VIII SA/Wa 17/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Mazur /sprawozdawca/, Sędzia WSA Cezary Kosterna, Protokolant Krzysztof Koziara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi L.Ł. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zamiaru wykonania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty G. z dnia [...] kwietnia 2008r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. VIII SA/Wa 17/09 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] Starosta G. na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( tj. Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118, ze zm. dalej, jako Prawo budowlane ) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( tj. Dz.U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 ze zm. dalej, jako K.p.a. ) po rozpatrzeniu zgłoszenia inwestora L. Ł. wniósł sprzeciw dotyczący budowy boksów w ilości [...] sztuk o wymiarach [...] m x [...] m na działce nr ew. [...] obręb [...] w M. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, iż w dniu [...] stycznia 2008 r. do Starosty G. wpłynęło zgłoszenie inwestora dotyczące w/w obiektów z pokazaniem ich lokalizacji w 6 rożnych wariantach. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r. organ administracyjny nałożył na inwestora obowiązek sprecyzowania zamierzenia budowlanego poprzez jednoznaczne określenie miejsca usytuowania projektowanych wiat z podaniem wzajemnych odległości pomiędzy obiektami istniejącymi, a projektowanymi w terminie 14 dni od doręczenia postanowienia. Postanowienie doręczono inwestorowi w dniu [...] marca 2008 r. i ponieważ nie wykonał nałożonego obowiązku wniesiono sprzeciw. Decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania L. A. Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy w/w decyzję Starosty G. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, iż postanowienie w sprawie uzupełnienia zgłoszenia wydano w dni [...] lutego 2008 r. a więc przed upływem 30-dniowego terminu, zostało ono doręczone inwestorowi w dniu [...] marca 2008 r. i do dnia [...] marca 2008 r. miał on wykonać nałożony obowiązek. Ponieważ inwestor obowiązku nie wykonał organ I instancji był uprawniony do wniesienia sprzeciwu. Zdaniem organu II instancji nie został przekroczony termin określony w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, ponieważ w wyniku wydania postanowienia wzywającego do uzupełnienia dokumentów termin ten rozpoczął bieg po zakończeniu wyznaczonego przez organ terminu do uzupełnienia dokumentów, dlatego też decyzja organu I instancji jest prawidłowa. Skargę do sądu administracyjnego na powyższą decyzję złożył inwestor L. Ł. zarzucając naruszenie: - art. 30 ust. 5 Prawo budowlane poprzez dokonanie błędnej wykładni przez organy administracyjne, iż termin 30 dni do wniesienia sprzeciwu przez Starostę G. został dochowany, - art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez nierówne traktowanie przez organy obu instancji adresatów norm prawnych, - art. 6, art. 7, art. 57 § 1 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez naruszenie przez organy administracyjne zasady praworządności oraz dochodzenia prawdy obiektywnej, nieumiejętne liczenie terminów wywołujących skutki prawne oraz nie wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, wstrzymanie wykonania obydwu decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi przedstawiono opis stanu faktycznego oraz rozważania skarżącego w przedmiocie liczenia terminu do wniesienia sprzeciwu przez organy administracji na podstawie art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Zdaniem skarżącego zachowanie terminu do wniesienia sprzeciwu jest zachowane, jeżeli organ administracji w terminie 30 dni od doręczenia zgłoszenia nada sprzeciw w polskiej placówce pocztowej publicznego operatora. W przedmiotowej sprawie postanowienie Starosty G. z dnia [...] lutego 2008 r. zostało nadane w urzędzie pocztowym w dniu [...] lutego 2008 r. a więc po upływie przewidzianego w art. 30 ust 5 terminu do wniesienia sprzeciwu, ponieważ zgłoszenie zostało doręczone w dniu [...] stycznia 2008 r. termin upłynął w dniu [...] lutego 2008 r. Termin do wniesienia sprzeciwu jest terminem prawa materialnego i należy go traktować, jako termin do załatwienia sprawy a nie do wydania decyzji czy postanowienia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Podniósł, iż postanowienie z dnia [...] lutego 2008 r. nakładające na inwestora obowiązek uzupełnienie zgłoszenia zostało wydane przed upływem 30 – dniowego terminu i doręczone inwestorowi w dniu [...] marca 2008 r. i dopiero po upływie zakreślonego w postanowieniu 14 dniowego terminu liczonego od dnia doręczenia postanowienia rozpoczyna bieg termin do wniesienia sprzeciwu. Postanowieniem z dnia 12 marca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna o tyle, iż powoduje uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zagadnienie prawne, które wymaga rozważenia w niniejszej sprawie sprowadza się do interpretacji