VIII SA/Wa 176/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski /sprawozdawca/, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz- Nowak, Protokolant Starszy referent Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2015 r. sprawy ze skargi W. D. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej jako "organ" lub "Prezes ZUS") decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...], działając na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1440 ze zm., dalej jako "ustawa o emeryturach i rentach z FUS"), odmówił przyznania W. D. renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ podniósł, że przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ww. ustawy jest możliwe, jeżeli wnioskodawca spełnia łącznie wszystkie warunki wymienione w tym przepisie. Z dokumentacji zawartej w aktach rentowych wynika, że na dzień powstania całkowitej niezdolności do pracy w wieku 56 lat wnioskodawca udokumentował tylko 21 lat, 4 miesiące i 4 dni okresów składkowych, 1 rok, 1 miesiąc i 13 dni okresów nieskładkowych oraz 2 lata i 20 dni opłacania składek na ubezpieczenie społeczne rolników. W 10-leciu przypadającym przed dniem powstania całkowitej niezdolności do pracy, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych - wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym - udokumentowano jedynie 1 rok, 5 miesięcy, 5 dni okresów składowych i nieskładkowych oraz 2 lata i 20 dni opłacania składek na ubezpieczenie społeczne rolników. Nie bez znaczenia pozostaje fakt, że w latach 1997-2002, 2004-2007, 2009-2011 nie został udowodniony żaden okres zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi. W ocenie organu, w sprawie nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia, bowiem w wymienionych przerwach wobec wnioskodawcy nie orzeczono całkowitej niezdolności do pracy. Nie istniały zatem, w tym, czasie, przeszkody w podjęciu zatrudnienia i objęciu ubezpieczeniem, w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia z ubezpieczeń społecznych. Prezes ZUS dodatkowo wyjaśnił, że przy rozpatrywaniu uprawnień do renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku ocenie podlegała również sytuacja materialna wnioskodawcy, z tym że nie stanowi ona jedynego kryterium przesądzającego o przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku. W. D. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, prosząc o przyznanie mu wnioskowanego świadczenia w drodze wyjątku. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że wprawdzie za całkowicie niezdolnego do pracy został uznany od 9 października 2011 r., niemniej jednak z powodu wielu powiązanych ze sobą schorzeń leczy się od ponad 30 lat. Brak ciągłości zatrudnienia, a tym samym opłacania składek wynika w jego przypadku tylko i wyłącznie z faktu złego stanu zdrowia. Schorzenia kardiologiczne oraz cukrzyca od wielu lat przyczyniały się do trudności wykonywania przez niego jakiejkolwiek pracy. Gdy tylko stan zdrowia mu na to pozwalał podejmował zatrudnienie. Udar mózgu którego doznał i który spowodował całkowitą niezdolność do pracy to przyczyna jego całkowitej możliwości zarobkowania od kilku lat. Obecnie ma 60 lat, z powodu chorób nie może podjąć pracy, a więc nie ma możliwości uzyskania dochodu ani uzupełnienia brakujących lat w stażu pracy. Koszty jego leczenia i utrzymania przekraczają możliwości finansowe jego rodziny. Decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...], Prezes ZUS, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej jako "K.p.a.") utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] listopada 2014 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wnioskodawca nie wykazał, aby niespełnienie warunków do świadczenia w trybie zwykłym spowodowane było okolicznościami, na które ubezpieczony nie miał wpływu. Za szczególną okoliczność, na potrzeby stosowania art. 83 ustawy o emeryturach rentach z FUS, uważa się tylko zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków. Prezes ZUS dokonując ponownej analizy zebranego materiału dowodowego nie stwierdził istnienia przesłanki szczególnych okoliczności, na skutek których wnioskodawca nie nabył uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Niespełnienie przez wnioskodawcę