VIII SA/Wa 165/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski /sprawozdawca/, Sędzia WSA Cezary Kosterna, Protokolant Dominika Jeromin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2009 r. sprawy ze skargi B. B. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją znak [...] z dnia [...] sierpnia 2008r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych działając na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych ( Dz. U. z 2004r. Nr 39, poz. 353 ze zm. zwana dalej ustawą o emeryturach i rentach z FUS) po rozpatrzeniu wniosku złożonego w dniu [...] lipca 2008r. przez B. B. odmówił małoletniemu J. B. przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku. Wskazując na treść art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS organ stwierdził, że nie spełnienie jednego z warunków wymienionych w tym przepisie wyklucza możliwość przyznania prawa do świadczenia rodzinnego w drodze wyjątku. Renta rodzinna jest pochodną świadczenia osoby zmarłej. W związku z powyższym w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlega spełnienie powyższych warunków przez osobę zmarłą ( ojca małoletniego J. B.), a następnie przez wnioskodawcę - członka rodziny osoby zmarłej. W ocenie organu nie zostały wykazane szczególne okoliczności, uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia i nabyciu uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym, ponieważ ojciec dziecka nie miał orzeczonej całkowitej niezdolności do pracy. Zatem nie istniały obiektywne przeszkody do kontynuowania zatrudnienia oraz ubezpieczenia, w celu uzyskania uprawnień do świadczenia na zasadach ogólnych. W konkluzji organ nadmienił, że przy rozpatrywaniu uprawnień do renty rodzinnej ocenie podlegała również sytuacja materialna, ale nie stanowi ona jedynego kryterium przesądzającego o przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku. W związku z powyższą decyzją, B. B. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnosząc o przyznanie renty rodzinnej na rzecz jej małoletniego syna w drodze wyjątku. Podniosła, że jej zmarły małżonek miał trudności w podjęciu zatrudnienia w kraju z powodu stanu zdrowia ( choroba serca ), w związku z tym, chcąc utrzymać rodzinę i poddać się niezbędnej operacji, wyjeżdżał za granicę w celach zarobkowych. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Prezes ZUS wydał w dniu [...] stycznia 2009r. decyzję znak [...], którą utrzymał w mocy decyzję własną wydaną w dniu [...] sierpnia 2008r. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazał art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze. zm., zwana dalej k.p.a. ). W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że zgodnie z przepisem art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS przyznanie prawa do świadczenia w drodze wyjątku następuje, jeżeli wnioskodawca spełnia następujące warunki: jest lub był osobą ubezpieczoną lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym, nie spełnia ustawowych warunków do uzyskania świadczenia wskutek szczególnych okoliczności, nie może podjąć pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek oraz nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie prawa do renty w drodze wyjątku uzależnione jest od wystąpienia w/w przesłanek łącznie. Renta rodzinna zdaniem organu nie może być przyznana, ponieważ w sprawie nie została spełniona przesłanka szczególnych okoliczności. Organ rentowy wskazał, że z przebiegu ubezpieczenia ojca dziecka wynika, że ostatnio udowodniony okres składkowy przypada na dzień [...] grudnia 2000r., natomiast zgon nastąpił w dniu [...] września 2007r. Orzeczeniem lekarza orzecznika ojciec dziecka został uznany za całkowicie niezdolnego do pracy od maja 2007r. Mając na względzie fakt ustalenia u ojca dziecka całkowitej niezdolności do pracy dopiero po upływie ponad 6 lat od ostatnio udowodnionego okresu składkowego nie można przyjąć, że w/w nie nabył uprawnień do świadczenia ustawowego wskutek szczególnych okoliczności spowodowanych stanem zdrowia. W świetle powyższego, twierdzenie wnioskującej, iż choroba ojca dziecka była powodem niewykonywania zatrudnienia przez ponad 6 lat, nie daje podstaw do uznania jej prawdziwości. Świadome zaś podejmowanie zatrudnienia bez zgłoszenia do ubezpieczenia i odprowadzania składek na ubezpieczenia społeczne nie może być uznane za szczególną okoliczność w rozumieniu art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Podobnie za taką okoliczność nie może być uznany fakt wyjazdów ojca dziecka za granicę w celach zarobkowych. Udokumentowany okres składkowy ojca dziecka, wynoszący [...] miesięcy i [...] dni jest nieadekwatny do wymaganych ustawą 4 lat ubezpieczenia. Trudne warunki materialne i brak środków utrzymania nie stanowią wystarczającego uzasadnienia do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Świadczenie to nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb, nawet gdy potrzeby te są uzasadnione. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła B. B. wnosząc o przyznanie renty rodzinnej w drodze wyjątku dla jej małoletniego syna J. B. W uzasadnieniu skargi wskazała, że zmarły ojciec dziecka był poważnie chory i nie mógł pracować. Jego chorobę wykryto już w dzieciństwie, prawdopodobnie był chory od urodzenia. Niezbędna była operacja na którą nie stać było jednak jego rodziców. Błędem jego rodziców było to, że nigdy nie starali się o uzyskanie stosownego orzeczenia lekarskiego potwierdzającego chorobę w celu nabycia przez niego grupy inwalidzkiej. Jej zdaniem stanowi to szczególne okoliczności, bowiem były to przyczyny niezależne od zmarłego ojca dziecka. Poszukiwał lekkiej pracy, ale znalezienie takiej, przy jego wykształceniu było niemożliwe. Podejmowanie zatrudnienia bez ubezpieczenia społecznego w jego przypadku było konieczne dla utrzymania rodziny. W poszukiwaniu pracy wyjechał do [...], gdzie nie znalazł jednak pracy i zmarł. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Dodał, że świadczenie w drodze wyjątku nie jest odszkodowaniem za zgon rodzica od wielu lat nie pozostającego w żadnym związku z zatrudnieniem i ubezpieczeniem. Niezdolność do pracy u ojca dziecka została stwierdzona od miesiąca maja 2007 r., podczas gdy ostatnie i w ogóle jedyne ubezpieczenie zmarłego przypada na 2000 r. Trudno też przyjąć istnienie schorzenia o takim charakterze, który wyklucza podejmowanie jedynie legalnej pracy, nie umożliwia natomiast pracy bez ubezpieczenia, w tym wyjazdów do pracy za granicę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż przedstawione w skardze. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej p.p.s.a ) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi, dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale ma obowiązek uwzględnić z urzędu wadliwości kontrolowanego aktu. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, sąd każdorazowo obowiązany jest w pierwszej kolejności zbadać, czy postępowanie administracyjne zostało prawidłowo przeprowadzone w sprawie przez właściwe organy administracji publicznej. Zdaniem Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem Prezes ZUS rozpoznając w trybie przepisu art.127 § 3 k.p.a. wniosek skarżącej o ponowne rozpoznanie sprawy dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. polegającego na wydaniu zaskarżonej decyzji przez tą samą osobę, która brała udział w wydaniu decyzji w niższej instancji. Zgodnie z przepisem art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. W świetle poglądów doktryny przyjmuje się zgodnie, iż reguła określona we wspomnianym przepisie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma zastosowanie także do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, o którym mowa w przepisie art. 127 § 3 k.p.a., a więc do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej lub samorządowego kolegium odwoławczego brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy (tak m.in. A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, wyd. II; tak również: J. Borkowski /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 183; podobnie: Cz. Martysz /w:/ G. Łaszczyca, Cz. Martysz i A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I Zakamycze 2005 ). Pogląd ten znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (tak. m. in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2007r., sygn. akt II OSK 213/06, publ. LEX nr 235133; podobnie /w:/ uchwale składu 7 sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007r., sygn. akt II GPS 2/06, ONSAiWSA 2007/3/61 ). Wskazać należy, że w uzasadnieniu powołanej uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007r. sygn. akt II GPS 2/06, wskazano, że w świetle zasady określonej w przepisie art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej prawo obywatela do wniesienia odwołania oznacza jego prawo do ponownego i sprawiedliwego rozpoznania sprawy. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny - "sprawiedliwość" wymusza między innymi takie cechy procesowe jak obiektywizm w orzekaniu oraz związaną z tym konieczną niezależność osób wydających decyzje administracyjne. Według NSA przesłanka wyłączenia pracownika z powodu brania przez niego udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji (art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.) nawiązuje w swej istocie do zasady dwuinstancyjności postępowania i zasady hierarchicznego podporządkowania organów orzekających. W takim klasycznym modelu postępowania administracyjnego odwołanie rozpatruje inny organ oczywiście w innym składzie osobowym. Zdaniem NSA na tym polega zasada i jednocześnie gwarancja procesowa, że nikt nie może być sędzią we własnej sprawie, bo z wydanym poprzednio rozstrzygnięciem zwykle się identyfikuje przy jego ponownej ocenie. W uchwale stwierdzono jednocześnie, iż omawiana przesłanka wyłączenia pracownika nie podlega jakiejkolwiek ocenie pod kątem jej wpływu na obiektywne rozpatrzenie odwołania w konkretnej sprawie, bo ma charakter bezwzględny. Według NSA skoro prawo do ponownego rozpatrzenia sprawy przez ten sam organ jest wyjątkiem od klasycznego modelu postępowania odwoławczego, to zgodnie z zasadą exceptiones non sunt extenlendae wyjątku tego nie można interpretować rozszerzająco, a tym bardziej nie można go przenosić na inne instytucje postępowania, jak np. wyłączenie pracownika. Zawsze więc tam, gdzie dochodzi do ponownego rozpoznania wniosku przez ten sam organ ( art. 127 § 3 k.p.a. ), trzeba bezwzględnie oceniać, czy jest możliwe zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Dokonując tego, należy przez pracownika rozumieć osoby zatrudnione w urzędzie organu na podstawie stosunku pracy, umocowanego do wydawania decyzji z upoważnieniem indywidualnym bądź z mocy prawa. W konsekwencji NSA przyjął w omawianej uchwale z dnia 22 lutego 2007r., iż przepisy o wyłączeniu pracownika mają również zastosowanie do osoby piastującej funkcję organu. Należy wskazać, że również w doktrynie przyjmuje się, iż nie ma przeszkód prawnych, aby wyłączeniu podlegał pracownik piastujący funkcję organu administracji publicznej ( tak m.in. A. Wróbel /w:/ M. Jaskowska, A. Wróbel, Kodeks postepowania administracyjnego. Komentarz i cyt. tam wyrok NSA z dnia 17 sierpnia 1993r., sygn. akt SA/Po3155/92, OSP 1995, z. 9, poz. 188; podobnie: W. Chróścielewski /w:/ glosie do uchwały ( 7 ) NSA z dnia 22 lutego 2007r., sygn. akt II GPS 2/06, ZNSA 2007/3/137 ). Należy również wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku z dnia 25 stycznia 2007r., sygn. akt II OSK 213/06 stwierdził, iż w sytuacji w której piastun funkcji ministra wydał w sprawie decyzję w charakterze organu I instancji, będzie on wyłączony, na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. od powtórnego rozpatrzenia sprawy w wyniku złożenia przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, co nie oznacza, że w takim przypadku nastąpiłoby wyłączenie ministra jako organu administracji. Jak uznał bowiem NSA wyłączona jest wówczas osoba piastująca funkcję organu administracji publicznej, a nie sam organ administracji. Przytoczone wyżej wywody można przenieść na grunt niniejszej sprawy. Zarówno pierwsza decyzja z dnia [...] sierpnia 2008r. jaki i kolejna wydana w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy wydane i podpisane zostały przez tą samą osobę - działającą z upoważnienia Prezesa ZUS, Wicedyrektora Departamentu Świadczeń Emerytalno - Rentowych E. N. W tej sytuacji należy uznać, że wydanie zaskarżonej decyzji przez tą samą osobę, która brała udział w wydaniu wcześniejszej decyzji stanowi istotne naruszenie przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Jest to podstawa do wznowienia postępowania w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt. 3 k.p.a. Naruszenie zaś prawa dające podstawę do wznowienia postępowania - zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji bez względu na to, czy naruszenie to miało, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy. Powyższą argumentację podzielił już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 marca 2009 r. w sprawie sygn. akt I OSK 1507/08, którym oddalił skargę kasacyjną Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 października 2008 r. zapadłym w sprawie o sygn. akt VIII SA/Wa 249/08. Mając na uwadze wyżej wymienione okoliczności Sąd na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) w związku z art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie drugim wyroku.