art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego oraz wyjaśnienia uregulowanej w tym przepisie instytucji sprzeciwu od zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. Zgodnie z art. 30 ust. 2 powołanej ustawy w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia, do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2, oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. Przepis ten stanowi nadto, iż w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nie uzupełnienia - wnosi sprzeciw, w drodze decyzji. Natomiast z treści art. 30 ust. 5 wynika, iż zgłoszenia zamiaru dokonania robót budowlanych należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia. Z powyższego wynika, iż inwestor ma prawo przystąpić do robót budowlanych, jeżeli w ciągu 30 dni od dnia dokonania zgłoszenia nie zostanie mu doręczona decyzja zawierająca sprzeciw organu. Tak, więc brak aktywności organu w tym zakresie otwiera inwestorowi drogę do rozpoczęcia robót zgodnie z treścią dokonanego zgłoszenia. Instytucja ta stanowi pewne uproszczenie dla inwestora, który zamierzając wykonać roboty budowlane dokonuje jedynie prostej czynności faktyczno – prawnej polegającej na zgłoszeniu zamiaru, po czym przez okres 30 dni jest zobligowany do powstrzymania się od wykonywania robót, które może podjąć dopiero w przypadku milczenia organu we wskazanym okresie. Na marginesie tylko dodać trzeba, iż procedura ta, dotycząca inwestycji o mniejszym ciężarze gatunkowym niesie też pewne ryzyko, iż organ nie zdąży poinformować inwestora o konieczności uzyskania pozwolenia na budowę, czy też innych przeszkodach w wykonaniu inwestycji. W doktrynie na tle omawianego przepisu zrodziły się liczne wątpliwości dotyczące sposobu obliczania wskazanego w nim terminu. Jest to o tyle istotne, iż określa on ramy czasowe, w których organ administracji jest uprawniony do korzystania ze swoich kompetencji. Sprzeciw dokonany po upływie 30 - dniowego terminu nie wywołuje skutków prawnych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 329/2004, opubl. Rzeczpospolita 2005/80 str. C2). Dla prawidłowego ustalenia czy nastąpiło zachowanie przez organ 30-dniowego terminu konieczne jest określenie początkowego biegu tego terminu, jak również daty, z jaką termin wskazany w tym przepisie kończy bieg. O ile odpowiedź na pierwsze z postawionych pytań nie nasuwa wątpliwości, to sporna jest kwestia, kiedy możemy przyjąć, iż termin ten został zachowany. Przepis art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego mówi wprost o "doręczeniu zgłoszenia", wobec tego słuszna jest teza, iż jako początkowy dzień biegu terminu należy przyjąć dzień następny po dniu, w którym nastąpiło dokonanie zgłoszenia. W ciągu następnych 30 dni organ ma prawo "wniesienia sprzeciwu w drodze decyzji". Dla oceny czy "wniesienie sprzeciwu" było skuteczne należy również wyjaśnić jak należy interpretować to pojęcie. W ocenie Sądu czynność prawna wniesienia sprzeciwu nie może być rozumiana inaczej jak tylko doręczenie decyzji zawierającej sprzeciw, a więc dopiero poinformowanie inwestora o sprzeciwie w ciągu 30 dni od doręczenia zgłoszenia należy uznać za skuteczne wniesienie sprzeciwu. Kwestia ta została już rozstrzygnięta w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, a mianowicie w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 15 października 2008 r. sygn. akt II GPS 4/08 ( publik. LEX nr 448685 ) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził "termin 30 dni do wyrażenia przez Ministra Sprawiedliwości sprzeciwu, na podstawie art. 69 ust. 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (Dz.U. z 2002 r. nr 123, poz. 1058 ze zm.), jest terminem do doręczenia sprzeciwu okręgowej radzie adwokackiej lub zainteresowanemu". W uzasadnieniu uchwały, stwierdzono, iż cechą właściwą decyzji administracyjnej, będącej kwalifikowanym aktem administracyjnym, jest uzewnętrznienie oświadczenia woli kompetentnego organu administracji publicznej, które następuje przez zakomunikowanie woli jednostce, której uprawnienia lub obowiązki kształtuje decyzja administracyjna. Jak wynika z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego wyłączną formą zakomunikowania oświadczenia woli jednostce jest doręczenie decyzji lub jej ogłoszenie. Z treści art. 109 § 1 K.p.a. wynika, iż decyzję doręcza się stronie na piśmie. Powyższe zasady mają również zastosowanie do sprzeciwu wydanego na podstawie art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Natomiast odnosząc się do postanowienia wydanego na podstawie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego to stanowi on wyłączną podstawę uzupełnienia brakujących dokumentów w zgłoszeniu pod rygorem wniesienia sprzeciwu. Ponieważ art. 30 ust. 2 używa sformułowania "w określonym terminie" wydaje się, iż maksymalnym terminem, który należałoby zakreślić jest termin siedmiodniowy podobnie jak w art. 64 § 2 k.p.a. Natomiast, gdy już z samej treści zgłoszenia wynika, że inwestor nie jest w stanie uzupełnić zgłoszenia