VIII SA/Wa 166/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca), Sędzia WSA Artur Kot, Protokolant Referent Justyna Kapusta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi Z. G. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) przyznaje od Skarbu Państwa i nakazuje wypłacić ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego Z. P. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć i 20/100) złotych stanowiącą 23% podatku VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w S. decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. Nr [...] ustalił Z. G. kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) w łącznej kwocie [...] zł. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji szczegółowo opisał chronologię zdarzeń obejmującą historię dotyczącą przyznawania ww. rolnikowi płatności unijnych do gruntów rolnych począwszy od 2004 r., w tym wznowień postępowań i uchylania decyzji przyznających płatności za poszczególne lata z powodu nieutrzymywania działek w dobrej kulturze rolnej. Następnie organ wskazał, że w przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik zwraca daną kwotę powiększoną o odsetki, co wynika z przepisów prawa wspólnotowego, w tym m.in. z art. 73 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) Nr 73/2009 oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 479/2008 (Dz. Urz. UE L 141 z 30 kwietnia 2004, str. 18, z późn. zm., Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 44, str. 243 z późn. zm., dalej jako "rozporządzenie Komisji (WE) Nr 796/2004"). W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji Z. G. wskazała, że nie miała świadomości, co do błędnego wpisania we wniosku jednej z jej działek (nr [...]), podczas gdy faktycznie uprawiane były przez nią inne działki (nr [...] i nr [...]). Dodatkowo wskazała, że sprawami urzędowymi zajmował się jej zmarły mąż. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako "K.p.a.") uchylił w całości decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. z dnia [...] grudnia 2012 r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności ONW i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał, że aby rolnikowi można było przypisać do zwrotu określoną kwotę, należy najpierw ustalić, czy płatność ta była nienależna. Niezależnie od tego, czy organ ustali w sposób prawidłowy ową "nienależność płatności", spoczywa na nim również obowiązek stosowania wszystkich regulacji zawartych i wynikających z przepisów prawa wspólnotowego, przede wszystkim zaś tych, które przewidują możliwość odstąpienia od żądania zwrotu nienależnie pobranej płatności. Stwierdzenie, czy w danym stanie faktycznym zaistniały ww. przesłanki ma podstawowe znaczenie dla istnienia obowiązku zwrotu, a brak takiej oceny stanowi naruszenie przepisów prawa wspólnotowego. Organ pierwszej instancji nie zbadał, czy zaistniały przesłanki wyłączające zastosowanie art. 49 ust. 4 i 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 (obowiązującym w 2004 r.) i art. 73 ust. 4 i 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 (obowiązującym dla lat 2005-2009), mimo, że taki obowiązek na nim spoczywał. W ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji uchybił obowiązkowi wszechstronnego i dokładnego ustalenia okoliczności faktycznych i prawnych w celu ustalenia rzeczywistego stanu sprawy (naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a.). Organ odwoławczy zauważył przy tym, że płatności objęte postępowaniem odnoszą się do lat wcześniejszych niż okres czterech lat od wszczęcia postępowania, tj. [...] sierpnia 2012 r. Następnie organ odwoławczy wskazał, że nie mógł sanować uchybień proceduralnych organu pierwszej instancji, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Dalej organ odwoławczy zalecił organowi pierwszej instancji dokonać oceny występowania przesłanek wykluczających obowiązek zwrotu płatności, a następnie w wyczerpujący sposób rozpatrzeć materiał dowodowy i ustalić stan faktyczny w sprawie stanowiący podstawę do wydania decyzji. Rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji winno zaś znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu jego decyzji. Skargę na ostateczną w administracyjnym toku instancji decyzję do sądu administracyjnego złożyła Z. G. (dalej jako "skarżąca") wnioskując o ponowne rozpatrzenie jej sprawy. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że sprawa wynika z błędu popełnionego przez inspektorów terenowych ARiMR, którzy przeprowadzali kontrolę w jej gospodarstwie. Opisali oni bowiem pomyłkowo inną działkę (nr [...]), sąsiadującą z jej działkami, które to pozostawały w dobrej kulturze rolnej. Pomyłka organu nie może więc obciążać skarżącej. W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej p.p.s.a), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Mając na uwadze ww. kryteria kontroli sądowej, stwierdzić należy, że skarga jest zasadna. Dokonana bowiem przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na jej wynik. Przedmiotem rozpoznania przez Sąd jest skarga na decyzję organu odwoławczego uchylającą w całości decyzję o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności ONW za lata 2004 - 2009 i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy trafnie wprawdzie zauważył, że organ pierwszej instancji w ogóle nie rozważył w niniejszej sprawie przesłanek wyłączających zastosowanie przepisów prawa wspólnotowego dotyczących zwrotu nienależnie pobranych płatności, tj. art. 49 ust. 4 i 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2149/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92 (Dz. U. WE Nr 327 z 12 grudnia 2001 r., dalej jako "rozporządzenie Komisji (WE) nr 2149/2001") - obowiązującym dla 2004 r. oraz art. 73 ust. 4 i 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 - obowiązującym dla lat 2005 - 2009. Postanowienia wynikające z ww. przepisów mają bowiem zastosowanie w sprawach przyznawania płatności ONW za lata 2004 - 2009. Z przepisów tych wynika zasada, że w przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik zwraca daną kwotę powiększoną o odsetki (ust. 1). Obowiązek zwrotu określony w ust. 1 nie ma zastosowania jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwej władzy lub innej władzy oraz jeśli błąd nie mógł w zwykłych okolicznościach zostać wykryty przez rolnika. Jednakże w przypadku gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem danej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli o decyzji o zwrocie nie powiadomiono zainteresowanego w terminie 12 miesięcy od płatności (ust. 4). Obowiązek zwrotu, określony w ust. 1 nie ma zastosowania, jeżeli okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. Jednakże jeśli beneficjent działał w dobrej wierze, okres wskazany akapicie pierwszym jest ograniczony do czterech lat (ust. 5). Przepisy te umożliwiają zatem zwolnienie z obowiązku zwrotu - co może okazać się istotne z uwagi na podnoszoną przez skarżącą argumentację - w sytuacji np. błędu ARiMR, który spowodował wypłatę nienależnych płatności przy jednoczesnym braku możliwości wykrycia tego błędu przez rolnika. Nadto z przepisów tych wynika, że zwrot płatności uznanej za nienależną ulega przedawnieniu, jeżeli okres między datą płatności pomocy, a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. Przy czym okres ten ogranicza się do czterech lat, jeżeli beneficjent działał w dobrej wierze. Organ odwoławczy słusznie przy tym zauważył, że przepisy te, ze względów czasowych (decyzja dotyczy płatności przyznawanych od 2004 r.), mogą znaleźć zastosowanie w niniejszej sprawie, gdyż płatności objęte postępowaniem, odnoszą się do lat wcześniejszych niż okres czterech lat od wszczęcia postępowania, które miało miejsce dopiero w dniu [...] sierpnia 2012 r. Niewątpliwie zasadnym więc było uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, bowiem z uwagi na brak stosownych rozważań w tym zakresie dopuścił się on naruszenia zarówno ww. przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Niemniej jednak zauważyć również należy, że organ odwoławczy nie wyjaśnił dlaczego nie może sam rozważyć przesłanek wynikających z prawa wspólnotowego skutkujących ewentualnym odstąpieniem od żądania zwrotu nienależnych płatności, tj. wydać decyzji uchylającej rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i orzec co do istoty sprawy. Zgodnie bowiem z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy. Podstawę wydania przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji stanowił jednak art. 138 § 2 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Niezbędne przy tym jest dodatkowo wykazanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie a jego ewentualne uzupełnienie nie jest możliwe przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy musi przy tym mieć na uwadze, że przekazując sprawę, winien w jak najbardziej konkretny i precyzyjny sposób - nie pozostawiający żadnych wątpliwości - wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W ocenie Sądu organ odwoławczy nie wykazał jednak w wystarczający i przekonywujący sposób, że nie jest możliwe wydanie przez niego merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. W związku z tym decyzję organu odwoławczego należy również uznać za dowolną, to jest wydaną z naruszeniem art. 80 K.p.a. Tym samym niewątpliwie organ uchybił także art. 107 § 3 K.p.a. (uzasadnienie decyzji) w związku z art. 11 K.p.a. (zasada przekonywania). Zaskarżone rozstrzygnięcie jest decyzją odwoławczą wydaną na podstawie art. 138 K.p.a. Wskazać należy, że charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Wypływa stąd obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozstrzygania tej samej sprawy. Decyzja organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu pierwszej instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (T. Woś, J. Zimmermann, glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 roku, III AZP 11/86, Pip 1989, z. 8, s. 147). Tym samym powołanie się przez organ odwoławczy na zasadę dwuinstancyjności o której mowa w art. 15 K.p.a. nie zwalnia go z obowiązku ponownego rozpoznania sprawy co do istoty. Zauważyć bowiem należy, że organ odwoławczy wydając decyzję kasacyjną o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. musi zawrzeć w niej wskazania co do tego, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wskazania te nie mogą dotyczyć tego, jakie rozstrzygnięcie ma być wydane po ponownym rozpoznaniu, a jedynie stanowi "podpowiedź" organu odwoławczego, aby organ pierwszej instancji dokonał rozważań w zakresie wskazanych okoliczności i w tej kwestii przeprowadził stosowne postępowanie wyjaśniające, wykorzystując już zgromadzony materiał dowodowy, jak też dopuszczając ewentualnie w razie potrzeby nowe dowody. Zwłaszcza kwestia szerokiego postępowania dowodowego (wyjaśniającego) ma przy zastosowaniu omawianej regulacji zasadnicze znaczenie, bowiem tylko wówczas się ją stosuje, kiedy postępowanie wyjaśniające musi być w całości lub w znacznej części przeprowadzone od nowa. W ponownym postępowaniu organ pierwszej instancji, mając na uwadze art. 153 p.p.s.a. winien w szczególności rozważyć przesłanki, które wyłączają zastosowanie przepisów prawa wspólnotowego dotyczących zwrotu nienależnie pobranych płatności a są wskazane w art. 49 ust. 4 i 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2149/2001 oraz art. 73 ust. 4 i 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Organ prowadząc postępowanie wyjaśniające w sprawie winien przy tym mieć na względzie podnoszoną przez skarżącą argumentację dotyczącą błędu ARiMR, braku możliwości wykrycia tego błędu przez rolnika oraz kwestię ewentualnego przedawnienia z uwagi na działanie beneficjenta w dobrej wierze. Z wyżej powołanych względów, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 p.p.s.a orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. O przyznaniu radcy prawnemu z urzędu wynagrodzenia z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej, orzeczono na podstawie art. 250 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) Sąd orzekł jak w punkcie 3 wyroku.