VIII SA/Wa 166/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędzia WSA Iwona Owsińska- Gwiazda, Protokolant Sekretarz sądowy Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2019 r. w Radomiu sprawy ze skargi K. Ł. na decyzję Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia gruntów z produkcji leśnej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...]; 2) zasądza od Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych na rzecz skarżącego K. Ł. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w R. (dalej jako "organ I instancji" lub "Dyrektor RDLP") decyzją z [...] grudnia 2017 r. nr [...]działając na podstawie art. 11 ust. 1, ust. 1a w związku z art. 2 ust. 2 pkt 1, art. 4 pkt 6 i 11, art. 5 ust. 1 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1161, dalej jako "ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych") oraz art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej jako "Kpa") odmówił K. Ł. (dalej jako "wnioskodawca" lub "odwołujący się") wydania zezwolenia na trwałe wyłączenie z produkcji leśnej [...] ha gruntów wchodzących w skład działek ewidencyjnych nr [...],[...],[...], położonych w obrębie ewidencyjnym S., gmina S. pod budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wskazał, że Starosta [...] przekazał Dyrektorowi RDLP wniosek wnioskodawcy o wydanie zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji pod budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na ww. działkach. Z analizy dokumentów wynika bowiem, że wnioskowane do wyłączenia grunty na częściach przedmiotowych działek są lasem i gruntem leśnym – oznaczonym w ewidencji państwowej gruntów symbolem LsVI. Potwierdza to mapa do celów projektowych z [...] października 2014 r. Z uwagi zaś na brak zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nierolnicze i nieleśne oraz ustalenia zawarte w decyzji Burmistrza [...] z [...] czerwca 2014 r. nr [...]o ustaleniu warunków zabudowy, należy odmówić wydania decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów leśnych z produkcji. Pismem z [...] stycznia 2018 r. wnioskodawca wniósł odwołanie od ww. decyzji organu I instancji. Zarzucił jej naruszenie art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w istotnych dla rozstrzygnięcia kwestiach w zakresie ustalenia, że przedmiotowy obszar jest lasem w aspekcie prawnym i faktycznym, podczas gdy jest to teren zadrzewienia, a w konsekwencji naruszenie art. 11 ust. 1 i 1b ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez wydanie decyzji odmawiającej wydania wnioskowanego zezwolenia. Mając na uwadze powyższe zarzuty wniósł o zmianę decyzji organu I instancji i wydanie zezwolenia na trwałe wyłączenie przedmiotowego gruntu z produkcji rolnej. W uzasadnieniu odwołania wyjaśnił, że Starosta [...] postanowieniem z [...] maja 2014 r. zatwierdził projekt decyzji nr [...]o warunkach zabudowy ustalającej sposób zagospodarowania terenu i warunków zabudowy dla inwestycji wnioskodawcy polegającej na budowie budynku mieszkalnego zlokalizowanej na ww. działkach. Zgodnie z tym postanowieniem przed uzyskaniem pozwolenia na budowę wnioskodawca jako inwestor miał zwrócić się do ww. Starosty o wyłączenie z produkcji rolniczej części działki zajętej pod planowaną inwestycję. Następnie Dyrektor RDLP postanowieniem z [...] maja 2014 r. uzgodnił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji w odniesieniu do gruntów leśnych. W uzasadnieniu tego postanowienia wskazał, że obszar przedmiotowych działek przewidzianych pod zainwestowanie nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, ponieważ grunt określony jako "Ls" został wyłączony spod zabudowy. W związku z powyższym wnioskodawca wnioskiem z [...] listopada 2017 r. zwrócił się do Starosty [...] o wyłączenie z produkcji rolnej części ww. działek z uwagi na planowaną budowę budynku mieszkalnego. Odwołujący się podniósł, że zarówno w postanowieniu z [...] maja 2104 r., jak również w jego wniosku z [...] listopada 2017 r., przedmiotem wyłączenia z produkcji były grunty rolne, bowiem przyszła inwestycja planowana jest na gruntach rolnych, a nie leśnych, jak błędnie przyjmują to organy. Z uwagi zaś na to, że są to grunty rolne VI klasy wniosek o wyłączenie z produkcji użytków rolnych jest wiążący. Niezrozumiałe dla wnioskodawcy jest przyjęcie przez Starostwo Powiatowe w S., że teren przeznaczony pod inwestycję uważany jest aktualnie za teren leśny. Począwszy bowiem od 2008 r., kiedy to dokonana została aktualizacja rejestru gruntów, jest to teren zadrzewiony na użytkach rolnych. Potwierdzeniem powyższego jest ww. decyzja o warunkach zabudowy. W ocenie odwołującego się stan faktyczny na gruncie jest zatem niezgodny z mapami ewidencyjnymi znajdującymi się w zasobach ww. Starostwa. Dyrektor Generalny Lasów Państwowych (dalej jako "organ odwoławczy") decyzją z [...] grudnia 2018 r. nr [...], działając na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 Kpa w związku z art. 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu stwierdził, że jedna z okoliczności wskazanych przez Dyrektora RDLP jako przyczyna uniemożliwiająca wydanie decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów leśnych z produkcji, tj. brak przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne pozostaje bez wpływu na sposób rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. W obiegu prawnym znajduje się bowiem decyzja Burmistrza [...] z [...] czerwca 2014 r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy. Zatem wskazywanie przez organ I instancji, że wnioskowany teren był przeznaczony do prowadzenia gospodarki leśnej oraz, że grunty te nie były objęte zgodą na przeznaczenie, należy uznać za działanie niewłaściwe. Odmowa wydania decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów leśnych z produkcji jest jednak zasadna z uwagi na ustalenia zawarte w ww. decyzji o warunkach zabudowy. Z przedmiotowej decyzji wynika bowiem, że wszystkie elementy projektowanej inwestycji nakazuje się zlokalizować poza powierzchniami wykazanymi w ewidencji gruntów jako grunty leśne (oznaczone symbolem Ls). Powyższy zapis w sposób jednoznaczny chroni grunty leśne na działkach ewidencyjnych o nr [...],[...],[...] przed zainwestowaniem. Odnosząc się do zarzutu odwołującego się, że wnioskował on o wyłączenie gruntów rolnych, a nie leśnych, organ odwoławczy stwierdził, że argument ten nie stanowi o możliwości wydania innego rozstrzygnięcia w sprawie. Wniosek wnioskodawcy dotyczy bowiem gruntów leśnych, a zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, właściwym w sprawach ochrony gruntów leśnych, jest Dyrektor RDLP. Pismem z [...] stycznia 2019 r. wnioskodawca (dalej jako "skarżący") wniósł skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego na ostateczną w administracyjnym toku instancji decyzję organu odwoławczego. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 61 § 1 Kpa polegające na wszczęciu i wydaniu merytorycznej decyzji w postępowaniu wbrew treści złożonego przez stronę wniosku, art. 107 § 1 Kpa poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podstawy prawnej, art. 7, art. 77 § 1, art. 75 § 1 i art. 80 Kpa poprzez dowolne i wybiórcze dokonanie oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, co skutkowało wydaniem zaskarżonej decyzji z naruszeniem słusznego interesu strony postępowania. Skarżący zarzucił również zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego, tj. art. 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Wniósł o uchylenie zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący podtrzymał co do zasady swoją dotychczasową argumentację w sprawie. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych dodatkowo podniósł, że w przypadku zaistnienia wątpliwości co do treści żądania wnioskodawcy organ administracji nie jest uprawniony do samodzielnej kwalifikacji prawnej takiego żądania. Tym bardziej, uprawnienia takiego nie posiada w sytuacji takiej jaka miała miejsce w niniejszej sprawie, tj. gdy treść żądania wnioskodawcy nie budzi wątpliwości. Pomimo tego, organ do którego skarżący złożył swój wniosek o wyłączenie gruntów z produkcji rolnej, przekazał wniosek do RDLP samowolnie zmieniając jego treść. Skarżący wskazał, że organ odwoławczy wydając swoje rozstrzygnięcie w sprawie zupełnie pomija treść postanowienia Starosty [...] z [...] maja 2014 r., jak również przyjęte jako załączniki do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy mapy przechowywane w powiatowym ośrodku dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej. Z przedmiotowego postanowienia wynika, że obszar projektowanej inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Z ww. map wynika zaś jednoznacznie, że działki będące przedmiotem postępowania nie posiadały oznaczenia jako grunty leśne. Faktycznie powyższe oznaczenie zawiera działka sąsiednia o nr [...]. Ustalenia organu odwoławczego są więc dowolne i nieuzasadnione, bowiem nie znajdują one potwierdzenia w ewidencji gruntów. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Uznając zarzuty skargi za niezasadne podtrzymał dotychczasową argumentację w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do treści art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Oceniając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję organu I instancji według powyższych kryteriów, uznać należało, że naruszają one przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o odmowie wydania skarżącemu zezwolenia na trwałe wyłączenie z produkcji leśnej [...]ha gruntów wchodzących w skład działek ewidencyjnych nr [...],[...],[...], położonych w obrębie ewidencyjnym S., gmina [...], pod budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Bezspornym w niniejszej sprawie jest, że skarżący złożył do Starosty [...] wniosek o wydanie zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej pod budowę budynku mieszkalnego. Wniosek ten został przekazany do RDLP jako organu właściwego w sprawie. Starosta [...] uznał bowiem, że przedmiotowy wniosek, faktycznie wbrew temu co wskazał skarżący, dotyczy gruntów leśnych, a nie rolnych. Spornym zaś pozostaje prawidłowość przekazania przedmiotowego wniosku skarżącego do RDLP a w konsekwencji powyższego zasadność wydania przez organy obu instancji kontrolowanych obecnie przez Sąd decyzji. Jak wynika z decyzji organu I instancji, na podstawie dokonanej analizy dokumentów ustalono, że wnioskowane do wyłączenia grunty na częściach ww. działek są lasem i gruntem leśnym - oznaczonym w ewidencji państwowej gruntów symbolem LsVI. Zdaniem RDLP powyższe potwierdza znajdująca się w aktach administracyjnych sprawy mapa do celów projektowych z [...] października 2014 r. Z uwagi zaś na brak zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nierolnicze i nieleśne oraz ustalenia zawarte w decyzji Burmistrza [...] z [...] czerwca 2014 r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy, należy odmówić wydania decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów leśnych z produkcji. Z kolei organ odwoławczy w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wskazał, że brak przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne pozostaje bez wpływu na sposób rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Należy jednak odmówić wydania decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów leśnych z produkcji z uwagi na ustalenia zawarte w ww. decyzji o warunkach zabudowy. Z przedmiotowej decyzji wynika bowiem, że wszystkie elementy projektowanej inwestycji nakazuje się zlokalizować poza powierzchniami wykazanymi w ewidencji gruntów jako grunty leśne (oznaczone symbolem Ls). W ocenie Sądu, organy obu instancji wydając swoje rozstrzygnięcia naruszyły art. 7 i art. 77 § 1 Kpa, a w konsekwencji powyższego również art. 80 Kpa. Nie podjęły bowiem wszelkich kroków do wyjaśnienia sprawy, nie zebrały i nie rozpatrzyły w całości materiału dowodowego, dokonując