VIII SA/Wa 168/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot, Sędzia WSA Sławomir Fularski /sprawozdawca/, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2011 r. sprawy ze skargi D. D. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie obniżenia dodatku służbowego 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Rozkazem personalnym Nr [...] z [...] września 2010 r. Komendant Powiatowy Policji w Z. działając na podstawie § 9 ust. 5 w związku z § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm., zwane dalej rozporządzeniem MSWiA), z dniem [...] października 2010 r. obniżył [...] D. D. (zwany dalej funkcjonariusz, policjant lub skarżący) dodatek służbowy o 30% otrzymywanej stawki, tj. [...] zł. Na podstawie art. 108 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ podniósł, że funkcjonariusz przebywa od dnia [...] grudnia 2009 r. do chwili obecnej na nieprzerwanym zwolnieniu lekarskim, w związku z powyższym nie realizuje swoich obowiązków. Obowiązki te wykonują inni pracownicy Komendy Powiatowej Policji w Z.. Kwota otrzymywanego przez policjanta dodatku nie koresponduje z treścią § 9 ust. 2 rozporządzenia MSWiA zgodnie z którym przyznanie i wysokość dodatku służbowego uzależniona jest od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz wykonywania zadań i czynności służbowych, ze szczególnym uwzględnieniem ich charakteru i zakresu oraz rodzaju posiadanych przez policjanta kwalifikacji zawodowych. Organ wyjaśnił, że stosownie do § 9 ust. 5 w związku z § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia MSWiA wysokość dodatku pozostawiona jest uznaniu przełożonego, który w zależności od własnej oceny sposobu wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności służbowych może obniżyć go do wysokości 30 % otrzymywanej stawki. Zdaniem organu policjant, który od wielu miesięcy nie realizuje absolutnie żadnych zadań i czynności służbowych nie może otrzymywać dodatku służbowego w kwocie [...] zł, stąd też obniżenie następuje w wysokości 30 %. Rygor natychmiastowej wykonalności nadano zaś z uwagi na interes społeczny, który jest tożsamy w tym przypadku z interesem służby. W odwołaniu wniesionym na powołany rozkaz personalny funkcjonariusz wniósł o jego uchylenie. W uzasadnieniu odwołania przedmiotowemu rozkazowi zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa. Rozkaz został bowiem wydany w czasie jego leczenia szpitalnego spowodowanego długotrwałą chorobą. O decyzji obniżającej dodatek służbowy został poinformowany [...] grudnia 2010 r., czyli po zwolnieniu ze służby rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. Zastosowane przez organ przepisy rozporządzenia MSWiA są aktem niższego rzędu do ustawy o Policji i nie mogą być stosowane do regulacji uposażenia policjanta przebywającego na zwolnieniu lekarskim. Nadużyciem jest również nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Decyzją nr [...] z [...] grudnia 2010 r. [...] Komendant Wojewódzki Policji w R. biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98,poz. 1071 ze zm., dalej jako Kpa), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Przedstawiając dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie organ odwoławczy stwierdził zasadność podjętego przez Powiatowego Komendanta Policji w Z. rozstrzygnięcia. Wyjaśnił, iż treść przepisów § 9 ust. 5 w związku z § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia MSWiA, określających zasady i tryb przyznania dodatku służbowego oraz jego obniżenia, jednoznacznie wskazuje na uznaniowość tego składnika uposażenia i uzależnia go od indywidualnej oceny pracy policjanta. Wysokość dodatku pozostawiona została uznaniu przełożonego, który w zależności od własnej oceny wywiązywania przez policjanta z obowiązków służbowych może obniżyć dodatek nie więcej niż o 30 % otrzymywanej stawki. Uznaniowość wysokości dodatku służbowego oznacza także, że nawet policjanci wykonujący te same zadania służbowe mogą posiadać dodatek służbowy w różnej wysokości. Organ odwoławczy podniósł, iż w czasie przebywania na zwolnieniu lekarskim przez okres [...] dni funkcjonariusz nie wykonywał swoich obowiązków i zadań służbowych. Obowiązki te realizowali inni policjanci. Długotrwała przerwa w pełnieniu służby i niezrealizowaniu zadań mają wpływ na wysokość dodatku służbowego. Powołał przy tym art. 121 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm., zwana dalej ustawą o Policji), określający zasady wypłaty uposażenia funkcjonariuszom policji. Zasadne było również z uwagi na interes służby tożsamy z interesem służby nadanie przez organ pierwszej instancji rozkazowi personalnemu rygoru natychmiastowej wykonalności. Skargę na ostateczną w administracyjnym toku instancji decyzję do sądu administracyjnego złożył D. D., wnioskując o stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego wydanego przez organ pierwszej instancji i uchylenie zaskarżonej decyzji organu odwoławczego, względnie uchylenie obu ww. rozstrzygnięć. Zarzucił wydanie rozkazu przez organ pierwszej instancji z naruszeniem przepisów o właściwości i bez podstawy prawnej, w związku z czym organ odwoławczy zobowiązany był stwierdzić nieważność przedmiotowego rozkazu. Nadto zarzucił naruszenie art. 6f oraz art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, art. 108 § 1 Kpa i § 9 ust. 5 rozporządzenia MSWiA. W uzasadnieniu wniesionego środka zaskarżenia skarżący podniósł, że w górnej części rozkazu personalnego niewłaściwie oznaczono organ wskazując go jako Komendę Powiatową Policji w Z.. Tym samym, jego zdaniem, oznaczenie Komendant Powiatowy Policji w