VIII SA/Wa 175/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędzia WSA Sławomir Fularski, Protokolant Justyna Kapusta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2009 r. sprawy ze skargi Z. J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] września 2008 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Syg. akt VIII SA/Wa 175/09 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] września 2008r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. działając na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm., zwanej dalej Prawo budowlane z 1994r.), art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974r. Nr 38, poz. 229 ze ze., zwana dalej Prawo budowlane z 1974r.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze. zm., zwanej dalej Kpa) nakazał Z. J. wykonanie ogniomuru grubości [...] cm z pustaków żużlobetonowych do wysokości minimum [...] cm nad połacie dachowe w budynku gospodarczym zlokalizowanym na działce nr [...], przy ulicy R. [...] w M. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż na podstawie złożonej przez Z. J. w dniu [...] sierpnia 2008r. inwentaryzacji budynku gospodarczego ustalono, iż obiekt ten zlokalizowany w granicy działki i nie spełnia warunków technicznych, jakim winny odpowiadać budynki. Nie posiada bowiem ściany oddzielenia pożarowego. W celu przywrócenia zgodności budynku z przepisami techniczno – budowlanymi organ zobowiązał skarżącą do wykonania ogniomuru w terminie do [...] grudnia 2008r. Decyzją z dnia [...] stycznia 2009r., nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 Kpa oraz art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego, po rozpoznaniu odwołania Z. J. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] września 2008r. w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku i w tym zakresie orzekł, iż nałożony obowiązek wykonania ogniomuru grubości [...] cm z pustaków żużlobetonowych do wysokości minimum [...] cm nad połacie dachowe w budynku gospodarczym zlokalizowanym na działce nr [...] przy ulicy R. [...] w M. należy wykonać do [...] kwietnia 2009r., w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu swojego stanowiska [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przedstawił szczegółowo przebieg postępowania w sprawie. Podał, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek W. K. W wyniku przeprowadzonych w dniu [...] maja 2008 oględzin organ I instancji ustalił, iż na nieruchomości skarżącej znajduje się budynek gospodarczy wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...] czerwca 1988r. wydanego przez Naczelnika Miasta i Gminy M. Budynek ten wybudowany został niezgodnie z pozwoleniem na budowę, zwiększono bowiem jego wymiary ([...]m x [...]m). Budynek sytuowany został w granicy działki, dach jednospadowy (zgodnie z pozwoleniem na budowę) skierowany został na stronę inwestora. Powyższe ustalenia stanowiły podstawę wydania przez powiatowy organ nadzoru budowlanego w dniu [...] czerwca 2008r. postanowienia, nakazującego Z. J. opracowanie inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej budynku, opracowanie inwentaryzacji urbanistyczno – budowlanej budynku wraz z opinią o stanie technicznym obiektu i zgodnością z warunkami technicznymi w budownictwie, sporządzonej przez osobę posiadającą odpowiednie kwalifikacje zawodowe. Organ odwoławczy wskazał, iż z przedłożonej na żądanie organu I instancji inwentaryzacji budynku wynikało z tego, iż obiekt ten wykonany został zgodnie ze sztuką budowlaną, obowiązującymi przepisami i polskimi normami, jednakże wykorzystanie budynku zgodnie z przeznaczeniem uzależniono od wykonania ogniomuru grubości [...] cm z pustaków żużlobetonowych do wysokości minimum [...] cm ponad połacie dachowe. Wobec takiej treści opinii projektanta zasadnym było nałożenie na skarżącą obowiązku wykonania ogniomuru. Wskazał, iż rozwiązania przyjęte w inwentaryzacji nie naruszają uzasadnionych i chronionych prawem interesów osób trzecich i czynią zadość warunkom techniczno – budowlanym, jakim winny odpowiadać budynki. W konkluzji organ odwoławczy stwierdził brak podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji, nie doszło bowiem do naruszenia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. przepisów obowiązującego prawa. Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego złożyła Z. J. wnioskując o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Skarżąca podniosła, że w jej ocenie budynek gospodarczy nie stanowi zagrożenia zarówno dla ludzi jaki i mienia, stąd nałożony na nią obowiązek postawienia ogniomuru uważa za niezasadny. Nadmieniła przy tym, iż znaczna liczba budynków przeznaczonych do celów mieszkaniowych w M. takiego zabezpieczenia (ogniomuru) nie posiada. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, choć nie z przyczyn podnoszonych w skardze. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają, zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się, więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – powoływanej dalej jako p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba, że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że z dniem 1 stycznia 1995 roku weszła w życie ustawa z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane zastępując przepisy ustawy z 24 października 1974 roku Prawo budowlane. Reguły normujące wpływ nowego prawa na stosunki powstałe pod rządami prawa dotychczasowego zamieszczone zostały w przepisie przejściowym art. 103 prawa budowlanego z 1994 roku. W ustępie pierwszym tego artykułu przyjęto, że do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2. Natomiast w ust. 2 wskazano, że przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy. Do tych obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Przyjęto zatem, że regułą podstawową wynikającą z ustępu 1 jest stosowanie nowej ustawy. Obejmuje ona nie tylko sprawy w których postępowanie jest wszczynane po wejściu jej w życie( niezależnie od tego czy dotyczy zdarzeń faktycznych powstałych jeszcze w okresie obowiązywania poprzedniej ustawy), ale także sprawy wszczęte i niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie nowej ustawy, to jest sprawy będące w toku w dniu 1 stycznia 1995 roku. Wyjątek o tej zasady został przewidziany w art. 103 ust.2. Wyjątek ten dotyczy wyłączenia stosowania prawa budowlanego z 1994 roku, po dniu 1 stycznia 1995 roku tylko w odniesieniu do przepisu art. 48 tej ustawy i wyłącznie wówczas, gdy przed dniem 1 stycznia 1995 roku budowa została zakończona( od 14 sierpnia także wówczas gdy w stosunku do takiego obiektu wszczęto postępowanie administracyjne). Skoro przepis art. 103 ust.2 prawa budowlanego z 1994 roku, który jest przepisem intertemporalnym, odnosi się do stanów zastanych w dniu wejścia w życie ustawy, które wypełniły hipotezę art. 48 ustawy, to nie można stosować wykładni rozszerzającej i obejmować treścią tego przepisu innych sytuacji wskazanych w przepisach ustawy prawo budowlane z 1994 roku( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 września 2006 roku, II OSK 1098/09, pub. ONSAiWSA 2007/4/95). Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, iż organy naruszyły przepisy art. 103 ust.1 prawa budowlanego z 1994 roku stosując przepisy uchylonej ustawy prawo budowlane z 1974 roku. Organy ustalając podczas oględzin w dniu [...] maja 2008 roku, że skarżąca wybudowała budynek gospodarczy niezgodnie z pozwoleniem na budowę (zwiększono wymiary budynku) winny zastosować przepisy art. 50 i art. 51 prawa budowlanego z 1994 roku. W ocenie Sądu organ mógłby stosować przepisy ustawy prawo budowlane z 1974 roku, gdyby naruszenia dokonane przez skarżącą wypełniały dyspozycję art. 48 prawa budowlanego z 1994 roku. Przepis art. 48 dotyczy obiektu wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, co niniejszej sprawie nie miało miejsca. Stosowanie i nakładanie na skarżącą obowiązków wynikających z art. 40 i art. 56 prawa budowlanego z 1974 roku nie miało umocowania w obowiązujących przepisach prawa. Naczelnymi zasadami postępowania administracyjnego są - zawarte w art. 6 i art. 7 kpa - zasada praworządności oraz dochodzenia prawdy obiektywnej. Nakładają one na organy prowadzące postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy tak pod względem faktycznym jak i prawnym, w celu ustalenia rzeczywistego stanu sprawy. W myśl art. 77 § 1 kpa organy administracji państwowej zobowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Treść tego przepisu należy tłumaczyć w ten sposób, że obowiązek przeprowadzenia wszystkich niezbędnych do wyjaśnienia sprawy dowodów obciąża organ administracji prowadzący postępowanie w sprawie. Zgodnie zaś z art. 107 § 3 kpa decyzja powinna być należycie uzasadniona, z podaniem m. in. dowodów, na podstawie których określone fakty organ orzekający przyjął za udowodnione, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej. Na gruncie niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż powiatowy organ nadzoru budowlanego zastosował niewłaściwe przepisy prawa, które to rozstrzygnięcie zostało zaakceptowane przez organ odwoławczy. Organ rozpoznając sprawę winien na gruncie przepisu art. 50 prawa budowlanego z 1994 roku ustalić, czy wybudowany przez skarżącą budynek gospodarczy istotnie odbiega od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Poczynienie takich ustaleń dawałoby podstawy organowi do nałożenia na skarżącą obowiązków określonych w art. 51 prawa budowlanego z 1994 roku. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. decyzja lub postanowienie podlegają uchyleniu, jeżeli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Należy przyjąć, że chodzi o naruszenie nie tylko norm z zakresu prawa administracyjnego materialnego, ale i z zakresu innych dziedzin prawa, które organ administracyjny powinien był zastosować przy wydawaniu decyzji lub postanowienia. Generalnie rzecz ujmując naruszenie prawa materialnego może mieć dwojaką postać. Po pierwsze może polegać na błędnej wykładni prawa. Z taką sytuacją mamy do czynienia wówczas, gdy organ administracyjny błędnie przyjął, że określony przepis prawny obowiązuje lub nieobowiązuje w danej sprawie, albo niewłaściwie zinterpretował treść lub znaczenie tego przepisu. W konsekwencji wadliwie została ustalona norma prawna znajdująca w sprawie zastosowanie. Po drugie, naruszenie prawa może polegać na niewłaściwym zastosowaniu (subsumcji). Ma to miejsce w przypadku, gdy organ administracyjny prawidłowo ustalił treść normy prawnej, ale błędnie ją zastosował do ustalonego stanu faktycznego. Przez naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy należy rozumieć związek przyczynowy między treścią ukształtowanego w decyzji lub postanowieniu stosunku administracyjnoprawnego materialnego lub procesowego, a naruszeniem norm prawa materialnego. Tak więc w ocenie Sądu w niniejszym postępowaniu organy naruszyły przepisy prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy. Organy nałożyły na skarżącą obowiązki na podstawie przepisów prawa, które nie miały zastosowania w sprawie. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji wyeliminuje stwierdzone naruszenie prawa i wyda stosowne rozstrzygnięcie uzasadniając je zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. Z tych też względów biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit.a) p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie. Na podstawie art. 152 p.p.s.a Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego orzeczenia. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.