VIII SA/Wa 170/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w dniu 22 maja 2025 r. sprawy ze sprzeciwu A. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 stycznia 2025 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie nakazu rozbiórki stawów budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej A. K. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Syg. akt VIII SA/Wa 170/25 Uzasadnienie Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2025 roku [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego( DZ.U z 2024 roku , poz. 572 dalej jako k.p.a.) oraz na podstawie art. 83 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowalne( DZ.U z 2024 roku, poz. 725 dalej jako prawo budowalne)po rozpatrzeniu odwołań A. K. i A. R. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w R. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2024 roku, nakazującej rozbiórkę stawów rybnych na działkach nr ew. [...],[...], [...] położonych przy ul. H. w R. – uchylił w całości zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozstrzygnięcia organowi I Instancji. Podstawą rozstrzygnięcia były następujące ustalenia i ocena prawna. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w m. R. pismem z dnia [...].11.2008r. poinformował strony o wszczęciu w dniu [...].10.2008r. z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej budowy stawów rybnych znajdujących się na działkach o nr ew. [...], [...] i [...] położonych przy ulicy H. w R.. Podczas kontroli dokonanej w dniu [...].11.2008r. ustalono, że rozpoczęto budowę trzech ziemnych stawów rybnych o powierzchni [...] m², [...] m² i [...] m², posiadających odpływ do rzeki P.. Inwestor wykonał także altanę o konstrukcji drewnianej oraz budynek z zestawionych dwóch stalowych kontenerów. Podczas oględzin J. S. oświadczył, że posiada decyzję Prezydenta Miasta R. Nr [...] z dnia [...].12.2003r. ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu oraz pozwolenie wodno-prawne z dnia [...].09.2004r. Inwestor dobrowolnie dokonał rozbiórki altany i budynku kontenerowego, co potwierdziła kontrola przeprowadzone w dniu [...].12.2008r. W związku z powyższym przedmiotem dalszego postępowania administracyjnego są wyłącznie ziemne stawy rybne. Następnie organ powiatowy postanowieniem nr [...] z dnia [...].12.2008r. wstrzymał prowadzenie robót polegających na budowie trzech stawów rybnych oraz nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia określonej dokumentacji. Po przedłożeniu przez inwestora dokumentacji wymaganej w/w rozstrzygnięciem, PINB w m. R. postanowieniem Nr [...]z dnia [...].04.2009r,, ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej w kwocie [...] zł (dwieście dwadzieścia pięć tysięcy zł) za samowolną budowę stawów rybnych o łącznej powierzchni [...] ha, na terenie działek o nr ew. [...], [...], [...] położonych przy ul. H. w R.. W wyniku postępowania zażaleniowego [...] WINB postanowieniem Nr [...] z dnia [...].08.2009r. znak; [...], utrzymał w mocy w/w rozstrzygnięcie organu powiatowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie Wydział \/lll Zamiejscowy w Radomiu wyrokiem z dnia 21.04.201Or. sygn. akt VIII SA/Wa 688/09. oddalił skargę J. S. na w/w rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego. Następnie w omawianej sprawie prowadzone były postępowania nadzwyczajne, które nie doprowadziły do wyeliminowania z obrotu prawnego postanowienia MWINB nr [...] wydanego w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej. W toku postępowania zmarł P. J. S., a postępowanie administracyjne toczyło się z udziałem jego następców prawnych, tj. J. S., A. R. i A. K.. Decyzją nr [...] z dnia [...].08.2024r, znak: [...], nakazano J. S., A. R. i A. K. rozbiórkę stawów rybnych na działkach o nr ew. [...], [...] i [...] położonych przy ul. H. w R. (z uwagi na brak uiszczenia opłaty legalizacyjnej). Odwołania od powyższego rozstrzygnięcia w ustawowym terminie złożyły m.in. A. R. i A. K.. W dniu [...].10.2024r, do tut. organu wpłynęło pismo [...] Urzędu Wojewódzkiego z dnia [...].10,2024r. znak: [...] informujące o złożonych przez A. K. i A. R. wnioskach o umorzenie w części i rozłożenie na raty pozostałej kwoty wynikającej z w/w opłaty legalizacyjnej. Po przeprowadzeniu przez organ wojewódzki postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia właścicieli działek o nr ew. [...], [...] i [...] położonych przy ul. H. w R. oraz wezwaniu odwołujących się do uzupełnienia braków formalnych, MWINB pismem z dnia [...].01.2025r. zwrócił się do MUW o udzielenie informacji na temat podjętych działań w sprawie w/w wniosków. Z informacji uzyskanej z [...] Urzędu Wojewódzkiego wynika, że postępowanie administracyjne w sprawie umorzenia w części i rozłożenia na raty pozostałej kwoty wynikającej z opłaty legalizacyjnej pozostaje w toku. Po przedłożeniu przez inwestora dokumentacji wymaganej w/w rozstrzygnięciem, PINB w m. R. postanowieniem Nr [...]z dnia [...].04.2009r,, ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej w kwocie [...] zł (dwieście dwadzieścia pięć tysięcy zł) za samowolną budowę stawów rybnych o łącznej powierzchni [...] ha, na terenie działek o nr ew, [...], [...], [...] położonych przy ul. H. w R.. W wyniku postępowania zażaleniowego [...] WINB postanowieniem nr [...] z dnia [...].08.2009r. znak; [...], utrzymał w mocy w/w rozstrzygnięcie organu powiatowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie Wydział \/lll Zamiejscowy w Radomiu wyrokiem z dnia [...].04.201Or. sygn. akt VIII SA/Wa 688/09. oddalił skargę J. S. na w/w rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego. Następnie w omawianej sprawie prowadzone były postępowania nadzwyczajne, które nie doprowadziły do wyeliminowania z obrotu prawnego postanowienia MWINB nr [...] wydanego w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej. W toku postępowania zmarł J. S., a postępowanie administracyjne toczyło się z udziałem jego następców prawnych, tj. J. S., A. R. i A. K.. Decyzją nr [...] z dnia [...].08.2024r, znak: [...], nakazano J. S., A. R. i A. K. rozbiórkę stawów rybnych na działkach o nr ew. [...], [...] i [...] położonych przy ul. H. w R. (z uwagi na brak uiszczenia opłaty legalizacyjnej). Odwołania od powyższego rozstrzygnięcia w ustawowym terminie złożyły m.in. A. R. i A. K.. W dniu [...].10.2024r, do tut. organu wpłynęło pismo [...] Urzędu Wojewódzkiego z dnia [...].10,2024r. znak: [...] informujące o złożonych przez A. K. i A. R. wnioskach o umorzenie w części i rozłożenie na raty pozostałej kwoty wynikającej z w/w opłaty legalizacyjnej. Po przeprowadzeniu przez organ wojewódzki postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia właścicieli działek o nr ew. [...], [...] i [...] położonych przy ul. H. w R. oraz wezwaniu odwołujących się do uzupełnienia braków formalnych, MWINB pismem z dnia [...].01.2025r. zwrócił się do MUW o udzielenie informacji na temat podjętych działań w sprawie w/w wniosków. Z informacji uzyskanej z [...] Urzędu Wojewódzkiego wynika, że postępowanie administracyjne w sprawie umorzenia w części i rozłożenia na raty pozostałej kwoty wynikającej z opłaty legalizacyjnej pozostaje w toku. Z informacji potwierdzonych przez [...] Urząd Wojewódzki wynika, że A. K. i A. R. złożyły stosowny wniosek o umorzenie w części i rozłożenie na raty pozostałej kwoty wynikającej z opłaty legalizacyjnej w wysokości [...] zł (dwieście dwadzieścia pięć tysięcy zł), nałożonej postanowieniem nr [...]. W piśmie z dnia [...].01.2025r. znak: [...] wskazano, że postępowanie to pozostaje w toku. Zgodnie z art. 49c ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2015r., poz. 443): "ust. 1 Do opłat legalizacyjnych, o których mowa w art. 49 ust. 1 i art. 49b ust. 4, w zakresie nieuregulowanym w ustawie, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29.08.1997r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012r. poz. 749, z późn. zm.), z tym że uprawnienia organu podatkowego przysługują wojewodzie. ust. 2. Złożenie wniosku, o którym mowa w art. 67a § 1 ustawy z dnia 29.08.1997r. - Ordynacja podatkowa( Dz.U z 2022 roku, poz. 2707 ze zm. dalej jako ordynacja podatkowa), powoduje zawieszenie postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 48, art. 49 I art. 49b do dnia rozstrzygnięcia wniosku" (podkreślenie własne). W niniejszej sprawie prowadzone jest od 2008r. postępowanie legalizacyjne w trybie art. 48-49 Prawa budowlanego dotyczące legalizacji samowolnej budowy stawów rybnych na działkach o nr ew. [...] [...] i [...] położonych przy ul. H. w R.. Zgodnie z art. 6 ust. 3 ustawy z dnia 20.02.2015r, o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw: "Do opłat legalizacyjnych, o których mowa w art. 49 ust. 1 i art. 49b ust. 4 ustawy, o której mowa w art. 1, ustalanych w postępowaniach wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą". Skoro nakaz rozbiórki przedmiotowego obiektu został orzeczony jedynie ze względu na nieuiszczenie opłaty legalizacyjnej, a właściwy organ prowadzi postępowanie administracyjne w sprawie umorzenia w części i rozłożenia pozostałej kwoty na raty opłaty legalizacyjnej, to w ocenie tut. organu należało uwzględnić tę zmianę stanu faktycznego i umożliwić A. K. i A. R. dokończenie legalizacji spornych stawów rybnych na działkach o nr ew. [...], [...] i [...] położonych przy ul. H. w R.. Z tego powodu sprawę należało przekazać do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Orzeczenie rozbiórki z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu decyzji nr [...] nie znajduje na obecnym etapie uzasadnienia. Wskazać należy, że zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 49c ust. 2 Prawa budowlanego (w brzmieniu jw.), PINB w m. R. winien zawiesić postępowanie administracyjne w omawianej sprawie. Jednocześnie wskazać należy, że na etapie postępowania odwoławczego MWINB ustalił, iż J. S. nie jest właścicielem żadnej z działek o nr [...], [...] i [...] położonych przy ul. H. w R., wobec czego skierowany do skarżącej nakaz rozbiórki spornych stawów rybnych był nieprawidłowy. Ponownie rozpatrując sprawę organ nadzoru budowlanego I instancji winien uwzględnić w/w zmianę. Organ odwoławczy i postępowanie, które przed nim się toczy, nie może zastępować postępowania przed organem pierwszej instancji. Postępowanie odwoławcze jest postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i ewentualnie w niezbędnym zakresie uzupełniającym materiał dowodowy zgromadzony przed organem niższej instancji. Nie może ono wchodzić w rolę postępowania wyjaśniającego, które jest zobowiązany przeprowadzić organ I instancji z zachowaniem właściwych przepisów prawa materialnego i procesowego. Sprzeciw od decyzji organu odwoławczego wniosła A. K.. W uzasadnieniu sprzeciwu podnosiła, iż organ nieprawidłowo ustalił stan faktyczny ponieważ J. S. darowała swój udział w nieruchomości na rzecz skarżącej i A. R.. Z tego względu J. S. nie powinna być stroną decyzji rozbiórkowej. W odpowiedzi na sprzeciw organ wnosił o jego oddalenie podtrzymując dotychczas zaprezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. – dalej "p.p.s.a.") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd uznał, że sprzeciw zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Przedmiotem kontroli Sądu jest rozstrzygnięcie o charakterze kasacyjnym, w którym organ nie przesądzał o istocie sprawy. Przywołany jako prawna podstawa decyzji będącej przedmiotem sprzeciwu art. 138 § 2 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak wynika z przytoczonej normy prawnej stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania pozostaje w ścisłym związku z niewyjaśnieniem zakresu sprawy o istotnym znaczeniu dla jej rozstrzygnięcia. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 64e p.p.s.a, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się jedynie do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z unormowania przewidzianego w art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, Sąd jest władny uwzględnić sprzeciw. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 9/11 (dostępny na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), decyzja kasacyjna, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a jest typowym rozstrzygnięciem procesowym, nie przesądza zatem o istocie sprawy administracyjnej, lecz jest ostatnim aktem wydanym w toku instancji, który w inny sposób kończy postępowanie. Konsekwencją powyższego jest to, że dokonując oceny prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie może dokonywać ocen o charakterze przesądzającym dla sposobu zakończenia sprawy. Kontroluje natomiast, czy ziściły się przesłanki do odstąpienia przez organ odwoławczy od wynikającego z treści art. 15 oraz art. 138 i art. 136 k.p.a. obowiązku w pierwszej kolejności merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Stosownie do zasady dwuinstancyjności postępowania, wyrażonej w art. 15 k.p.a., organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę będącą przedmiotem postępowania przed organem I instancji. Istota administracyjnego toku instancji polega bowiem na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów strony podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Wynika to również z brzmienia art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji (§ 1 pkt 1) bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji (§ 1 pkt 2). Organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpoznać wszystkie okoliczności, w tym również żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz wyd. 11, Warszawa 2011, komentarz do art. 138, Nb 1 i 5 i powołane tam orzecznictwo). Natomiast wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. Dopuszczalność wydania tego rodzaju decyzji, ze względu na treść art. 138 § 2 w zw. z art. 136 k.p.a. wiąże się ze stwierdzeniem przez organ odwoławczy istnienia podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, jednak stwierdzone braki postępowania nie są możliwe do usunięcia w trybie art. 136 kpa, który przewiduje, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli zachodzi potrzeba uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, to w pierwszej kolejności organ odwoławczy powinien rozważyć zastosowanie art. 136 k.p.a., nie zaś przekazywać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ I instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. To organ odwoławczy ma podjąć wszelkie możliwe kroki w celu merytorycznego załatwienia sprawy, a nie uwalniać się od obowiązku orzekania, przekazując sprawę organowi pierwszej instancji. Jednocześnie ma prawo do tego, aby własne orzeczenie, którego nieodłączną częścią jest uzasadnienie, sformułować w taki sposób, który doprowadzi do usunięcia wad rozstrzygnięcia (wskazanego w osnowie) i uzasadnienia orzeczenia organu pierwszej instancji. Innymi słowy, decyzja kasacyjna może zapaść, jeśli wątpliwości organu odwoławczego co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 kpa (por. wyroki WSA w Poznaniu z dnia 10 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Po 229/14, WSA w Lublinie z dnia 18 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 44/13). Należy uznać, iż sprzeciw znajduje swoje usprawiedliwione podstawy. W ocenie sądu w przedmiotowej sprawie nie zachodzi przypadek z art. 138 § 2 k.p.a. ponieważ zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów prawa, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W przedmiotowej sprawie mamy przypadek, że organ odwoławczy ustalił, iż został złożony przez skarżącą wniosek o umorzenie i rozłożenie na raty opłaty legalizacyjnej na raty. Zgodnie z art. 49c ust.1 ustawy prawo budowlane do opłat legalizacyjnych o których mowa w art. 49 ust.1 i art. 49b ust.4, w zakresie nieuregulowanym w ustawie, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ordynacji podatkowej, z tym, że uprawnienia organu podatkowego przysługują wojewodzie. Ustęp 2 powołanego przepisu stanowi, że złożenie wniosku o którym mowa w art. 67a § 1 ordynacji podatkowej powoduje zawieszenie postepowania prowadzonego na podstawie art. 48, art. 49 i art. 49b do dnia rozstrzygnięcia wniosku. Tak więc w sytuacji gdy wpłynęło odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji organ winien zawiesić postępowanie odwoławcze do czasu rozstrzygnięcia wniosku o umorzenie i rozłożenie na raty opłaty legalizacyjnej. Po ostatecznym rozstrzygnięciu tej kwestii rozpozna odwołanie, w zależności od treści rozstrzygnięcia w przedmiocie opłaty legalizacyjnej. Jednocześnie podejmie rozstrzygnięcie w kwestii skierowania rozstrzygnięcia w stosunku do J. S.. Z uwagi na powyższe biorąc za podstawę art. 151a § 1 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.