VIII SA/Wa 168/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędzia WSA Marek Wroczyński, Protokolant Dominika Jeromin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania policyjnej renty rodzinnej w drodze wyjątku 1) uchyla zaskarżoną decyzję ; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją znak [...] z dnia 21 października 2008 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji działając na podstawie art. 8 ust. 1 w związku z art. 11 ustawy z dnia [...] lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm., zwana dalej jako ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze. zm., zwana dalej k.p.a.) po rozpatrzeniu wniosku M. G. odmówił jej przyznania policyjnej renty rodzinnej w drodze wyjątku. Organ wskazał, że wnioskodawczyni nie posiada ustawowego prawa do renty rodzinnej, gdyż nie spełnia warunków określonych w art. 70 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych ( Dz. U. z 2004r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), do której w zakresie zasad ustalania prawa oraz wysokości renty rodzinnej odsyła art. 24 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji. Zgodnie zaś z art. 8 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji może przyznać zaopatrzenie emerytalne w drodze wyjątku, funkcjonariuszom oraz członkom rodzin pozostałym po zmarłych funkcjonariuszach, jeżeli osoby te wskutek szczególnych okoliczności nie nabyły prawa do zaopatrzenia emerytalnego przewidzianego w ustawie. Z oceny zaś całokształtu sprawy zdaniem organu, nie wynika, aby w przypadku M. G. wystąpiły powyższe szczególne okoliczności. Zainteresowana miała przyznane ustawowe prawo do policyjnej renty rodzinnej i korzystała z tego świadczenia do czasu ustania ustawowych przesłanek, warunkujących dalsze istnienie tego prawa. Wnioskodawczyni w chwili śmierci męża miała ukończone [...] lat, była i nadal jest osobą w wieku aktywności zawodowej (obecnie ma [...] lata). Jest zdolna do pracy, co pozwala jej na podjęcie starań zdobywania środków we własnym zakresie. Trudna sytuacja materialna, w jakiej się znajduje wnioskodawczyni jest wynikiem niepodjęcia w przeszłości starań mających na celu zapewnienie środków utrzymania na przyszłość. Zatem nienabycie prawa do renty rodzinnej przez M. G. nie jest następstwem okoliczności, o których stanowi przepis szczególny, lecz wynika z obowiązujących przepisów. W związku z powyższą decyzją, M. G. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podniosła, że podnoszone w jej wniosku okoliczności (stan zdrowia, trudna sytuacja materialna, brak zatrudnienia przez znaczny okres czasu, zamieszkiwanie w miejscu o znacznym stopniu bezrobocia) jej zdaniem pozwalają na przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Wskazała, że nie może pogodzić się z oceną organu, iż nie podjęła starań mających na celu zapewnienie środków utrzymania na przyszłość, zaś uznanie jej z powołaniem się na wiek za osobę w wieku aktywności zawodowej należy uznać za nadużycie. Ponadto, treść powołanego przez organ art. 8 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji nie definiuje pojęcia szczególnych okoliczności. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał w dniu [...] grudnia 2008 r. decyzję znak [...] , którą utrzymał w mocy decyzję własną wydaną w dniu [...] października 2008 r. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazał art. 8 ust. 1 w związku z art. 11 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji oraz art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji podniósł, że zainteresowana nie przedstawiła nowych okoliczności lub dowodów dających podstawę do zmiany dotychczasowego negatywnego stanowiska. Zdaniem organu nie wystąpiły szczególne okoliczności o których mowa w art. 8 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji. Nienabycie prawa do renty rodzinnej przez M. G. nie jest spowodowane szczególnymi okolicznościami, lecz wynika z mocy ustawy, a ponadto zainteresowana jest w wieku aktywności zawodowej i zgodnie z orzeczeniami lekarza orzecznika oraz ustaleniami biegłych lekarzy sądowych brak jest przeciwwskazań zdrowotnych do podjęcia przez nią zatrudnienia. Na powyższe rozstrzygnięcie M. G. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego – art. 8 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji polegające na uznaniu, że w okolicznościach faktycznych mających miejsce w sprawie nie występują okoliczności szczególne jako przesłanka przyznania świadczenia w drodze wyjątku wniosła o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi podniosła, że we wniosku wszczynającym postępowanie wskazała na okoliczności uzasadniające przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, w szczególności złym stanem zdrowia i niezwykle trudną, a wręcz tragiczną sytuację materialną. Sytuacja na rynku pracy na terenie w którym posiada stałe miejsce zamieszkania, przy wyuczonym zawodzie nie pozwala jej na podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia. W jej wieku wobec nie pozostawania w zatrudnieniu od śmierci męża znalezienie pracy "graniczy z cudem", a przekwalifikowanie staje się niemożliwe. Wskazała, że przepis prawa materialnego będący podstawą do wystąpienia z wnioskiem o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku odwołuje się do szczególnych okoliczności po stronie osoby uprawnionej, która utraciła prawa do zaopatrzenia emerytalnego, nie definiując jednocześnie tych szczególnych okoliczności. Wydaje się zatem, że tymi szczególnymi okolicznościami jest sytuacja rodzinna i materialna osoby, która utraciła w/w prawo do zaopatrzenia emerytalnego. Podnoszone przez nią w toku postępowania fakty, jej zdaniem uznać należy jako spełniające w/w przesłanki. W konkluzji dodała, że ma świadomość, iż decyzja wydawana w tym trybie jest decyzją o charakterze uznaniowym, ale ocena sytuacji w jakiej się znajduje może razić dowolnością, czego organ rozstrzygający wniosek się dopuścił. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Podniósł, że w art. 8 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji zawarte zostało upoważnienie do zastosowania uznania administracyjnego polegającego na dokonaniu wyboru jednego spośród dwóch prawnie dopuszczalnych rozwiązań, tj. przyznania lub odmowy przyznania w drodze wyjątku zaopatrzenia emerytalnego. W przedmiotowej sprawie odmowa przyznania w drodze wyjątku prawa do policyjnej renty rodzinnej wynika z nie budzących wątpliwości ustaleń, iż w sprawie nie występują szczególne okoliczności, które uniemożliwiły nabycie skarżącej ustawowego prawa do renty rodzinnej po zmarłym małżonku. Utrata ustawowego prawa do policyjnej renty rodzinnej nie stanowi zaś szczególnych okoliczności wskutek których członkowie rodzin pozostali po zmarłych funkcjonariuszach nie nabyli prawa do zaopatrzenia emerytalnego przewidzianego w ustawie. Jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych, szczególnymi okolicznościami, w rozumieniu art. 8 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji nie jest również samo bezrobocie, o ile ubezpieczony nie podejmuje żadnych działań w celu znalezienia pracy, choćby działania te zakończyły się niepowodzeniem. Świadczenia w trybie art. 8 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji nie są również przyznawane wyłącznie według kryterium potrzeb, bo nie jest to żadna z form pomocy społecznej. Ponadto, fundamentalną zasadą przyznawania tych świadczeń jest całkowita niezdolność do pracy wnioskodawcy, orzeczona w trybie przewidzianym przez lekarza orzecznika ZUS, a nie wynikająca z subiektywnego przekonania samego zainteresowanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż przedstawione w skardze. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej p.p.s.a ) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi, dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale ma obowiązek uwzględnić z urzędu wadliwości kontrolowanego aktu. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, sąd każdorazowo obowiązany jest w pierwszej kolejności zbadać, czy postępowanie administracyjne zostało prawidłowo przeprowadzone w sprawie przez właściwe organy administracji publicznej. Zdaniem Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji rozpoznając w trybie przepisu art.127 § 3 k.p.a. wniosek skarżącej o ponowne rozpoznanie sprawy dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. polegającego na wydaniu zaskarżonej decyzji przez tą samą osobę, która brała udział w wydaniu decyzji w niższej instancji. Zgodnie z przepisem art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. W świetle poglądów doktryny przyjmuje się zgodnie, iż reguła określona we wspomnianym przepisie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma zastosowanie także do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, o którym mowa w przepisie art. 127 § 3 k.p.a., a więc do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej lub samorządowego kolegium odwoławczego brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy (tak m.in. A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, wyd. II; tak również: J. Borkowski /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 183; podobnie: Cz. Martysz /w:/ G. Łaszczyca, Cz. Martysz i A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I Zakamycze 2005 ). Pogląd ten znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (tak m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2007r., sygn. akt II OSK 213/06, publ. LEX nr 235133; podobnie /w:/ uchwale składu 7 sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007r., sygn. akt II GPS 2/06, ONSAiWSA 2007/3/61 ). Wskazać należy, że w uzasadnieniu powołanej uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007r. sygn. akt II GPS 2/06, wskazano, że w świetle zasady określonej w przepisie art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej prawo obywatela do wniesienia odwołania oznacza jego prawo do ponownego i sprawiedliwego rozpoznania sprawy. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny – "sprawiedliwość" wymusza między innymi takie cechy procesowe jak obiektywizm w orzekaniu oraz związaną z tym konieczną niezależność osób wydających decyzje administracyjne. Według NSA przesłanka wyłączenia pracownika z powodu brania przez niego udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji (art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.) nawiązuje w swej istocie do zasady dwuinstancyjności postępowania i zasady hierarchicznego podporządkowania organów orzekających. W takim klasycznym modelu postępowania administracyjnego odwołanie rozpatruje inny organ oczywiście w innym składzie osobowym. Zdaniem NSA na tym polega zasada i jednocześnie gwarancja procesowa, że nikt nie może być sędzią we własnej sprawie, bo z wydanym poprzednio rozstrzygnięciem zwykle się identyfikuje przy jego ponownej ocenie. W uchwale stwierdzono jednocześnie, iż omawiana przesłanka wyłączenia pracownika nie podlega jakiejkolwiek ocenie pod kątem jej wpływu na obiektywne rozpatrzenie odwołania w konkretnej sprawie, bo ma charakter bezwzględny. Według NSA skoro prawo do ponownego rozpatrzenia sprawy przez ten sam organ jest wyjątkiem od klasycznego modelu postępowania odwoławczego, to zgodnie z zasadą exceptiones non sunt extenlendae wyjątku tego nie można interpretować rozszerzająco, a tym bardziej nie można go przenosić na inne instytucje postępowania, jak np. wyłączenie pracownika. Zawsze więc tam, gdzie dochodzi do ponownego rozpoznania wniosku przez ten sam organ (art. 127 § 3 k.p.a.), trzeba bezwzględnie oceniać, czy jest możliwe zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Dokonując tego, należy przez pracownika rozumieć osoby zatrudnione w urzędzie organu na podstawie stosunku pracy, umocowanego do wydawania decyzji z upoważnieniem indywidualnym bądź z mocy prawa. W konsekwencji NSA przyjął w omawianej uchwale z dnia 22 lutego 2007r., iż przepisy o wyłączeniu pracownika mają również zastosowanie do osoby piastującej funkcję organu. Należy wskazać, że również w doktrynie przyjmuje się, iż nie ma przeszkód prawnych, aby wyłączeniu podlegał pracownik piastujący funkcję organu administracji publicznej (tak m.in. A. Wróbel /w:/ M. Jaskowska, A. Wróbel, Kodeks postepowania administracyjnego. Komentarz i cyt. Tam wyrok NSA z dnia 17 sierpnia 1993r., sygn. akt SA/Po3155/92, OSP 1995, z. 9, poz. 188; podobnie: W. Chróścielewski /w:/ glosie do uchwały ( 7 ) NSA z dnia 22 lutego 2007r., sygn. akt II GPS 2/06, ZNSA 2007/3/137 ). Należy również wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku z dnia 25 stycznia 2007r., sygn. akt II OSK 213/06 stwierdził, iż w sytuacji w której piastun funkcji ministra wydał w sprawie decyzję w charakterze organu I instancji, będzie on wyłączony, na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. od powtórnego rozpatrzenia sprawy w wyniku złożenia przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, co nie oznacza, że w takim przypadku nastąpiłoby wyłączenie ministra jako organu administracji. Jak uznał bowiem NSA wyłączona jest wówczas osoba piastująca funkcję organu administracji publicznej, a nie sam organ administracji. Przytoczone wyżej wywody można przenieść na grunt niniejszej sprawy. Zarówno pierwsza decyzja z dnia [...] października 2008 r. jak i kolejna wydana w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy wydane i podpisane zostały przez tą samą osobę - działającą z upoważnienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, Podsekretarza Stanu, Z. S. W tej sytuacji należy uznać, że wydanie zaskarżonej decyzji przez tą samą osobę, która brała udział w wydaniu wcześniejszej decyzji stanowi istotne naruszenie przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Jest to podstawa do wznowienia postępowania w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt. 3 k.p.a. Naruszenie zaś prawa dające podstawę do wznowienia postępowania – zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji bez względu na to, czy naruszenie to miało, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy. Mając na uwadze wyżej wymienione okoliczności Sąd na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) w związku z art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie drugim wyroku.