VIII SA/Wa 178/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 9 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi T. O. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] grudnia 2021 r. Nr [...] w przedmiocie wypłaty płatności na zalesienie gruntów 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] września 2021 r. Nr [...] 2. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. na rzecz T. O. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Syg. akt VIII SA/Wa 178/22 Uzasadnienie Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2021 roku Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W.( dalej organ odwoławczy) działając na podstawie art. 138 §1 ustawy z 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego ( DZ.U z 2021 roku, poz. 735 ze zm. dalej kpa) po rozpatrzeniu odwołania T. O. od decyzji nr [...] z dnia [...] września 2021 roku wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K.( organ pierwszej instancji) w sprawie odmowy wypłaty premii na zalesienie na rok 2020 – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Podstawą rozstrzygnięcia były następujące ustalenia faktyczne i ocena prawna. T. O. w dniu [...] lipca 2011 roku złożył wniosek o przyznanie pomocy na zalesienie PROW 2007 - 2013 na rok 2011. W dniu [...] czerwca 2020 roku skarżący złożył w organie pierwszej instancji kolejny wniosek o wypłatę pomocy na zalesianie na rok 2020, w którym wnioskowano o wypłatę premii zalesieniowej w ramach PROW 2007 – 2013. Powierzchnia deklarowana do pomocy wynosiła [...] ha. W dniu [...] września 2021 roku Kierownik BP ARiMR w K. wydał decyzję nr [...], którą zgodnie z art. 19 ust.2 rozporządzenia(UE) nr 640/2014 odmówiono wypłaty premii zalesieniowej oraz naliczono karę administracyjną w wysokości [...]zł. W dniu [...] października 2021 roku T. O. złożył odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji. Organ wskazał, że tryb składania wniosków o przyznanie pomocy i wypłatę pomocy na zalesianie reguluje rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania ,, Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne ‘’ objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013( DZ.U z 2016 roku, poz. 153 dalej rozporządzenie), a także ustawa z dnia 7 marca 2007 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013( DZ.U z 2020 roku, poz. 1371 dalej ustawa EFRROW). Zgodnie z §13 ust.4 rozporządzenia premia pielęgnacyjna i premia zalesieniowa, począwszy od drugiego roku realizacji planu zalesienia jest wypłacana na wniosek o wypłatę pomocy o zalesianie, w terminie do 30 czerwca roku następującego po roku, w którym został złożony ten wniosek. Jeżeli przed dokonaniem wypłaty premii pielęgnacyjnej lub premii zalesieniowej zostanie stwierdzona okoliczność uzasadniająca dokonanie zmniejszeń lub wykluczeni wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości lub niezgodności, w szczególności zmniejszeń lub wykluczeni, o których mowa w art. 16 i art. 19 rozporządzenia nr 640/2014, kierownik w drodze decyzji ustala, wysokość tych premii na rok kalendarzowy, w którym stwierdzono te okoliczności, dokonując odpowiednich zmniejszeń lub wykluczeń, a jeżeli jest to konieczne dokonanie wykluczenia, o którym mowa w art. 19 ust.2 rozporządzenia nr 640/2014, to w tej decyzji ustala również kwotę podlegającą odliczeniu na podstawie art. 19 ust.3 rozporządzenia( §13 ust.5). Na podstawie § 13 ust.9 rozporządzenia premia pielęgnacyjna w piątym roku od zalesienia oraz premia zalesieniowa, począwszy od piątego roku od zalesienia jest wypłacana po uprzednim przekwalifikowaniu zalesionego gruntu na grunt leśny, dokonywana w formie decyzji wydawanej przez starostę właściwego ze względu na położenie gruntów objętych zalesieniem albo w wyniku modernizacji ewidencji gruntów i budynków. W niniejszej sprawie skarżący złożył wniosek o wypłatę pomocy na zalesienie na rok 2020 do zadeklarowanej powierzchni [...] ha. Organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] września 2021 roku odmówił skarżącemu wypłaty premii zalesieniowej oraz naliczył sankcje w wysokości [...]zł. Z płatności została wykluczona powierzchnia [...] ha. Z uzasadnienia wynika, że podczas kontroli administracyjnej stwierdzono, że obszar zalesiony po 2008 roku, w ramach PROW na działce nr [...] położonej w obrębie W. gmina G. wynosił [...] ha. Powierzchnia zalesienia wykonanego w roku 2011 została przez organ ustalona w oparciu o wyniki kontroli z roku 2018 i 2019 oraz wykonanych na ortofotomapie z roku 2013 pomiarów. Zgodnie z art. 64 ust.2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 roku w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady(EWG) nr 352/78(WE), nr 165/94(WE), nr 2799/98(WE), nr 814/2000(WE), nr 1290/2005(WE) , nr 485/2008 L 34/549 z 20 grudnia 2013 roku( Dz.Urz.UE L 347/586 z 20 grudnia 2013 roku, nie nakłada się kar administracyjnych w przypadku gdy: - niezgodność jest wynikiem działania siły wyższej; - niezgodność jest wynikiem oczywistych błędów, o których mowa w art. 59 ust.6; - niezgodność jest wynikiem błędu właściwego organu lub innego organu, w przypadku gdy błąd nie mógł być w sposób rozsądny odkryty przez osobę, której kara administracyjna dotyczy; - dana osoba może dowieść w sposób zadowalający właściwemu organowi, że nie jest winna niewypełnieniu obowiązków, o których mowa w ust.1, lub właściwy organ w inny sposób przekona się, że nie nastąpiło to z winy danej osoby; - niezgodność jest nieznaczna, w tym również jest w formie progu, który ma zostać ustalony przez Komisję zgodnie z ust.7 lit.b); - zachodzą inne przypadki, w których nie jest właściwe nakładanie kary, które mają określone przez Komisję zgodnie z ust.7 lit.b). W przedmiotowej sprawie siła wyższa nie została zgłoszona przez rolnika. Stwierdzone niezgodności nie były wynikiem błędu samego organu, a błędem rolnika, który zadeklarował zbyt dużą powierzchnię, a skarżący nie wykazał, że nie jest niewinny nieprawidłowej deklaracji. Okoliczności, o których mowa w punkcie e art. 64 usr.2 rozporządzenia 1306/2014 zostały uwzględnione w przepisach art. 18 i 19 rozporządzenia UE nr 640/2014. Inne przypadki określone przez Komisję w których nie jest właściwe nakładanie kar administracyjnych określono w art. 15 ust.1 rozporządzenia nr 640/2014, zgodnie z którym kar administracyjnych przewidzianych w niniejszym rozdziale nie stosuje się w odniesieniu do części wniosku o przyznanie pomocy lub wniosku o płatność, co do których beneficjent poinformował właściwy organ na piśmie, że wniosek o przyznanie pomocy lub płatność jest nieprawidłowy lub stał się niepoprawny od czasu jego złożenia, chyba że właściwy organ powiadomił wcześniej beneficjenta o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu lub o jakichkolwiek niezgodnościach we wniosku o przyznanie pomocy lub wniosku o płatność. Strona w rozpatrywanym przypadku nie zgłosiła zmiany do wniosku podając właściwą powierzchnię użytkowaną rolniczą, przed poinformowaniem jej przez o stwierdzonych nieprawidłowościach. W ocenie organu odwoławczego w niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności, o których mowa w wyżej powołanych przepisach prawa unijnego umożliwiające odstąpienie w takiej sytuacji od kar administracyjnych. Organ wskazywał, że nie zaliczono obszaru [...] ha do powierzchni zalesionej, ani do jednolitej powierzchni obszarowej zalesionej po 2008 roku ( JPO -L). Organy stwierdziły, że skarżący nie ponosi winy wobec stwierdzonych nieprawidłowości i wobec tego nie zastosowano obniżek i sankcji. T. O. został wprowadzony w błąd w zakresie mapy zalesienia, na której nieprawidłowo wyznaczono powierzchnię [...] ha w sytuacji gdy wnioskodawca mógł maksymalnie wykonać zalesienie [...] ha. W przedmiotowej sprawie sytuacja jest inna ponieważ skarżący składając w dniu [...] czerwca 2021 roku wniosek o wypłatę pomocy na zalesianie na rok 2020 znał rozstrzygnięcie w sprawie o przyznanie pomocy na rok 2011 oraz dysponował protokołami kontroli. W momencie składania wniosku jeszcze nie zakończyło się postępowanie przed WSA w Warszawie – wyrok z 7 lipca 2020 roku, w którym Sąd oddalił skargę. Wyrok stał się prawomocny w dniu 3 października 2020 roku. Skarżący nie wycofał wniosku o wypłatę pomocy, ani nie złożył zmiany do wniosku wskazując właściwą powierzchnię. Nie ma racji skarżący podnosząc, iż kluczowym dokumentem jest decyzja Starosty [...] o przekwalifikowaniu [...] ha na grunt leśny. Organ wydając taką decyzję oparł się jedynie na dokumencie planu zalesienia sporządzonym przez Nadleśnictwo Z.. Decyzja Starosty została również poddana analizie przez WSA w Warszawie, który wyrokiem z dnia 7 lipca 2020 roku, syg. akt VIII SA/Wa 912/19 oddalił skargę przyznając organom ARiMR rację. Odnosząc się do zarzutów, że złożony wniosek różni się od tego co deklarował i może wynikać z winy systemu, to w ocenie organu przed wysłaniem aplikacji eWniosek Plus powinien dokonać weryfikacji, czy wniosek został prawidłowo wypełniony. Skoro rolnik wysłał w takiej formie wniosek za pośrednictwem aplikacji uznać należy, iż wnioskował o wypłatę pomocy na zalesianie na rok 2020 do powierzchni [...] ha. Niezasadne jest przerzucanie winy na działanie systemu. Organ jest związany żądaniem wniosku o pomoc. Płatności o wypłatę pomocy na zalesianie są przyznawane na wniosek rolnika. Wypełniając wniosek o przyznanie płatności wnioskodawca składa oświadczenie woli i wiedzy, za które ponosi odpowiedzialność i nie może tej odpowiedzialności przerzucać na organ administracji publicznej. Rolnik składając wniosek podpisuje oświadczenie, iż zna zasady przyznawania płatności, a zatem winien być świadomy konsekwencji w sytuacji błędnego lub niekompletnie wypełnionego wniosku oraz może skorzystać z pomocy wyspecjalizowanych podmiotów. Postępowanie o wypłatę pomocy na zalesianie producentowi rolnemu należy do postępowań wnioskowych i w tych okolicznościach zgodnie z art. 61 kpa tylko i wyłącznie strona określa zakres skierowanego żądania. Zgodnie z art. 15 ust.1 rozporządzenia 640/2014 beneficjent może poinformować właściwy organ na piśmie, że wniosek o przyznanie pomocy lub wniosek o płatność jest nieprawidłowy lub stał się niepoprawny od czasu jego złożenia, chyba że właściwy organ powiadomił wcześniej beneficjenta o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu lub o jakichkolwiek niezgodnościach we wniosku o przyznanie pomocy lub wniosku płatność. Organ pierwszej instancji powiadomił skarżącego o nieprawidłowościach w złożonym wniosku o wypłatę płatności na zalesianie na 2020 rok. Z tych względów decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa. Skargę na decyzję organu odwoławczego wniósł T. O.. W uzasadnieniu skargi podnosił, iż błędnie zaznaczył obszar zalesienia, który powinien wynosić [...]ha lub [...] ha jak ustalił organ. Podnosił, iż sprawa powierzchni została przez niego zalesiona na działce nr [...] była i nadal jest nierozstrzygnięta. Wskazywał, że w sprawie VIII SA/Wa 912/19 w której sąd oddalił skargę na decyzję ustalającą dla wysokość wsparcia na zalesienie, premii pielęgnacyjnej oraz premii zalesieniowej. Argumentował, iż przed sądem administracyjnym toczyły się sprawy w tym przedmiocie gdzie sąd unieważniał decyzje organów za lata 2013 – 2015. W dalszej części uzasadnienia skargi podnosił argumenty, iż w sprawach wsparcia na zalesienie za lata 2017 - 2018 również decyzje organów zostały uchylone przez Sąd i nie została ostatecznie przesądzona kwestia powierzchni zalesienia. Zgodził się z decyzją wydaną w 2019 roku. Podnosił, iż nie poinformował o nieprawidłowościach we wniosku za 2020 rok ponieważ o nich nie wiedział i po piśmie z organu złożył stosowane wyjaśnienia. Wskazywał, że dzięki wyrokom sądów administracyjnych uznano go za niewinnego w sprawie nieprawidłowości w zalesianiu [...] ha, pomimo tego żadne sankcje nie zostały mu zwrócone, natomiast teraz nałożono na niego nowe sankcje. W odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zaprezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swojej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związany granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325,dalej: p.p.s.a.). W myśl art. 135 p.p.s.a. orzekanie następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty kontroli wynika bowiem, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. W świetle art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala – art. 151 p.p.s.a. Złożenie poprawnie wypełnionego wniosku nie jest jednak warunkiem bezwzględnym, odnośnie do którego nie przewidziano sytuacji wyjątkowych. W określonych przypadkach należy bowiem beneficjentom zezwolić na wprowadzanie korekt i poprawianie oczywistych błędów we wnioskach oraz we wszelkich dokumentach uzupełniających, dostosowywanie po ich złożeniu (zob. motyw 3 i 14 oraz art. 1 lit. h), art. 4 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014, a także art. 59 ust. 6 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008). Warunkiem dokonywania korekt i poprawek, w dowolnym czasie po złożeniu wniosku i dokumentów, jest stwierdzenie oczywistych błędów uznanych przez właściwy organ na podstawie ogólnej oceny danego przypadku, pod warunkiem że beneficjent działał w dobrej wierze. Właściwy organ może uznać oczywiste błędy tylko w przypadku, gdy mogą one być bezpośrednio zidentyfikowane w wyniku sprawdzenia informacji zawartych w dokumentach, o których mowa w akapicie pierwszym. Przy czym, "oczywisty błąd", o jakim mowa w ww. przepisie rozporządzenia wykonawczego, nie dotyczy wyłącznie błędu pisarskiego lub rachunkowego. Do kategorii tej można zaliczyć również niespójność, sprzeczność lub przeoczenie. W okolicznościach kontrolowanej sprawy organ odwoławczy nie ocenił dostatecznie, na podstawie wszystkich okoliczności sprawy ("ogólnej oceny danego przypadku"), jaki był zamierzony przez rolnika zakres wniosku i czy stwierdzony błąd, który w znacznej części zdyskwalifikował jego uwzględnienie do pow. działki [...] ha i naraził skarżącego na kary administracyjne (sankcje), nie został popełniony bez jej winy ("w dobrej wierze") i nie nosił znamion oczywistości. Przemawiać za tym może szereg okoliczności. Należy zauważyć, iż kwestia powierzchni dokonanego zalesienia na działce nr [...] przez skarżącego była przedmiotem wielokrotnych rozstrzygnięć zarówno organów, jak i sądów administracyjnych. Były złożone w tym przedmiocie przez skarżącego dokumenty, były przeprowadzane kontrole zarówno na gruncie, jak i administracyjne. Spór się toczył czy zalesiono powierzchnię [...] ha, czy też mniejszą, a w decyzji z 2019 roku ustalono tę powierzchnię na 1,37 ha. Należy jednak zauważyć, iż skarżący oprócz wniosku o przyznanie premii zalesieniowej za 2011 do powierzchni [...] ha, składał w roku 2010 również wniosek o przyznanie premii zalesieniowej do działki o powierzchni [...] ha, jako działki zalesionej jako inna niż rolna – poprzez zalesienie przez sukcesję naturalną. Brak ustaleń czy zostało ustalone wsparcie na zalesienie gruntów zalesionych poprzez sukcesję naturalną nie pozwala wykluczyć, iż wniosek dotyczył wypłaty za zalesienie gruntu z 2010 roku. W przedmiotowej sprawie skarżący powołał się na decyzje z 2010 roku, która w żaden sposób nie przystaje do wniosku o wypłatę premii zalesieniowej ustalonej decyzją z 2019 roku do powierzchni [...] ha – zalesienie gruntów rolnych. Faktycznie to skarżący winien określić zakres wniosku o wypłatę premii, powołać prawidłową decyzje ustalającą wysokość przysługującej premii. Do końca nie wiadomo czy przedmiotowy wniosek dotyczył wypłaty premii zalesieniowej, która została ustalona po wielu latach sporu decyzją z 2019 roku. W tym miejscu przypomnieć należy, że przepis art. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego( DZ.U z 2021 roku, poz. 2114) stanowi, że z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów oraz wsparcia specjalnego organ administracji publicznej: między innymi – stoi na straży praworządności, obowiązany jest rozpatrzyć cały materiał dowodowy, udziela stronom, na ich żądanie, pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych. Organ dysponował zaś wszystkimi niezbędnymi dokumentami i narzędziami, w tym skomputeryzowaną bazą danych, o której mowa w art. 11 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014, aby w prosty sposób błąd taki, jaki popełnił skarżący dostrzec na wstępnym etapie weryfikacji wniosku. Organ wysyłając pismo do skarżącego wskazywał na oczywiste błędy – podanie błędnej decyzji co do przyznania płatności na zalesienie oraz zupełnie innej powierzchni, co do której dokonał zalesienia. Tak więc wstępna weryfikacja wniosku skarżącego wskazywała już na to, że doszło do popełnienia przez skarżącego przeinaczeń co podstawowych informacji związanych z wypłatą płatności na zalesienie. Sąd stoi na stanowisku, że organ nie powinien ograniczać kontroli wniosku tylko do oceny pod kątem nieprawidłowości mogących skutkować odmową przyznania płatności. Wniosek powinien być rozpatrzony w zakresie przysługujących rolnikowi uprawnień, w świetle wszystkich mogących znaleźć zastosowanie w sprawie przepisów. Tylko wówczas można przyjąć, że organ zrealizował wymagania wynikające z zasady praworządności, o której mowa w art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (...) w zw. z art. 6 kpa i art. 7 Konstytucji RP. Organ ponownie rozpoznając sprawę winien rozważyć, kwestie wystąpienia przesłanki nie nakładania sankcji biorąc pod uwagę art. 64 ust.2 pkt b) rozporządzenia nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 roku – niezgodność jest wynikiem oczywistych błędów, o których mowa w art. 59 ust.6. Z tych też względów biorąc za podstawę art. 145 §1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie. O kosztach postępowania orzeczono biorąc za podstawę art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.