powyższego warunku powoduje, że nie może on skutecznie domagać się renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. Pojęcie w "drodze wyjątku" nie dotyczy wyjątkowych potrzeb czy niedostatku, sytuacji życiowej starającego się o to świadczenie, ale zaistnienia w sprawie szczególnych okoliczności usprawiedliwiających niemożność uzyskania danego świadczenia w trybie zwykłym. Orzeczeniem z dnia [...] sierpnia 2010 r. lekarz orzecznik ZUS ustalił, że wnioskodawca był częściowo niezdolny do pracy od kwietnia 2008 r. Ostatnio zaś orzeczeniem z [...] września 2014 r. lekarz orzecznik ZUS ustalił, że wnioskodawca jest trwale niezdolny do pracy od dnia [...] października 2011 r. Na przestrzeni 56 lat życia - na dzień orzeczenia całkowitej niezdolności do pracy – wnioskodawca udokumentował łącznie 24 lata, 8 miesięcy i 17 dni okresów składkowych i nieskładkowych. Świadczenie w drodze wyjątku przyznawane jest osobom aktywnym zawodowo i jakkolwiek nie jest ono wprost uzależnione od stażu pracy, to jednak staż ten nie może pozostawać bez wpływu na ocenę wystąpienia warunków przewidzianych w tym przepisie. Dotychczasowy okres ubezpieczenia powinien być adekwatny do wieku wnioskodawcy, a tylko wykazanie, że niespełnienie warunków ubezpieczenia uniemożliwiły okoliczności niemożliwe do przezwyciężenia, może skutkować przyznaniem świadczenia w drodze wyjątku. Z akt sprawy nie wynika zaś, że w okresach przerw w zatrudnieniu, wnioskodawca nie mógł kontynuować zatrudnienia na skutek szczególnych okoliczności, zwłaszcza, że nie była wówczas wobec niego orzeczona całkowita niezdolność do pracy. Częściowa niezdolność do pracy nie umożliwiała zaś podjęcia przez wnioskodawcę zatrudnienia, a jedynie ją ograniczała. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł W. D. (dalej jako "skarżący") ponosząc, że jego sytuacja jest szczególna. Ma bowiem 60 lat i udowodnił 24 lata, 8 miesięcy i 17 dni okresów składkowych i nieskładkowych. Nie jest więc osobą która nigdy nie pracowała i nie opłacała składek na ubezpieczenia. W miarę swoich możliwości zdrowotnych i zawodowych podejmował zatrudnienie. Obecnie stan zdrowia uniemożliwia mu jakąkolwiek pracę, a brak źródła dochodu dalszą egzystencję. Wymaga stałego leczenia, co wiąże się z wysokimi kosztami. Trudne warunki materialne i brak środków utrzymania zmuszają go do prośby o świadczenie w drodze wyjątku, by mógł godnie żyć. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Prezesa ZUS wniósł o jej oddalenie podtrzymując co do zasady argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej powoływanej jako: "p.p.s.a.", sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że kontrola sądowoadministarcyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżony akt nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena ta jest dokonywana według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania przed właściwymi organami. Podkreślenia wymaga, że sąd administracyjny posiada wyłącznie uprawnienia kasacyjne, nie może natomiast orzekać za organ w sposób merytoryczny przyznając stronie określone uprawnienia lub zwalniając z nałożonych obowiązków. W ocenie Sądu skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zarówno zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja Prezesa ZUS nie naruszają prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, w myśl którego ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej świadczeń przewidzianych w ustawie. Istotnym jest, że w odróżnieniu od ogólnych zasad określających warunki przyznawania prawa do świadczeń z zabezpieczenia społecznego (tj. świadczeń finansowanych i zależnych od zgromadzonych na ten cel na indywidualnych kontach ubezpieczonych środków pochodzących ze składek ubezpieczeniowych), art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS jest regulacją szczególną. Pozwala ona na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania prawa do emerytury lub renty w trybie zwykłym. Przewidziane w powołanym przepisie świadczenia finansowane są z budżetu państwa (art. 84 ustawy), nie zaś z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, kwestia ich przyznania pozostawiona została uznaniu Prezesa ZUS. Omawiany przepis posługuje się bowiem sformułowaniem "Prezes Zakładu może przyznać..." świadczenie w drodze wyjątku, co wskazuje na uznaniowy charakter decyzji podejmowanych w tym trybie. Sądowa kontrola tego rodzaju decyzji jest więc ograniczona. Nie obejmuje ona bowiem celowości zaskarżonej decyzji. Sąd może zatem tylko badać, czy decyzja nie nosi cech dowolności, a więc, czy organ rozstrzygający zebrał cały materiał dowodowy i dokonał wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy po wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszystkich okoliczności sprawy. Sąd administracyjny nie ma zaś kompetencji czy możliwości przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Powyższe pozostaje bowiem w gestii Prezesa ZUS. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość. Każda z przesłanek podlega przy tym osobnej ocenie poprzez odniesienie hipotezy normy prawnej do okoliczności faktycznych, istniejących w danej sprawie. Decyzja o przyznaniu bądź odmowie przyznania świadczenia w omawianym trybie podejmowana jest dopiero po ustaleniu, że okoliczności faktyczne odniesione do wymagań normatywnych mogą skutkować przyznaniem uprawnienia w sposób zgodny z celem tego przepisu. Przesłanka "szczególnych okoliczności" o której mowa w art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS określona została przez ustawodawcę w postaci zwrotu ocennego, wymagającego od organu ustalenia odpowiednich faktów oraz ich oszacowania co do skali czy natężenia ich wystąpienia tak, aby można było tym faktom przypisać status okoliczności szczególnych. Dopiero kiedy ma miejsce ustalenie wystąpienia powyższych przesłanek, uruchomiona zostaje konstrukcja decyzji uznaniowej, na gruncie której organ może przyznać przedmiotowe świadczenie. Oznacza to, że nawet wówczas, gdy przesłanki te wystąpią, decyzja organu nie musi być decyzją przyznającą świadczenie, jeśli jakieś inne okoliczności (np. stan środków finansowych) to uniemożliwiają. Ponadto, świadczenie to może być przyznane "na zasadzie wyjątku", co wzmacnia uznaniowy charakter decyzji oraz wskazuje na zaostrzenie sposobu szacowania w ramach oceny faktów "szczególnych okoliczności", stanowiących najistotniejszą przesłankę merytoryczną, decydującą o zaktualizowaniu się możliwości przyznania tego świadczenia (v. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 130/10, publ. CBOSA, orzeczenia.nsa.gov.pl). Za szczególne okoliczności w sprawach z zakresu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS uznaje się jakieś konkretne zdarzenie lub trwały stan, które mogą powodować niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty, czyli wykluczać aktywność zawodową osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków. Możliwość decydowania według uznania nie oznacza pozostawienia Prezesowi ZUS całkowitej i niekontrolowanej swobody w tym względzie. Na organie administracyjnym prowadzącym postępowanie administracyjne, również w sytuacji działania w ramach uznania administracyjnego, ciąży obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w związku z art. 124 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. W ocenie Sądu, decyzjom organu nie można jednak przypisać przekroczenia granic uznania administracyjnego. Analiza akt sprawy oraz zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że Prezes ZUS rozpatrzył wyczerpująco wszystkie okoliczności faktyczne sprawy oraz dokonał obiektywnej ich oceny. Organ miał podstawę do przyjęcia, że w sprawie nie zachodzą okoliczności szczególne, które uniemożliwiły skarżącemu przezwyciężenie przeszkód do wykonywania zatrudnienia i nabycia uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. W oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy, organ prawidłowo wywiódł, że nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, gdyż w przypadku skarżącego nie można stwierdzić, iż na skutek szczególnych okoliczności nie spełnił on warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do świadczenia w trybie zwykłym. Ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego wynika wprawdzie, że na przestrzeni 56 lat życia, tj. do dnia powstania całkowitej niezdolności do pracy wnioskodawca udokumentował łącznie 24 lata, 8 miesięcy i 17 dni okresów składkowych i nieskładkowych. Co istotne jednak - w 10-leciu przypadającym przed dniem powstania całkowitej niezdolności do pracy, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych - wymaganych do przyznania świadczenia trybie zwykłym – skarżący udokumentował jedynie 1 rok, 5 miesięcy, 5 dni okresów składowych i nieskładkowych oraz 2 lata i 20 dni opłacania składek na ubezpieczenie społeczne rolników. Nie bez znaczenia pozostaje również fakt, że w latach 1997- 2002, 2004-2007, 2009-2011 nie został udowodniony żaden okres zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi. Z akt sprawy nie wynika zaś aby w powyższych okresach skarżący nie mógł kontynuować zatrudnienia na skutek szczególnych okoliczności spowodowanych stanem zdrowia lub na skutek innych przeszkód, które mogłyby zostać uznane za szczególne okoliczności w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. We wskazanych okresach nie orzeczono bowiem wobec skarżącego całkowitej niezdolności do pracy. Trafnie organ wskazał, że częściowa niezdolność do pracy orzeczona od kwietnia 2008 r. nie uniemożliwiała skarżącemu podjęcia zatrudnienia, a jedynie ją ograniczała. Z akt sprawy wynika bowiem, że w okresie orzeczonej częściowej niezdolności do pracy, tj. od kwietnia 2008 r. do 23 października 2008 r. i od 18 lutego 2009 r. do 28 sierpnia 2009 r. skarżący podlegał ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym. Zatem nie istniały przeciwwskazania ze względu na stan zdrowia, które uniemożliwiały kontynuowanie zatrudnienia, w celu uzyskania uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Wyjaśnić również należy, że początków niezdolności do pracy nie można opierać na dowolnych przypuszczeniach, lecz konieczne są dowody zawierające dokładne dane, pozwalające na niewątpliwe bądź z przeważającym prawdopodobieństwem ustalenie daty lub czasu jej powstania. W sprawie nie wykazano zaś, że stan zdrowia skarżącego uniemożliwiał mu przed dniem 10 października 2011 r. podejmowanie zatrudnienia. Całkowita niezdolność do pracy, oznaczająca niemożność wykonywania jakiejkolwiek pracy w normalnych warunkach winna być bowiem potwierdzona stosownym orzeczeniem (patrz wyroki NSA: z dnia 9 sierpnia 2001 r. sygn. akt II SA 646/01, LEX nr 121924, z dnia 14 listopada 2002 r., sygn. akt II SA 2243/02, LEX nr 142310, z dnia 12 maja 2003 r., II SA 16/03, LEX nr 156910 ). Brak jednocześnie jakichkolwiek dowodów na to, że skarżący w ww. okresach przerw w zatrudnieniu podejmował jakiekolwiek próby znalezienia zatrudnienia i był w ogóle zainteresowany podjęciem pracy. Tym samym, słusznie organ nie stwierdził zaistnienia żadnych szczególnych, obiektywnych okoliczności, wykluczających u skarżącego aktywność zawodową w okresach przerw w zatrudnieniu. Konkludując, stwierdzić należy, że przyznanie renty w drodze wyjątku jest możliwe tylko w przypadku, gdy można wykazać, że ubezpieczony wykazał wolę podejmowania pracy i opłacania składek, ale na skutek wystąpienia nadzwyczajnych, niezależnych od jego woli okoliczności, nie mógł zrealizować wymagań do uzyskania zwykłego świadczenia i tylko z tego powodu przyznanie świadczenia jest zasadne. Prawidłowo też organ wskazał, że trudna sytuacja materialna nie może stanowić wyłącznej przyczyny uzasadniającej przyznanie wnioskowanego świadczenia. Świadczenie o którym mowa w ww. przepisie nie jest bowiem świadczeniem socjalnym, zatem jego przyznanie nie zależy wyłącznie od potrzeb osoby o nie się ubiegającej, nawet gdy są one uzasadnione. Potrzeby te mogą natomiast uzasadniać ubieganie się przez stronę skarżącą o świadczenie z tytułu pomocy społecznej oraz inne formy pomocy materialnej dla osób znajdujących się w niedostatku. W związku z powyższym, zdaniem Sądu wydane przez organ rozstrzygnięcie jest prawidłowe, zostało w wystarczający sposób uzasadnione i nie jest dowolne. Przedstawione w zaskarżonym rozstrzygnięciu stanowisko organu co do stanu faktycznego sprawy i oceny jej skutków na gruncie prawnym jest zasadne, znajduje oparcie w obowiązujących w tej materii przepisach prawa, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych. Sąd nie stwierdził zaś takiego naruszenia przez organ przepisów postępowania, które mogłoby uzasadniać uchylenie wydanej decyzji. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.