VIII SA/Wa 182/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca), Sędzia WSA Renata Nawrot, , Protokolant Starszy specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2022 r. w Radomiu sprawy ze skargi Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...]lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie zasad udzielania dotacji celowej oraz trybu postępowania w sprawie udzielenia dotacji oraz sposobu jej rozliczenia na dofinansowanie budowy przydomowych oczyszczalni ścieków ze środków budżetowych Gminy [...]na lata 2020-2025 stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. W dniu z 20 lutego 2020 r. Rada Gminy C. (dalej: Rada Gminy, organ, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego), działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506, dalej: u.s.g.), art. 400a ust. 1 pkt 21, art. 403 ust. 2 i ust. 4-6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2019 poz. 1396 ze zm., dalej: P.o.ś.), art. 221 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 896 ze zm., dalej: u.f.p.), podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie zasad udzielania dotacji celowej oraz trybu postępowania w sprawie udzielenia dotacji oraz sposobu jej rozliczenia na dofinansowanie budowy przydomowych oczyszczalni ścieków ze środków budżetowych Gminy C. na lata 2020 – 2025 (dalej: uchwała). Pismem z 12 lipca 2021 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. (dalej: Kolegium RIO, skarżący) wniosło skargę na ww. uchwałę, zarzucając istotne naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 403 ust. 4 P.o.ś. w związku z art. 43 u.f.p., polegające na niedopuszczalnym zmodyfikowaniu art. 403 ust. 4 P.o.ś. i jednocześnie ograniczeniu kręgu podmiotów uprawnionych do ubiegania się o dotację; 2) art. 403 ust. 6 P.o.ś. w związku z art. 7 ust. 3 i ust. 3a ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (Dz. U. z 2021 r. poz. 743, dalej: u.p.p.p.), polegające na błędnym założeniu - już na etapie procedowania nad projektem uchwały - możliwości ograniczenia katalogu podmiotów władnych do ubiegania się o dotację (a mianowicie do mieszkańców gminy C., będących właścicielami nieruchomości, które nie są wykorzystywane do prowadzenia działalności gospodarczej) i w konsekwencji nieprzedłożenie Prezesowi Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (dalej: UOKiK) i Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi projektu zaskarżonej uchwały jako programu pomocy de minimis (de minimis w rolnictwie) ; 3) art. 403 ust. 5 P.o.ś., polegające na zawarciu w zaskarżonej uchwale regulacji w zakresie zasad udzielania dotacji, które wykraczają poza upoważnienie ustawowe, jak również zapisów nieprecyzyjnych, niejasnych i wzajemnie się wykluczających, a także na zawarciu w niej zapisów tzw. "kontrolnych", 4) art. 252 ust. 1 u.f.p., polegające na dokonaniu nieuprawnionej modyfikacji tego przepisu. Wskazując na powyższe Kolegium RIO wniosło o stwierdzenie nieważności uchwały w całości. W uzasadnieniu skargi wyjaśniło, że zasady przyznawania dotacji na dofinansowanie budowy przydomowych oczyszczalni ścieków ze środków budżetowych Gminy C. na lata 2020-2025 Rada Gminy uchwaliła w formie Załącznika do zaskarżonej uchwały. W ocenie Kolegium RIO Rada Gminy w § 2 ust. 2 Załącznika do uchwały zmodyfikowała i jednocześnie ograniczyła krąg podmiotów uprawnionych do ubiegania się o dotację, określony przez ustawodawcę w art. 403 ust. 4 P.o.ś. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, skarżący zauważył, że Rada Gminy nie ma podstaw prawnych do modyfikowania i zawężania kręgu podmiotów, w sytuacji gdy został on określony ustawowo. Wskazał na normę prawną wynikającą z art. 43 u.f.p., zgodnie z którą prawo realizacji zadań finansowanych ze środków publicznych przysługuje ogółowi podmiotów, chyba że odrębne ustawy stanowią inaczej. Zdaniem skarżącego użyte w art. 403 P.o.