zgodnie z wymaganiami art. 30 ust. 2, bezprzedmiotowym będzie wydawanie postanowienia, gdyż nie ma przeszkód, ażeby organ od razu skorzystał z możliwości wniesienia sprzeciwu. To inwestor ma obowiązek zebrania odpowiedniej dokumentacji do zgłoszenia, a organ tylko dokonuje czynności sprawdzających. Art. 30 ust. 2 stanowi m.in. "w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada.....", więc od uznania organu zależy, czy dokumentacja jest odpowiednia, jeżeli już z samej treści zgłoszenia i załączonych dokumentów wynika, że inwestor nie będzie w stanie uzupełnić zgłoszenia zgodnie z przepisami należy skorzystać z instytucji sprzeciwu. Jak wspomniano wyżej wobec nałożenia na inwestora obowiązków określonych w art. 30 ust. 2,3 i 4 Prawa budowlanego wydawanie postanowienia na podstawie art. 30 ust. 2 powinno być wyjątkiem sprowadzającym się do uzupełnienia oczywistych i podstawowych braków możliwych do uzupełnienia niezwłocznie, gdyż inwestor decydując się na uproszczoną formę rozpoczęcia procesu budowlanego poprzez zgłoszenie w przypadku wniesienia sprzeciwu z uwagi na braki zgłoszenia, może niezwłocznie po uzupełnieniu braków dokonać już prawidłowego i kompletnego zgłoszenia. Więc pozycja inwestora, jako strony w postępowaniu administracyjnym wszczętym na podstawie zgłoszenia nie jest narażona na ujemne skutki formalnoprawne. Przenosząc powyższe rozważania prawne na grunt niniejszej sprawy zauważyć należy, iż zgłoszenie robót budowlanych zostało doręczone organowi w dniu [...] stycznia 2008 r. a więc termin do wniesienia sprzeciwu upłynął w dniu [...] lutego 2008 r. Decyzja Starosty G. zawierająca sprzeciw została doręczona skarżącemu w dniu [...] kwietnia 2008 r. Błędne jest także stanowisko organu odwoławczego, iż wydanie postanowienia z dnia [...] stycznia 2008 r. ( w [...] dniu po doręczeniu zgłoszenia ) na podstawie art. 30 ust. 2 przed upływem 30 – dniowego terminu powoduje przesunięcie terminu do wniesienia sprzeciwu. Przede wszystkim w/w postanowienie zostało doręczone inwestorowi w dniu [...] marca 2008r., a więc po upływie terminu do wniesienia sprzeciwu i inwestor z dniem [...] lutego 2008 r. mógł rozpocząć roboty budowlane, a wydane postanowienie jest w tym zakresie bezprzedmiotowe, tym bardziej, że tylko ze znanych organowi I instancji powodów zostało ono wydane w [...] dniu po doręczeniu zgłoszenia. Taka kontrola zgłoszenia jest niedopuszczalna, jak wspomniano wyżej czynności kontrolne powinny zostać dokonane niezwłocznie po doręczeniu zgłoszenia. Dla porządku jedynie zaznaczyć należy, iż sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone w dotychczasowym orzecznictwie, iż termin wskazany w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego jest terminem zawitym i nie jest możliwe jego przedłużenie w szczególności przez wydanie postanowienia zobowiązującego inwestora do uzupełnienia braków zgłoszenia w trybie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego. Literalna wykładnia powołanego wyżej przepisu nie nasuwa wątpliwości w tym zakresie, 31 dnia od chwili zgłoszenia, jeżeli nastąpiło milczenie organu, inwestor może rozpocząć roboty budowlane, przy czym bez znaczenia jest czy zgłoszenie jest kompletne, czy też zawiera braki, do których uzupełniania inwestor został wezwany. Zgłoszenie, bowiem jest instytucją, mająca w myśl intencji ustawodawcy uprościć postępowanie związane z realizacją inwestycji w tych przypadkach, w których idzie o inwestycje drobniejsze. Zamiar uproszczenia /w stosunku do procedury związanej z uzyskaniem pozwolenia na budowę/ nie oznacza rzecz jasna braku jakiejkolwiek kontroli zamierzeń inwestycyjnych ze strony organu. Jednakże reakcja organu w takich przypadkach powinna być zdecydowanie szybsza i mniej sformalizowana niż w przypadku inwestycji wymagających pozwolenia na budowę, co wiąże się z tym, że zakres ustaleń organu przy zgłoszeniu budowy nie jest zwykle tak złożony. Funkcja sprzeciwu czy postanowienia o uzupełnieniu dokumentów nie może wiązać się z uzasadnionym oczekiwaniem na decyzję zawierającą sprzeciw, czy na postanowienie o uzupełnieniu dokumentów, mimo upływu wskazanego w ustawie terminu 30-dniowego. Powodowałoby to, bowiem stan niepewności dla inwestora, wykraczający poza ów termin 30-dniowy, a przy tym nieograniczony żadnym innym terminem, uniemożliwiający mu jakiekolwiek rozsądne planowanie inwestycji. Tak, więc decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem obowiązujących przepisów Prawa budowlanego, a mianowicie art. 30 ust. 5 powołanej ustawy, poprzez nie dochowanie przewidzianego w tym przepisie terminu do wniesienia sprzeciwu. Z powyższych względów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzje organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a p.p.s.a. Na podstawie art. 152 i 153 p.p.s.a. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku, a przedstawiona ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wiążą organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 209 w/w ustawy.