jego dowolnej oceny. Przede wszystkim zauważyć należy, że w aktach sprawy brak jest jednoznacznego, nie pozostawiającego żadnych wątpliwości, dowodu na podstawie którego organy obu instancji ustaliły, że wskazane przez skarżącego we wniosku o wydanie zezwolenia na trwałe wyłączenie z produkcji grunty wchodzące w skład działek ewidencyjnych nr [...],[...],[...], położonych w obrębie ewidencyjnym S., gmina [...], stanowią grunty leśne, a nie użytki rolne. Z akt administracyjnych sprawy nie wynika bowiem, aby organy obu instancji przy wydaniu swoich rozstrzygnięć dysponowały stosownym, a przede wszystkim aktualnym wypisem z ewidencji gruntów, który to mógłby ewentualnie potwierdzić ich ustalenia. Dowodu takiego nie stanowi zaś mapa do celów projektowych z [...] października 2014 r., tym bardziej, że nie wynika z niej, aby przedmiotowe działki oznaczone były symbolem Ls, tj. stanowiły las. Z przedmiotowej mapy wynika bowiem, że ww. działki, na których jest planowana inwestycja, tak jak to wskazuje skarżący - są gruntami rolnymi VI klasy (RVI). Faktycznie powyższe oznaczenie Ls zawiera zaś działka sąsiednia o nr [...]. Zgodzić się więc należy ze skarżącym, że ustalenia organów obu instancji są w tym zakresie dowolne, bowiem nie znajdują one potwierdzenia w niezbędnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy dokumencie, tj. aktualnym wypisie z ewidencji gruntów. Organy nie wyjaśniły tym samym, zgodnie z art. 11 i art. 107 § 3 Kpa w przekonywujący sposób, że przedmiotowe grunty są gruntami leśnymi, a nie użytkami rolnymi. W konsekwencji powyższego wątpliwości budzi również zasadność samego przekazania przez Starostę [...] wniosku skarżącego o wyłączenie przedmiotowych gruntów z produkcji rolnej do RDLP jako organu właściwemu w sprawie. Na podstawie zebranego w sprawie w taki sposób materiału dowodowego, nie jest zaś możliwa ocena Sądu czy kontrolowane obecnie decyzje, zostały wydane przez właściwe do tego organy, jak również czy przy ich wydaniu doszło do naruszenia art. 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ponownie prowadząc postępowanie w sprawie, organ I instancji, mając na uwadze powyższe wskazania Sądu oraz art. 153 p.p.s.a., powinien przede wszystkim na podstawie aktualnego wypisu z ewidencji gruntów, który to dla celów dowodowych powinien znajdować się w aktach administracyjnych sprawy, ustalić jaki charakter - rolny czy leśny mają grunty wskazane we wniosku skarżącego. Jedynie w przypadku, gdy zmiana przeznaczenia przedmiotowych gruntów, z rolnych na leśne znajdzie odzwierciedlenie w stosownej ewidencji, właściwym do rozpoznania wniosku skarżącego z [...] listopada 2017 r., zgodnie z art. 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych będzie RDLP. Jeśli zaś na podstawie przedmiotowej ewidencji organ I instancji ustali, że są to jednak grunty rolne, a nie leśne, przedmiotowy wniosek na podstawie ww. przepisu powinien zostać zwrócony Staroście [...] jako organowi właściwemu w sprawie. W tym miejscu, tylko na marginesie niniejszej sprawy, wypada zauważyć, że jeśli z ewidencji gruntów wynikać będzie, iż przedmiotowe grunty są faktycznie, jak podnosi skarżący i co potwierdza znajdująca się w aktach administracyjnych sprawy mapa do celów projektowych z [...] października 2014 r., użytkami rolnymi VI klasy (RVI), to postępowanie zainicjowane ww. wnioskiem skarżącego kierowanym do Starosty [...] wydaje się być bezprzedmiotowe. Na tego rodzaju gruntach możliwa jest bowiem realizacja planowanej przez skarżącego inwestycji i nie ma potrzeby wydania stosownego zezwolenia na trwałe wyłączenie ich z produkcji. W związku z powyższym, uznając, że zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają prawo, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w pkt 1 wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 1 p.p.s.a., a także w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 ze zm.) bowiem skarżący był reprezentowany przed Sądem przez adwokata.