ś. wyrażenie "w szczególności" należy interpretować w ten sposób, że krąg osób wskazany w tym przepisie może zostać co najwyżej poszerzony, nie zaś zawężony. W dalszej części uzasadnienia Kolegium RIO podniosło, że do kręgu podmiotów, którym można udzielić dotacji celowej na zadania z zakresu ochrony środowiska, należy zaliczyć przedsiębiorców jako beneficjentów dotacji, wymienionych w art. 403 ust. 4 pkt 1 lit. d P.o.ś. Dlatego też, stosownie do art. 7 ust. 3 i ust. 3a u.p.p.p., przed podjęciem uchwały przewidującej udzielenie pomocy de minimis jej projekt, zawierający warunki dopuszczalności tej pomocy, powinien być zgłoszony Prezesowi UOKiK i ministrowi właściwemu do spraw rolnictwa, celem zgłoszenia ewentualnych zastrzeżeń. Kolegium RIO uznało także, że: - zapis § 2 ust. 3 Załącznika do uchwały wykracza poza uprawnienie ustawowe wynikające z art. 403 ust. 5 P.o.ś. poprzez nałożenie dodatkowych warunków, od spełnienia których uzależnione jest uzyskanie dotacji celowej; - zapisy § 6 ust. 6 oraz § 6 ust. 7 pkt 4 Załącznika do uchwały są wzajemnie sprzeczne oraz nie wynika z nich, które osoby poza beneficjentem miałyby podpisać wniosek; - zapisy § 6 ust. 7 oraz § 6 ust. 8 Załącznika do uchwały są nieprecyzyjne i wzajemnie się wykluczają, ponieważ stanowią, że wniosek posiadający braki formalne pozostaje bez rozpatrzenia, a jednocześnie dopuszczają możliwość uzupełnienia złożonego wniosku. Oznacza to, że Rada Gminy nie dopełniła obowiązku wynikającego z art. 403 ust. 5 P.o.ś. w zakresie określenia trybu postępowania w sprawie udzielenia dotacji; - zapisy § 8 ust. 4 Załącznika do uchwały wykraczają poza zakres upoważnienia określonego w art. 403 ust. 5 P.o.ś., zgodnie z którym rada gminy w drodze uchwały określa zasady udzielania dotacji celowej, o której mowa w ust. 4, obejmujące w szczególności kryteria wyboru inwestycji do finansowania lub dofinansowania oraz tryb postępowania w sprawie udzielenia dotacji i sposób jej rozliczenia. Upoważnienie udzielone radzie powyższym przepisem nie obejmuje swoim zakresem kontroli faktycznego wykonania inwestycji oraz kontroli sposobu wykorzystania dotacji. Elementy te powinny zostać określone w umowie zawartej pomiędzy gminą a podmiotem, któremu zostanie udzielona dotacja, na podstawie art. 403 ust. 6 P.o.ś. Zapisy dotyczące kontroli dotowanych podmiotów zostały zatem uchwalone z przekroczeniem delegacji ustawowej zawartej w art. 403 ust. 5 P.o.ś.; - regulacje zawarte w § 8 ust. 2, ust. 3 oraz ust. 10 pkt 3 Załącznika do uchwały, odsyłające do załącznika odpowiednio nr 2 i nr 4 do regulaminu, podczas gdy zaskarżona uchwała nie stanowi (nie zawiera) regulaminu, pozostają niejasne; - wskazanie w załączniku nr 4 wymogu przedłożenia przez beneficjenta zaświadczeń/oświadczeń o pomocy de minimis w rolnictwie i pomocy de minimis w rybołówstwie oraz informacji określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 29 marca 2010 r. w sprawie zakresu informacji przedstawianych przez podmiot ubiegający się o pomoc de minimis (Dz. U. z 2010 r. Nr 53, poz. 311, dalej: rozporządzenie z 29 marca 2010 r.) w świetle regulacji zawartych w § 2 ust. 2 Załącznika do uchwały nie znajduje uzasadnienia; - skarżący przytoczył regulację § 8 ust. 10 Załącznika do uchwały, w którym określono zasady zwrotu przyznanej dotacji, dokonując tym samym nieuprawnionej modyfikacji przepisu art. 252 u.f.p. Konkludując skarżący stwierdził, iż badając zgodność z prawem uchwały Nr [...], doszedł do przekonani, iż uregulowania w niej zawarte powodują, że uchwała ta została podjęta z istotnym naruszeniem prawa i należy ją wyeliminować z obrotu prawnego. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że w dniu 30 listopada 2021r. Rada Gminy wydała uchwałę nr [...] w sprawie uchylenia uchwały nr [...] z 20 lutego 2020 r. Nowa uchwała jest w trakcie procedowania. W uzasadnieniu swojego stanowiska Rada Gminy wskazała, że art. 403 ust. 4 P.o.