Z. umieszczone przy podpisie pod sentencją i uzasadnieniem przedmiotowego rozkazu, w okolicznościach wskazania organu w górnej części pisma, nie może być traktowane jako oznaczenie organu. Skutki prawne rozkazu personalnego obniżającego dodatek służbowy powstały z chwilą jego doręczenia, tj. [...] grudnia 2010 r., a więc już po zwolnieniu skarżącego ze służby rozkazem nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. Zdaniem skarżącego również uzasadnienie przez organ pierwszej instancji dotyczące nadania rygoru natychmiastowej wykonalności jest niewystarczające, gdyż nie wskazuje, na czym miałby polegać interes służby leżący u podstaw rygoru. Nadto przepisy rozporządzenia MSWiA nie mogą naruszać art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który stanowi normę gwarancyjną dla funkcjonariuszy policji przebywających min. na zwolnieniach lekarskich. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym orzeczeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kpa lub w innych przepisach. Do takich uchybień doszło w niniejszej sprawie, ponieważ zaskarżoną decyzję wydano z rażącym, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa - naruszeniem art. 129 § 2 Kpa w związku z art. 16 Kpa. Zaskarżoną decyzję organ odwoławczy wydał pomimo faktu, że odwołanie od decyzji pierwszej instancji wniesione zostało po terminie. Jak bowiem wynika z akt osobowych i administracyjnych przekazanych Sądowi, rozkaz personalny organu pierwszej instancji o obniżeniu dodatku służbowego został skarżącemu dwukrotnie doręczony. Pierwsze doręczenie miało miejsce już w dniu [...] października 2001 r. w trybie art. 44 Kpa. Jak bowiem wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru oraz informacji Poczty Polskiej, przesyłka polecona zawierająca rozkaz personalny o obniżeniu skarżącemu dodatku służbowego po raz pierwszy została awizowana [...] września 2010 r., była powtórnie awizowana [...] października 2010 r., a zwrócona do nadawcy – Komendanta Powiatowego Policji w Z. [...] października 2010 r. Pomimo jednak zaistnienia w dniu [...] października 2010 r. prawnego skutku procesowego doręczenia, doszło do ponownego doręczenia, które miało miejsce w dniu [...] grudnia 2010 r. Przepis art. 44 Kpa, mający zastosowanie w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i art. 43 Kpa (bezpośredni lub zastępczy), określa dwie przesłanki skuteczności przewidzianego w nim doręczenia. Pierwszą przesłanką jest przechowywanie pisma przez oznaczony okres w placówce pocztowej (w przypadku doręczenia pisma przez pocztę). Drugą przesłanką jest umieszczenie zawiadomienia o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni w placówce pocztowej, w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe w drzwiach mieszkania adresata albo jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesją adresata. W razie ziszczenia się tych przesłanek doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1 art. 44. Jest to domniemanie, że doręczenie zostało dokonane z upływem ostatniego dnia okresu przechowywania pisma w placówce pocztowej (w przypadku doręczania pisma przez pocztę), a więc nastąpił skutek procesowy doręczenia. W niniejszej sprawie skutek ten nastąpił w dniu [...] października 2010 r. Wobec powyższego należy stwierdzić, że w sytuacji, kiedy nastąpił prawny skutek procesowy doręczenia, późniejsze ponowne doręczenie decyzji organu pierwszej instancji stronie nie powoduje ponownego otwarcia dla strony terminu do wniesienia odwołania. Przepisy Kpa nie przewidują możliwości przyjęcia dwóch różnych dat doręczenia decyzji. Tym samym stwierdzić należy, że 14-dniowy termin do wniesienia odwołania, określony w art. 129 § 2 Kpa upłynął w dniu [...] października 2010 r. Odwołanie zaś skarżący złożył dopiero w dniu [...] grudnia 2010 r., a więc po upływie ustawowego terminu. Zgodnie z utrwalonym w tym zakresie stanowiskiem wyrażonym w orzecznictwie sądów administracyjnych rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, ponieważ w takiej sytuacji organ odwoławczy dokonuje weryfikacji w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, która na podstawie art. 16 § 1 Kpa korzysta z ochrony trwałości (por. uchwała Składu Siedmiu Sędziów NSA z dnia 12 października 1998r. OPS 11/98, ONSA 1999, nr 1, poz. 4). Warunkiem skuteczności czynności procesowej polegającej na wniesieniu odwołania jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania, gdyż uchybienie terminu powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji. Uchybienie terminu do wniesienia odwołania ma miejsce wówczas, gdy zostało ono złożone po upływie przewidzianego w art. 129 § 2 Kpa 14-dniowego terminu. Zatem każde przekroczenie tego terminu stanowi jego uchybienie. Obowiązkiem organu odwoławczego, przed merytorycznym rozpoznaniem odwołania jest należyte zbadanie w postępowaniu wstępnym, czy odwołanie zostało wniesione w ustawowym terminie. Termin do wniesienia odwołania ma bowiem charakter zawity. Wniesienie odwołania z uchybieniem terminu nie wszczyna postępowania odwoławczego, a organ odwoławczy zobligowany jest do stwierdzenia uchybienia terminu w drodze postanowienia, o którym mowa w art. 134 Kpa. Z akt administracyjnych przekazanych Sądowi nie wynika, aby skarżący wnosił o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. Skarga zasługiwała zatem na uwzględnienie, jednak z innych przyczyn niż w niej podniesione. Mając na uwadze powyższe okoliczności, Sąd biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz określił na zasadzie art. 152 p.p.s.a., iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku.