VIII SA/Wa 179/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot Sędzia WSA Justyna Mazur po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 17 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia 2 stycznia 2024 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia 8 listopada 2023 r. nr [...]; Syg. akt VIII SA/Wa 179/24 Uzasadnienie Zaskarżoną decyzją z dnia 2 stycznia 2024 roku, znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego( DZ.U z 2023 roku, poz.775 dalej jako k.p.a.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym odwołania M. Z., od decyzji Prezydenta Miasta R.( dalej jako organ pierwszej instancji) nr [...] z dnia 8 listopada 2023 roku odmawiającej M. Z. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wnioskowanego w związku z opieką nad żoną P W. – orzekło – utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia 8 listopada 2023 roku organ pierwszej instancji odmówił M. Z. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wnioskowanego w związku z opieką nad żoną P W. Zdaniem organu pierwszej instancji skarżący nie spełnił przesłanki niepodejmowania bądź rezygnacji z zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad żoną ponieważ nigdy nie podejmował zatrudnienia. Od decyzji organu pierwszej instancji odwołanie wniósł M Z. Organ odwoławczy ustalił i zważył co następuje: M. Z.( dalej skarżący) złożył w dniu 22 sierpnia 2023 roku wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad żoną P. W.. Do wniosku dołączył orzeczenie Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w R. z dnia 7 września 2021 roku z którego wynika, że została ona zaliczona do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. Orzeczenie wydano do dnia 30 września 2028 roku. Do wniosku również załączył orzeczenie lekarza orzecznika ZUS – Oddział w S. z dnia 9 września 2021 roku z którego wynika, że żona skarżącego jest niezdolna do samodzielnej egzystencji. Organ odwoławczy wskazał, że zasady ustalania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego reguluje ustawa z dnia 28 listopada 2023 roku o świadczeniach rodzinnych( DZ.U z 2023 roku, poz. 390 dalej jako ustawa). Zgodnie z art. 17 ust.1 pkt 4 ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z 25 lutego 1964 roku Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami : konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Organ odwoławczy wskazał, że podstawową przesłanką przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest niepodejmowanie lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Świadczenie pielęgnacyjne ma bowiem stanowić substytut wynagrodzenia za pracę, którego nie może uzyskać osoba sprawująca opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Świadczenie to przysługuje osobom zdolnym do zatrudnienia, które realnie mogłyby i chciałyby podjąć zatrudnienie, jednak z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny nie mogą tego zatrudnienia podjąć. Tymczasem w ustalonym stanie faktycznym nie było bezpośredniego związku między niepodejmowaniem zatrudnienia, a sprawowaną opieką. Skarżący będący mężczyzną w wieku 28 lat, nigdy nie podejmował zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej o jakiej mowa w art. 3 pkt 22 ustawy, stanowiącym, że ilekroć mowa w ustawie o zatrudnieniu lub innej pracy zarobkowej – oznacza wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Organ uznał, że skoro skarżący nie podejmował nigdy zatrudnienia i to nawet w czasie kiedy jeszcze nie był mężem P. W.( żonaty od 13 maja 2023 roku) , to nie można dać wiary temu, że jedyną przeszkodą obecnie w podjęciu przez niego zatrudnienia jest konieczność sprawowania opieki nad żoną. Dlatego wocenie organu należało uznać, że nie istnieje związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącego zatrudnienia, a koniecznością opieki nad żoną, a więc nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust.1 ustawy. Organ podnosił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie się przyjmuje, że na ocenę występowania w sprawie przesłanki z art. 17 ust.1 ustawy ma wpływ dotychczasowa aktywność zawodowa wnioskodawcy, a także przedział czasowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia, a podjęciem opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny( wyroki WSA w Poznaniu z 28 stycznia 2021 roku, II SA/Po 463/20 i w Szczecinie z 15 września 2022 roku, II SA/Sz 315/ 22). Świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawną żoną, ponieważ wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku męża. Chodzi o faktyczny brak możliwości podjęcia jakiegokolwiek zatrudnienia lub rezygnację z niego w celu opieki. W ocenie organu przygotowywanie posiłków, pomocy przy ubieraniu się, czesaniu, kąpaniu i podawaniu leków, wspólne spacery i wspólne sprzątanie mieszkania nie uniemożliwiają podjęcia zatrudnienia, ponieważ nie są to czynności wykonywane przez cały dzień. Wskazywane przez skarżącego prace są wykonywane w każdej rodzinie, a ich zakres sprowadza się do prowadzenia gospodarstwa domowego. Skargę na decyzję organu odwoławczego wniósł M. Z. Zaskarżonej decyzji zarzucał naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7, art. 77 § 1w związku z art. 8, art. 80 k.p.a. oraz naruszenie prawa materialnego mający wpływ na wynik sprawy, a to art. 17 ust.1 pkt 4 ustawy poprzez błędną wykładnię polegającą na pominięciu celów wskazanej ustawy i przyjęciu że musi istnieć bezpośredni związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącego a koniecznością opieki nad żoną i w tym stanie faktycznym nie istnieje, gdyż skarżący nigdy nie był oficjalnie zatrudniony, podczas gdy skarżący był gotowy do pracy, ale z uwagi na konieczność nad chorą żoną – nie mógł dalej o tę pracę się starać, co jest zbieżne z orzecznictwem sądów administracyjnych, a zatem takie świadczenie skarżącemu winno przysługiwać. W związku z powyższym wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi odwoływał się i cytował stanowiska sądów administracyjnych między innymi WSA w Gdańsku z dnia 18 października 2023 roku, II SA/Gd 408/23, że ,, osoba bierna zawodowo przed złożeniem wniosku może wykazać, że nastąpił jej stan gotowości do zatrudnienia, a ona odstąpiła od podejmowania zatrudnienia właśnie z uwagi na opiekę nad bliską osobą niepełnosprawną. Nie można wykluczyć a priori, że u osoby biernej zawodowo nie dojdzie do takiej sytuacji w zakresie przyczyn i charakteru niepodejmowania zatrudnienia, która uzasadniałaby twierdzenie, że od określonej daty pojawiły się inne przyczyny rezygnacji z zatrudnienia’’. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swojej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związany granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325,dalej: p.p.s.a.). W myśl art. 135 p.p.s.a. orzekanie następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty kontroli wynika bowiem, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. W świetle art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala – art. 151 p.p.s.a. Dokonując kontroli zaskarżonego aktu prawnego, zgodnie z powołanymi wyżej przepisami stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Sądu, co do zasady sam fakt niepodejmowania zatrudnienia w okresie poprzedzającym wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie może stanowić negatywnej przesłanki decydującej o odmowie przyznania tego świadczenia. Orzecznictwo sądowe wskazuje jednoznacznie, że ocenie podlega stan na moment złożenia wniosku o przyznanie tego świadczenia. To w dacie złożenia wniosku musi być spełniona przesłanka rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w powodu konieczności sprawowania stałej lub długotrwałej opieki nad osobą bliską, która to opieka wyklucza dalsze zatrudnienie lub podjęcie pracy zarobkowej. Dopiero istnienie takiego związku powoduje, że świadczenie pielęgnacyjne staje się surogatem wynagrodzenia za pracę, której opiekun nie może podjąć bądź kontynuować (zob. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 sierpnia 2023 r., sygn. akt I OSK 1575/22, z 14 marca 2023 r., sygn. akt I OSK 1239/22, z 21 lutego 2023 r., sygn. akt I OSK 794/22, czy z 23 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 237/20; wyroki WSA w Warszawie z dnia 24 lutego 2023 roku, I SA/Wa 2685/22, WSA w Poznaniu z dnia 31 stycznia 2024 roku, IV SA/Wa 7/24 dostępne orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA"). Istotą świadczenia jest bowiem zrekompensowanie wynagrodzenia za pracę, z którego osoba opiekująca się musi zrezygnować z powodu konieczności sprawowania opieki nad osobą bliską w taki sposób, że sprawowanie tej opieki uniemożliwia dalsze zatrudnienie lub jego podjęcie chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Z tego powodu, że skarżący dotychczas nie wykonywał żadnej pracy, nie był nigdzie zatrudniony nie może stanowić wyłącznej podstawy do odmowy przyznania przedmiotowego świadczenia. Faktycznie skarżący jest młodym człowiekiem w wieku produkcyjnym, który mógłby podjąć zatrudnienie ale z uwagi na stan zdrowia swojej żony obecnie nie może tego zrobić. Z orzeczenia lekarza orzecznika wynika, że żona skarżącego jest niezdolna do samodzielnej egzystencji, co powoduje, że opieka musi być sprawowana całodobowo. Jednocześnie w ocenie Sądu organ nie do końca wykorzystał możliwości przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego na okoliczność faktu wspólnego zamieszkiwania i sprawowania tej opieki nad niepełnosprawną żoną. Należy zauważyć, iż organ dokładał starań celem ustalenia czy skarżący i jego żona mają wspólne miejsce zamieszkania i czy on tę opiekę faktycznie wykonuje. Podczas wywiadu w dniu 28 września 2023 roku pracownik socjalny poddawał wątpliwość czy lokal przy ul. M. w R. jest stałym miejscem zamieszkania z uwagi tymczasowość wyposażenia, brak rzeczy osobistych, odzieży dziecięcej. W dniach 5 i 6 października 2023 roku kolejny raz podjęto próbę kontaktu i w godzinach rannych nie zastano skarżącego z rodziną w miejscu zamieszkania. Po wykonanym telefonie stwierdził, iż nie może się skontaktować z uwagi na sprawy rodzinne, a w dniu 6 października 2023 roku na miejsce swojego pobytu podjechał taksówką po około 15 minutach. W ocenie Sądu przedstawione w wywiadzie środowiskowym i sporządzonych notatkach okoliczności nasuwają wątpliwości, co do miejsca pobytu małżonków i czy to skarżący jest osobą która faktycznie sprawuje opiekę nad niepełnosprawną żoną oraz swoimi dziećmi. Należy zauważyć, iż w odniesieniu do prowadzonego postępowania wyjaśniającego organ winien tak prowadzić postępowanie wyjaśniające aby nie doszło do naruszenia art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a. i art. 11 k.p.a. Z zasady postępowania w sposób budzący zaufanie obywateli do państwa wyrażonej w art. 8 k.p.a. wynika wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Spełnienie tych wymogów może skutkować zaufaniem obywateli do organów administracji publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie odpowiadają ich żądaniom. Brak zaufania obywateli jest zazwyczaj następstwem naruszenia prawa przez organy państwowe, zwłaszcza niektórych wartości, takich jak równość czy sprawiedliwość (wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 1868/17). Naczelnymi zasadami postępowania administracyjnego są - zawarte w art. 6 i art. 7 k.p.a. - zasada praworządności oraz zasada dochodzenia prawdy obiektywnej. Nakładają one na organy prowadzące postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy tak pod względem faktycznym jak i prawnym, w celu ustalenia rzeczywistego stanu sprawy. W myśl art. 77 § 1 k.p.a. organy administracji państwowej zobowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Treść tego przepisu należy tłumaczyć w ten sposób, że obowiązek przeprowadzenia wszystkich niezbędnych do wyjaśnienia sprawy dowodów obciąża organ administracji prowadzący postępowanie w sprawie. Zgodnie zaś z art. 107 § 3 kpa decyzja powinna być należycie uzasadniona, z podaniem m.in. dowodów, na podstawie których określone fakty organ orzekający przyjął za udowodnione, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej. Unormowanie art. 9 k.p.a. zobowiązuje natomiast organy administracji publicznej do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy powinny czuwać nad tym, aby strony i inne osoby biorące udział w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu powinny udzielać im stosownych wskazówek i wyjaśnień. Nie zwalnia to jednak strony od dbałości o własne interesy i aktywności procesowej. Organ nie ma bowiem obowiązku udzielania porad prawnych czy też doradztwa, jego działalność powinna ograniczyć się jedynie do ogólnego ukierunkowania strony co do przepisów prawa znajdujących zastosowanie w jej sprawie (wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1788/16). Natomiast zasada przekonywania określona w art. 11 k.p.a. obliguje organ administracji publicznej do wyjaśniania stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się załatwiając sprawę tak, aby doprowadzić do wykonania decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Zasada ta polega, więc na właściwym motywowaniu wydawanych decyzji. Nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowody, twierdzenia, wyjaśnienia strony bądź nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy czy też okoliczności podnoszonych przez stronę. W uzasadnieniu powinny zatem znaleźć się motywy podjętego rozstrzygnięcia, w tym odniesienia do żądań i twierdzeń stron (wyrok WSA w Gliwicach z 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt IV SA/GL 1242/17). W ocenie Sądu przeprowadzone postępowanie wyjaśniające w sprawie naruszyło zasady wyżej powołane. Postępowanie winno być uzupełnione. Pomoc w postaci świadczenia pielęgnacyjnego winna być kierowana do osób faktycznie wykonujący opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Z uwagi na fakt i na wyłaniające się wątpliwości, co faktycznego zamieszkiwania i sprawowanej opieki przez skarżącego nad żoną, organ winien jeszcze raz poczynić ustalenia w tym zakresie tylko w szerszym zakresie, w tym poprosić o pomoc organy policji, które by ustaliły wśród sąsiadów, w najbliższym otoczeniu, czy skarżący z rodziną zamieszkuje tam, wykonuje typowe czynności( zakupy, spacery z dziećmi). Istnieje potrzeba ustalenia kwestii opłacania rachunków za media, utrzymanie domu, ile to wynosi i z jakich źródeł jest ponoszone. Sam fakt, że skarżący dotychczas nie podejmował pracy zarobkowej sam w sobie nie może stanowić podstawy do odmowy przyznania świadczenia. Z uwagi na powyższe biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie.