd, rozpoznając skargę, ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Z treści art. 37 ust. 1 pkt 1 u.p.s. wynika, że zasiłek stały przysługuje pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, całkowicie niezdolnej do pracy z powodu wieku lub niepełnosprawności, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, skarżący jest kawalerem, nie ma dzieci, mieszka sam, prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, jego rodzice nie żyją. Mieszka w lokalu własnościowym, składającym się z pokoju, kuchni i łazienki. Orzeczeniem Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w R. z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] został na stałe zaliczony do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. Kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej, jaką jest skarżący, od [...] października 2015 r. zostało określone na kwotę [...] zł (art. 8 ust. 1 u.p.s. w związku z § 1 pkt 1 litera a) rozporządzenia w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych). Z treści art. 37 ust. 2 pkt 1 u.p.s. wynika, że zasiłek stały ustala się w przypadku osoby samotnie gospodarującej w wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż [...] zł miesięcznie (obowiązująca od dnia 1 października 2015 r.) oraz nie może być niższa niż 30 zł miesięcznie (art. 37 ust. 3 u.p.s.). Zdaniem Sądu, orzekające w przedmiotowej sprawie organy prawidłowo ustaliły sytuację dochodową skarżącego w oparciu o obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa. Bezsporne jest, że skarżącemu przysługuje zasiłek stały (orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności z dnia [...] czerwca 2012 r. ze wskazaniem niezdolności do zatrudnienia), który ostatnio ustalany był decyzją z dnia [...] października 2015 r. na kwotę [...] zł, ponieważ dochód wynosił wówczas [...] zł miesięcznie (zasiłek pielęgnacyjny w wysokości [...] zł, dodatek mieszkaniowy w wysokości [...] zł oraz dodatek energetyczny w wysokości [...] zł). Jednak dochód za miesiąc październik 2015 r. w postaci dodatków: mieszkaniowego i energetycznego stał się dochodem utraconym, dlatego jedynym dochodem skarżącego w miesiącu listopadzie 2015 r., stanowiącym podstawę do wyliczenia wysokości zasiłku stałego, jest zasiłek pielęgnacyjny w wysokości [...] zł. Zatem kwota zasiłku stałego od dnia 1 listopada 2015 r. wynosi [...] zł miesięcznie ([...] zł – [...] zł = [...] zł). Z treści art. 163 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w k.p.a., o ile przewidują to przepisy szczególne. Uchylenie lub zmianę decyzji (zarówno na niekorzyść, jak i na korzyść strony) w przypadku zmiany sytuacji dochodowej przewiduje obligatoryjnie art. 106 ust. 5 u.p.s. W wypadku skarżącego zmiana decyzji o wysokości zasiłku stałego decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., poczynając wstecz od [...] listopada 2015 r., nastąpiła na jego korzyść, bowiem uwzględniła utratę jego dochodów w miesiącu październiku 2015 r. z tytułu ww. dodatków. W tym miejscu należy wskazać, że decyzje podejmowane na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s. mają co do zasady charakter konstytutywny, tzn. zmiana dopuszczalna jest dopiero po wejściu do obrotu prawnego decyzji modyfikującej decyzję pierwotną. Jednak deklaratoryjność czy konstytutywność decyzji nie przesądza jeszcze o temporalnej skuteczności takich aktów administracyjnych. W doktrynie i judykaturze dominuje bowiem pogląd, że kwestia, jaki skutek: ex tunc czy ex nunc ma określone orzeczenie, związana jest nie z samym podziałem orzeczeń na konstytutywne oraz deklaratoryjne, ale zależy od właściwości stosunku materialnoprawnego oraz stanu faktycznego konkretnej sprawy. Nie można więc wykluczyć, że decyzje weryfikujące w omawianym trybie decyzje wcześniejsze mogą mieć skutek wsteczny (tak jak w przedmiotowej sprawie). Dotyczyć to może przede wszystkim sytuacji, w których zastosowanie takiego skutku odbędzie się z korzyścią dla zainteresowanego. Tak więc zmiana w trybie art. 106 ust. 5 u.p.s. (w zależności od stanu faktycznego i prawnego sprawy) może wywoływać skutek prawny od momentu wejścia w życie decyzji weryfikacyjnej, bądź od wskazanej w tym rozstrzygnięciu daty, która może być wcześniejsza niż data podjęcia decyzji zmieniającej (por. wyrok NSA z dnia 30 listopada 2012 r., I OSK 982/12, publ. cbosa). Odnosząc się do zarzutu skargi należy wskazać, że organy orzekające w tej sprawie prawidłowo ustaliły wysokość dochodu skarżącego, bowiem zgodnie z art. 8 ust. 4 u.p.s., do dochodu nie wlicza się: 1) jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego; 2) zasiłku celowego; 3) pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty; 4) wartości świadczenia w naturze; 5) świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych; 5a) świadczenia pieniężnego i pomocy pieniężnej, o których mowa w ustawie z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (Dz. U. poz. 693); 6) dochodu z powierzchni użytków rolnych poniżej 1 ha przeliczeniowego. Zasiłek pielęgnacyjny przyznany skarżącemu decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nie jest wymieniony w wyżej cytowanym przepisie, dlatego zasadnie został wliczony do dochodu skarżącego, który należało odjąć od kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej, ustalając z dniem [...] listopada 2015 r. nową wysokość zasiłku stałego. Brak jest więc podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o przyznanie mu brakującej kwoty zasiłku stałego w wysokości [...] zł za miesiąc listopad i grudzień 2015 r. W związku z powyższym, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., ponieważ nie dopatrzył się w kontrolowanej decyzji naruszeń przepisów prawa materialnego, które miałyby wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy.