VIII SA/Wa 166/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędziowie Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz /sprawozdawca/, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Protokolant Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi S. B. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...] Minister Infrastruktury, wskutek odwołania S.B., uchylił decyzję Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Do wydania powyższej decyzji doszło w następujących okolicznościach: Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2004 r. ustalił lokalizację drogi ekspresowej [...] na odcinku G.-B. od km [...] do km v, zatwierdził projekt podziału nieruchomości na potrzeby tej inwestycji oraz nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Pismem z dnia [...] października 2005 r. Wojewoda [...] zawiadomił o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad co do nieruchomości położonej w obrębie S., gmina G., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, stanowiącej własność S.B.. Decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2007 r. Wojewoda [...] orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa, z przeznaczeniem pod budowę drogi krajowej nr [...] i dostosowanie do parametrów drogi ekspresowej klasy S na odcinku G. – B. od km [...] do km [...], prawa własności nieruchomości wyżej opisanej, należącej do S.B., ustalił odszkodowanie za dokonane wywłaszczenie w kwocie [...] zł oraz zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu podlegać będzie wykonaniu oraz określił termin wydania nieruchomości na dzień przypadający po upływie 30 dni od dnia doręczenia decyzji. Decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania S.B., Minister Infrastruktury uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę Wojewodzie [...] do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa, z przeznaczeniem pod budowę drogi krajowej nr [...] i dostosowanie do parametrów drogi ekspresowej klasy S na odcinku G. – B. od km [...] do km [...], prawa własności nieruchomości - działki nr [...] wyżej opisanej, należącej do S.B., ustalił odszkodowanie za dokonane wywłaszczenie w kwocie [...] zł oraz wyznaczył Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad termin wypłaty odszkodowania. Od decyzji tej odwołanie złożył Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. W jego ocenie nieprawidłowo został sporządzony operat szacunkowy. Zdaniem odwołującego do ustalenia wysokości odszkodowania należało przyjąć wyłącznie transakcje nieruchomości o przeznaczeniu drogowym. Rzeczoznawca w operacie wskazał, że operacje takie miały miejsce. Zatem brak było podstaw do przyjmowania do porównań transakcji o innym niż drogowe przeznaczeniu. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...] uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez tenże organ. Minister jako podstawę prawną decyzji wskazał art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej: "k.p.a."). Organ ten stwierdził, że zaistniały przesłanki do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego określone w art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721, dalej jako: "ustawa z 10.04.2003 r."). Kwestię odszkodowania regulował art. 18 ust. 1 tej ustawy, który stanowi, że wysokość odszkodowania ustala się według jej stanu na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi i według wartości rynkowej w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, przy czym wartość nieruchomości określają rzeczoznawcy majątkowi. Do ustalenia wartości nieruchomości odpowiednie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm., dalej: "u.g.n."). Zgodnie z art. 134 ust. 1 u.g.n. podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. (art. 134 ust. 2 u.g.n.). Wartość rynkową nieruchomości, w myśl art. 134 ust. 3 u.g.n., określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych, zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. Organ podkreślił, że operat szacunkowy sporządzony dla potrzeb postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość przeznaczoną pod inwestycję drogową powinien odpowiadać § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm., dalej: "rozporządzenie"). Odnosząc powyższe do badanej sprawy, Minister stwierdził, że podstawą dla ustalenia odszkodowania stanowił sporządzony w dniu 9 października 2008 r. na zlecenie Wojewody [...] operat szacunkowy przez biegłego rzeczoznawcę M.J.. Biegły ocenił wartość nieruchomości na kwotę [...] zł. Rzeczoznawca określił wartość nieruchomości przy zastosowaniu podejścia porównawczego metody korygowania ceny średniej. Minister Infrastruktury wskazał, jak powinno dokonywać się wyceny nieruchomości przy użyciu powyższego podejścia. Przede wszystkim § 36 ust. 1 rozporządzenia obliguje rzeczoznawcę do uwzględniania w pierwszej kolejności cen transakcyjnych przy sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, jeżeli tego rodzaju rynek na danym lub podobnym obszarze został wykreowany. Dopiero brak transakcji nieruchomości nabywanych w celu realizacji inwestycji drogowych (powinna taka informacja znaleźć się na wstępie wyceny) pozwala na zastosowanie § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Przepis § 36 rozporządzenia nie ustanawia alternatywnych sposobów wyceny nieruchomości przeznaczonych pod inwestycje drogowe. Biegły rzeczoznawca stwierdził, że na badanym obszarze nie było możliwe przeprowadzenie wyceny według sposobu z § 36 ust. 1 rozporządzenia wobec braku transakcji i dlatego zastosował sposób wynikający z § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia. Przedmiotowa działka była wydzielona z działki, położonej na terenach budowlanych. Biegły wybrał z lokalnego rynku nieruchomości [...] działki najbardziej podobne pod względem cech rynkowych do wycenianej. Jednakże większość spośród tych działek została przeznaczona pod rozbudowę drogi wojewódzkiej nr [...] albo drogi krajowej nr [...], a niektóre z pozostałych miały przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową albo usługową. Przyjęta próbka była zatem sprzeczna z założeniami, co powodowało nielogiczność wyjaśnień rzeczoznawcy. Ponadto Minister nie podzielił poglądu biegłego, że ceny uzyskiwane w transakcjach gruntami przeznaczonymi pod budowę dróg publicznych nie mogą stanowić podstawy do określenia wartości gruntów w podejściu porównawczym, gdyż nie spełniają warunków przewidzianych przez art. 151 ust. 1 u.g.n., odnoszących się do definicji wartości rynkowej nieruchomości. Organ wyjaśnił definicję wartości rynkowej według art. 151 ust. 1 u.g.n. Nie podzielił stanowiska, że nieruchomości nabywane przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w drodze rokowań nie odpowiadają wymogom art. 151 ust. 1 u.g.n. W konkluzji organ odwoławczy uznał, ze operat szacunkowy został sporządzony w nieprawidłowy sposób. Oznaczało to konieczność dokonania nowej wyceny nieruchomości z uwzględnieniem zasad wynikających z u.g.n. i rozporządzenia. Minister stanął na stanowisku, kierując się wartością dowodową operatu szacunkowego, iż nie może przeprowadzić tego dowodu. W przeciwnym razie, skoro operat ma decydujący wpływ na ustalenie wysokości odszkodowania, zostałaby naruszona zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, gdyż stronie odebrano by prawo żądania oceny tego dowodu przez organ odwoławczy w postępowaniu administracyjnym. Przepis art. 136 k.p.a. nie może mieć w niniejszej sprawie zastosowania, ponieważ istnieje konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego. W tym zakresie powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych. Na decyzję tę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył S.B.. Zaskarżył ja w całości. Zarzucił temu aktowi błędne przyjęcie, że operat szacunkowy sporządzony został w nieprawidłowy sposób, co oznacza konieczność przeprowadzenia nowej wyceny nieruchomości, błędną wykładnię § 36 rozporządzenia poprzez przyjęcie, że do wyceny dokonywanej z według pkt 2 rozporządzenia nie mogą być brane pod uwagę transakcje nieruchomościami o przeznaczeniu drogowym oraz rozpoznanie sprawy po upływie długiego czasu, mimo że sprawa nie miała wyjątkowo skomplikowanego charakteru. Skarżący podzielił stanowisko biegłego, a w konsekwencji organu I instancji, że przy zastosowaniu sposobu wyceny z § 36 ust. 2 rozporządzenia można uwzględniać także nieruchomości o przeznaczeniu drogowym. Konieczne przy tym jest uwzględnianie innych czynników oraz cen transakcji gruntami podobnymi lecz o innym przeznaczeniu niż na cele drogowe. Skarżący zauważył, że sprawa po raz kolejny wraca do organu I instancji w celu ponownego rozpatrzenia, podczas gdy już od dwóch lat jest pozbawiony możliwości korzystania z przedmiotowej nieruchomości. Została już wybudowana droga, odcinająca skarżącego i jego zakład od odpowiedniego dostępu do drogi publicznej. W konkluzji wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i uznanie za prawidłową decyzji Wojewody [...] oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie należy zauważyć, że wojewódzkie sądy administracyjne sprawują w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny sprawy istniejący w dniu wydania zaskarżonej decyzji (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.). W świetle powyższego skarga S.B. nie zasługuje na uwzględnienie. Decyzja organu odwoławczego uchylająca decyzję pierwszoinstancyjną jest prawidłowa. W trakcie postępowania organ I instancji bowiem dokonał istotnych naruszeń przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego, mogących mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 18 ustawy z 10.04.2003 r. w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 154, poz. 958) wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości na dzień wydania decyzji o lokalizacji drogi i według jej wartości rynkowej w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Do ustalenia wartości nieruchomości mają zastosowanie odpowiednio przepisy u.g.n. Zgodnie z art. 134 ust. 1, 2, 3, 4 u.g.n. podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Wartość rynkową nieruchomości określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Z kolei art. 151 ust. 1 u.g.n. definiuje pojęcie "wartości rynkowej nieruchomości", stanowiąc, że wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu założeń, że strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy oraz upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy. Z powyższych przepisów wynika, że proces wyceny nieruchomości powinien być poprzedzony wnikliwą analizą rynku nieruchomości, w tym wszechstronną, opartą na wszelkich dostępnych danych, analizą cen występujących na tym rynku. Zgodnie z art. 152 ust. 2 u.g.n. wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego lub kosztowego, albo mieszanego, zawierającego elementy podejść poprzednich. Wartość rynkową nieruchomości określa się przy zastosowaniu podejścia porównawczego lub dochodowego (art. 152 ust. 3 zd. 1). Podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej (art. 153 ust. 1 u.g.n.). Wartość nieruchomości określają rzeczoznawcy majątkowi. Rzeczoznawca majątkowy uprawniony jest do wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości z uwzględnieniem celu wyceny, rodzaju i położenia nieruchomości oraz danych o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych, w myśl art. 154 ust. 1 u.g.n. Jednakże, oprócz zapisów u.g.n. rzeczoznawca majątkowy ma również obowiązek przestrzegania, uzupełniających ustawę o gospodarce nieruchomościami regulacji rozporządzenia. Ten ostatni akt doprecyzowuje także zasady określające sposób szacowania wartości rynkowej gruntu zajętego pod drogę publiczną, co odnosi się do przedmiotowej sprawy. Przepis § 36 rozporządzenia przewiduje dwie generalne zasady szacowania wartości rynkowej gruntu. Podstawowa reguła stanowi, że w przypadku znajomości cen transakcyjnych gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne i uzyskanych z ich sprzedaży stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne (§ 36 ust. 1 rozporządzenia). Dopiero w przypadku braku takich cen, wartość gruntu ustala się w dwojaki sposób w zależności od tego, czy dotyczy ona działek wydzielonych, czy też zajętych pod drogi publiczne (§ 36 ust. 2 rozporządzenia). Należy podkreślić, iż w ust. 1 i 2 § 36 rozporządzenia uregulowano dwa odrębne sposoby szacowania wartości gruntu których nie można używać zamiennie, zależnie od woli strony. Bezspornym w sprawie jest to, iż działka nr [...] została wydzielona pod nową drogę. Zatem operat szacunkowy powinien zostać sporządzonych na podstawie § 36 ust. 1 bądź § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia. Jednakże w pierwszej kolejności, co już podkreślano, § 36 w ust. 1 wskazuje, że przy wyborze materiału porównawczego dla celów dokonania wycen najpierw należy przyjmować ceny transakcyjne, uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczanych lub zajętych pod drogi publiczne, a dopiero w przypadku braku takich cen, § 36 w ust. 2 pkt 1 zezwala na odwołanie się do wartości gruntów, z których wydzielono te działki gruntu i ich powierzchni. Oznacza to, że dopiero po ustaleniu, że nie występują na obszarze analizowanym transakcje porównywalne, dotyczące nieruchomości zajętych lub przeznaczonych pod drogi publiczne, możliwe jest przejście do metody wyceny określonej w § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia. W ocenie Sądu treść powyższego przepisu wskazuje jednoznacznie, iż intencją ustawodawcy, formułującego takie brzmienie § 36 rozporządzenia było uregulowanie stanu pożądanego, jakim jest przyrównanie wartości nieruchomości tego samego rodzaju. Słusznie więc wskazał organ odwoławczy, że niewykluczona jest możliwość szacowania nieruchomości zajętych pod drogi publiczne zgodnie z treścią § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia. Jednakże w pierwszej kolejności należy podjąć próbę wyczerpania metody wyceny określonej w § 36 ust. 1 i dopiero, w przypadku jej nieskuteczności, skorzystać z możliwości, jakie daje § 36 ust. 2 rozporządzenia. Odstępstwo od zasady określonej w § 36 ust. 1 rozporządzenia winno być przez rzeczoznawcę szczegółowo uzasadnione w operacie szacunkowym. W ocenie Ministra rzeczoznawca majątkowy nie ustalił wartości rynkowej nieruchomości ani w oparciu o ust. 1 § 36 rozporządzenia, ani na podstawie ust. 2 pkt 1 tego paragrafu (str. [...] operatu, k-[...] akt administracyjnych). Mimo że rzeczoznawca twierdził, że wyceny dokonał w oparciu o § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia, to jako materiał porównawczy dobrał także transakcje nieruchomościami o przeznaczeniu drogowym, a nie tylko transakcje gruntami o przeznaczeniu podobnym do gruntu, z którego wydzielono nieruchomość. Ponadto rzeczoznawca twierdził w założeniach, że transakcje gruntami pod drogę nr [...], jako drogę o niższej kategorii, nie mogły być brane pod uwagę, podczas gdy wśród [...] transakcji przyjętych do porównania [...] dotyczyło drogi nr [...] (załącznik do operatu, k-[...] akt administracyjnych). Biegły był również niekonsekwentny w kwestii dotyczącej okresu, z którego wybrano materiał porównawczy (str. [...] operatu, k-[...] akt administracyjnych). Twierdził, że nie mógł postąpić zgodnie ze Standardem III.7 (k-[...]), gdyż ceny gruntów zajmowanych pod drogi radykalnie wzrosły w ostatnich dwóch latach czyli latach 2006—2008 (k-[...] akt administracyjnych). Natomiast w odpowiedzi z dnia [...] października 2008 r. na pismo Wojewody [...] co do istotnych rozbieżności w wartości szacowanej nieruchomości, ustalonej przez niego, a wcześniej przez innego rzeczoznawcę oraz powierzchni nieruchomości porównywanych z przedmiotową nieruchomości, wskazywał ceny transakcji nieruchomościami na cele drogowe w latach 2005-2007, przy czym ceny odbiegające znacznie od cen wskazanych w operacie dotyczyły nieruchomości zajętych pod drogę inną, aniżeli droga nr [...] (wyjaśnienia rzeczoznawcy, k-[...] akt administracyjnych). Mając powyższe na uwadze, stanowisko organu odwoławczego jest słuszne. Oznacza to, że sporządzony w sprawie operat szacunkowy nie spełnia wymogów cytowanego rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r., gdyż przy wycenie gruntów zajętych pod drogi publiczne nie można korzystać alternatywnie z podejścia przewidzianego w § 36 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Tak właśnie uczynił rzeczoznawca majątkowy, a Wojewoda [...] to zaakceptował w uchylonej przez Ministra Infrastruktury decyzji. Rozpoznając sprawę ponownie należy mieć na uwadze treść § 36 rozporządzenia. Przy tak istotnych uchybieniach rzeczoznawcy, koniecznym jest sporządzenie nowego operatu, jak słusznie zauważył organ odwoławczy i to na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego, aby zapewnić stronie czynny udział. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego przewlekłości postępowania, należy zauważyć, że okoliczność nieterminowego załatwiania sprawy nie miała wpływu na wynik sprawy. Skarżący wykorzystywał środki przewidziane przez k.p.a., a nadto wysokość odszkodowania ustala się według wartości rynkowej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Minister uchylił decyzję Wojewody [...] w całości. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzekł jak w wyroku.