ś. określa inwestycje, a nie katalog podmiotów uprawnionych do ubiegania się o dotację celową. Ustawodawca w art. 403 ust. 5 P.o.ś. pozostawił bowiem organowi gminy określenie szczegółowych kryteriów wyboru inwestycji do finansowania lub dofinansowania. Zdaniem organu z ww. przepisów nie wynika ograniczenie swobody organów stanowiących co do określenia kryteriów wyboru inwestycji, o ile należą one do przedsięwzięć wymienionych w przepisach, o których mowa w art. 403 ust. 1 i 2 P.o.ś. W szczególności nie ma przeszkód, aby wybierając inwestycję, organ kierował się statusem prawnym realizującego ją podmiotu. Przemawia za tym fakt, że w art. 403 ust. 3 P.o.ś. prawodawca pozostawił organom samorządu swobodę także w decydowaniu o tym, czy w ogóle udzielać takich dotacji - nie mają one charakteru obligatoryjnego. Na poparcie swojego stanowiska organ przywołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 21 listopada 2014 r., sygn. akt I SA/Kr 1656/14, w uzasadnieniu którego stwierdzono, że rada gminy może ustanawiać dotację celową z art. 403 ust. 4 P.o.ś. nie tylko dla wszystkich podmiotów wskazanych w tym przepisie, ale również dla poszczególnych kategorii tych podmiotów. Nie ma zatem problemu, by regulowana dotacja obejmowała inwestycje realizowane wyłącznie przez osoby fizyczne albo wyłącznie przez wspólnoty mieszkaniowe lub wyłącznie przez jednostki sektora finansów publicznych będące gminnymi lub powiatowymi osobami prawnymi czy też przez przedsiębiorców. W ocenie organu nie doszło więc do naruszenia art. 403 ust. 4 P.o.ś., a w konsekwencji naruszenia art. 403 ust. 6 P.o.ś. poprzez nieprzedłożenie Prezesowi UOKiK i Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi projektu zaskarżonej uchwały. Nie doszło również do przekroczenia delegacji ustawowej, natomiast zapisy uchwały oraz załączników do uchwały są jasne i precyzyjne. Zarzut naruszenia art. 252 u.f.p. Rada Gminy uznała za nieuzasadniony. Zauważyła, że w § 8 ust. 10 Załącznika do uchwały wskazano, że przyznana dotacja podlega zwrotowi na zasadach określonych w art. 252 u.f.p., przy czym przyczyny te wskazano w pkt 1-3. Jednocześnie organ wskazał, iż pkt 3 jest uszczegółowieniem pkt 2. Końcowo organ wskazał, że skutkiem stwierdzenia nieważności całej uchwały będzie konieczność zwrotu nienależnie pobranych dotacji przez ich beneficjentów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329; dalej: p.p.s.a.) sąd, uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Stosownie do art. 171 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm., dalej: Konstytucja RP) działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Ustawa o samorządzie gminnym stanowi z kolei, że nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 u.s.g.), a organami nadzoru są Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych – regionalna izba obrachunkowa (art. 86 u.s.g.). Z treści art. 91 ust. 1 u.s.g. wynika, że nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już uczynić tego we własnym zakresie, tylko może skorzystać z możliwości zaskarżenia uchwały lub zarządzenia do sądu administracyjnego (art. 93 ust. 1 u.s.g.). Taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie, kiedy Kolegium RIO kontrolowało zaskarżoną uchwałę na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2137), pierwotnie ją przyjęło bez uwag, ale po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 u.s.g. uznało, że została ona podjęta z istotnym naruszeniem prawa. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem odwołanie się do przepisów u.s.g., w której przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g.). Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym (por. wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, publ. Lex nr 33805; z 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, publ. Lex nr 25639). W myśl art. 403 ust. 1 i ust. 2 P.o.ś. w związku z art. 400a ust. 1 P.o.ś. do zadań powiatów oraz zadań własnych gmin należy finansowanie ochrony środowiska. Zgodnie z art. 403 ust. 4 P.o.ś. finansowanie to może polegać na udzielaniu dotacji celowej w rozumieniu przepisów u.f.p. z budżetu gminy lub budżetu powiatu na finansowanie lub dofinansowanie kosztów inwestycji: 1) podmiotów niezaliczonych do sektora finansów publicznych, w szczególności: a) osób fizycznych, b) wspólnot mieszkaniowych, c) osób prawnych, d) przedsiębiorców; 2) jednostek sektora finansów publicznych będących gminnymi lub powiatowymi osobami prawnymi. Zasady udzielania dotacji celowej, o której mowa w ust. 4, obejmujące w szczególności kryteria wyboru inwestycji do finansowania lub dofinansowania oraz tryb postępowania w sprawie udzielania dotacji i sposób jej rozliczania określa odpowiednio rada gminy albo rada powiatu w drodze uchwały (art. 403 ust. 5 P.o.ś.). Udzielenie dotacji celowej, o której mowa w ust. 4, następuje na podstawie umowy zawartej przez gminę lub powiat z podmiotami określonymi w ust. 4. W przypadku gdy dotacja stanowi pomoc publiczną lub pomoc de minimis jej udzielenie następuje z uwzględnieniem warunków dopuszczalności tej pomocy określonych w przepisach prawa Unii Europejskiej (art. 403 ust. 6 P.o.ś.). Rozważając w pierwszej kolejności kwestię określenia kręgu podmiotów, którym może być udzielona dotacja celowa, a tym samym zarzut z punktu 1 skargi, w ocenie Sądu, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, wydając uchwałę na podstawie m.in. art. 403 ust. 4 P.o.ś., nie może modyfikować (zawężać) kategorii potencjalnych beneficjentów dotacji, wynikających z tych przepisów. Takie działanie stanowi naruszenie art. 94 Konstytucji RP poprzez wykroczenie poza granicę upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego. W rozpoznawanej sprawie w § 2 ust. 2 Załącznika do uchwały Rada Gminy wskazała, że beneficjentem ubiegającym się o dofinansowanie na realizację zadania mogą być podmioty dysponujące prawem własności do nieruchomości, będący mieszkańcami Gminy C., wg. ewidencji ludności zameldowanej w Gminie C., z wyjątkiem nieruchomości wykorzystywanych do prowadzenia działalności gospodarczej. Natomiast w ust. 3 ww. przepisu postanowiono, że warunkiem przyjęcia wniosku o dofinansowanie jest brak zaległości finansowych na dzień złożenia wniosku wobec Gminy C. w zakresie opłat za korzystanie z gminnej sieci wodociągowej (opłaty za pobór wody), opłat z tytułu podatków i opłat lokalnych, opłat za odbiór odpadów. Jak wynika z treści powołanych wyżej przepisów adresatami zaskarżonej uchwały są osoby fizyczne dysponujące prawem własności nieruchomości, zameldowane w Gminie C. oraz spełniające warunek braku zaległości finansowych we wskazanym w ust. 3 zakresie. Zatem Rada Gminy ograniczyła krąg beneficjentów wyłącznie do osób fizycznych, wykluczając z możliwości uzyskania dotacji inne podmioty wymienione w art. 403 ust. 4 pkt 1 lit. b-d P.o.ś. oraz w art. 403 ust. 4 pkt 2 P.o.ś. Jednocześnie dokonała ograniczenia kategorii adresatów uchwały przez zastrzeżenie dodatkowych cech uprawniających do ubiegania się o dotację (tj. posiadania tytułu prawnego do nieruchomości, zameldowania na terenie gminy i braku zaległości finansowych) oraz wykroczyła w § 2 ust. 3 Załącznika do uchwały poza uprawnienie ustawowe z art. 403 ust. 5 P.o.ś. poprzez nałożenie dodatkowych warunków, od spełnienia których uzależnione jest uzyskanie dotacji. W ocenie Sądu w świetle regulacji art. 403 ust. 4 P.o.ś. Rada Gminy nie dysponowała takimi uprawnieniami. Zawarte w ww. przepisie sformułowanie "w szczególności" należy bowiem rozumieć jako wskazanie przykładowe, co oznacza że krąg podmiotów w nim wymienionych może zostać poszerzony, ale już nie ograniczony. Użycie tego wyrażenia winno być rozumiane jako minimum ustawowe podmiotów niezaliczanych do sektora finansów publicznych, uprawnionych do ubiegania się o przyznanie dotacji celowej (por. wyroki WSA w Warszawie z 20 października 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 1273/20 i z 16 stycznia 2020 r., sygn. akt VIII SA/Wa 897/19, oba publ. CBOSA, wyrok WSA w Poznaniu z 19 grudnia 2018 r., sygn. akt III SA/Po 602/18, publ. Lex nr 2600024). Zdaniem Sądu wskazany przez organ w odpowiedzi na skargę wyrok WSA w Krakowie z 21 listopada 2014 r., sygn. akt I SA/Kr 1656/14, regulujący tę kwestię odmiennie, jest odosobniony. Również upoważnienie ustawowe określone w art. 403 ust. 5 P.o.ś. nie uprawnia organu do tego rodzaju modyfikacji. Zgodnie z tym przepisem uprawnienie rady gminy wynikające z tego przepisu sprowadza się do określenia zasad udzielania dotacji celowej, o której mowa w ust. 4, obejmujących w szczególności kryteria wyboru inwestycji do finansowania lub dofinansowania, trybu postępowania w sprawie udzielania dotacji i sposobu rozliczania dotacji. Niemniej jednak, aby uchwała mogła wywoływać skutki, czyli w pełni określać zasady udzielania dotacji, musi również obejmować stronę podmiotową, czyli adresata. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może stanowić prawo miejscowe jedynie na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie (art. 94 Konstytucji RP i art. 40 ust. 1 u.s.g.), ale jednocześnie nie może modyfikować tego, co już uregulowano w przepisie ustawy (tu: art. 403 ust. 4 P.o.ś.). Rada Gminy niezasadnie zatem ograniczyła możliwość uzyskania dotacji jedynie przez osoby fizyczne wskazane w § 2 ust. 2 i ust. 3 Załącznika do uchwały, przez co przekroczyła upoważnienie ustawowe określone w art. 403 ust. 5 w związku z art. 403 ust. 4 P.o.ś. i to w istotny sposób. Biorąc pod uwagę okoliczność, że organ ograniczył katalog podmiotów władnych do ubiegania się o dotację, to zasadny jest również zarzut zawarty w punkcie 2 skargi dotyczący naruszenia art. 403 ust. 6 P.o.ś w związku z art. 7 ust. 3 i ust. 3a u.p.p.p., polegający na nieprzedłożeniu Prezesowi UOKiK i Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi projektu zaskarżonej uchwały jako programu pomocy de minimis (de minimis w rolnictwie). Ponieważ zgodnie z art. 403 ust. 4 pkt 1 lit. d P.o.ś. do kręgu podmiotów, którym można udzielić dotacji celowej, należy zaliczyć również przedsiębiorców, to w świetle art. 403 ust. 6 P.o.ś. udzielenie im pomocy winno nastąpić z uwzględnieniem przepisów dotyczących pomocy publicznej lub pomocy de minimis. Natomiast stosownie do treści art. 7 ust. 3 u.p.p.p. przed podjęciem uchwały przewidującej udzielenie pomocy de minimis jej projekt powinien być zgłoszony Prezesowi UOKiK, który to organ w terminie 14 dni mógł przedstawić zastrzeżenia dotyczące przejrzystości zasad udzielania tej pomocy. Ponadto, skierowanie programu do osób fizycznych nie wyklucza osób, które mogą spełniać warunki do objęcia pomocą de minimis w rolnictwie lub rybołówstwie. Dlatego, jak słusznie zauważył skarżący, stosownie do postanowień art. 7 ust. 3a u.p.p.p. projekt takiej uchwały powinien być zgłoszony również ministrowi właściwemu do spraw rolnictwa. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela zarzut Kolegium RIO dotyczący zamieszczenia w § 6 ust. 6 oraz § 6 ust. 7 pkt 4 Załącznika do zaskarżonej uchwały zapisów wzajemnie sprzecznych. Pierwszy ze wskazanych przepisów stanowi, że wniosek o udzielenie dofinansowania winien posiadać wypełnione wszystkie wymagane pozycje, być opatrzony podpisem beneficjenta oraz mieć dołączone wszystkie wymagane załączniki. Z kolei drugi ze wskazanych przepisów mówi, że wniosek złożony przez beneficjenta pozostaje bez rozpatrzenia, jeżeli nie został podpisany przez wszystkie uprawnione do tego celu osoby. Analizując przywołane przepisy nie sposób rozstrzygnąć, kto poza beneficjentem obowiązany jest podpisać wniosek o dotację. Również porównanie treści § 6 ust. 8 ww. Załącznika nakładającego obowiązek poinformowania beneficjenta o konieczności uzupełnienia wniosku w terminie 7 dni od dnia powiadomienia, w sytuacji kiedy wniosek jest niekompletny i niemożliwe jest uzupełnienie informacji przez pracowników urzędu oraz treści § 6 ust. 7 prowadzi do wniosku, że przepisy te są nieprecyzyjne i wzajemnie się wykluczają, albowiem z jednej strony stanowią kiedy należy pozostawić wniosek bez rozpatrzenia, a jednocześnie dopuszczają możliwość jego uzupełnienia. Zasadą jest, że uchwały podejmowane przez organy samorządowe muszą zawierać sformułowania jasne, czytelne, precyzyjne i wyczerpujące, uniemożliwiające stosowanie niedopuszczalnego luzu interpretacyjnego. Tymczasem ww. zapisy kontrolowanej uchwały budzą poważne wątpliwości co do wymogów, jakim powinien odpowiadać wniosek o udzielenie dotacji. Oznacza to, że Rada Gminy nie dopełniła obowiązku wynikającego z art. 403 ust. 5 P.o.ś. w zakresie określenia trybu postępowania w sprawie udzielenia dotacji. Zdaniem Sądu niejasne pozostają również regulacje zawarte w § 8 ust. 4 i ust. 5 Załącznika do uchwały, które dotyczą wprowadzonej procedury kontroli poprawności zrealizowania zadania przez komisję powołaną przez Wójta Gminy C.. Sąd podziela w tym zakresie stanowisko Kolegium RIO, że każda kontrola podmiotu otrzymującego dotację wymaga wyraźnego upoważnienia ustawowego. W tym wypadku upoważnienie udzielone radzie gminy w art. 403 ust. 5 P.o.ś. nie obejmuje swoim zakresem kontroli faktycznego wykonania zadania oraz kontroli sposobu wykorzystania dotacji. Elementy te powinny być określone w umowie zawartej między gminą a podmiotem. Zatem zapisy zawarte w § 8 ust. 4 i ust. 5 Załącznika do uchwały istotnie naruszają prawo. Z kolei przepisy § 8 ust. 3 i ust. 5 pkt 3 oraz ust. 10 pkt 3 Załącznika do uchwały, które w swej treści odsyłają do załącznika nr 2, 3 i nr 4 do regulaminu, stanowią niedbałość legislacyjną, ponieważ zaskarżona uchwała nie stanowi (nie zawiera) regulaminu. Natomiast wymóg przedłożenia przez beneficjenta zaświadczeń/oświadczeń o pomocy de minimis w rolnictwie i de minimis w rybołówstwie oraz informacji, określonych w rozporządzeniu z 29 marca 2010 r., zawarty w załączniku nr 4, nie znajduje uzasadnienia w okolicznościach niniejszej sprawy wobec ograniczenia adresatów zaskarżonej uchwały do osób fizycznych (§ 2 ust. 2 Załącznika do uchwały). Jeszcze raz należy zauważyć, że regulacje zawarte w uchwale organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego nie powinny budzić wątpliwości, ale być redagowane zgodnie z § 6 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283), tj. tak, aby dokładnie i zrozumiale wyrażały intencje tego, kto przepis stanowi. Adresat przepisu powinien wiedzieć, w jaki sposób ma się zachować, żeby osiągnąć wymagany skutek, a organ stosujący ten przepis - w jaki sposób go zinterpretować. Sąd podziela również zarzut skarżącego dotyczący dokonania przez organ niezgodnej z prawem modyfikacji art. 252 ust. 1 u.f.p. poprzez wskazanie w § 8 ust. 10 Załącznika do uchwały, że przyznana dotacja podlega zwrotowi na zasadach określonych w art. 252 tej ustawy, tj.: 1) wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, 2) pobranie nienależnie lub w nadmiernej wysokości, 3) skorzystanie z innego źródła finansowania niezgodnie z treścią złożonego oświadczenia o niekorzystaniu równolegle z innych środków publicznych (załącznik nr 4 do regulaminu). W celu porównania ww. przepisów wskazać należy, że zgodnie z art. 252 ust. 1 u.f.p. dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego: 1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, 2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. Jak wynika z powyższego zawarta w § 8 ust. 10 Załącznika do uchwały polega na wskazaniu w punkcie 3 tego przepisu dodatkowego warunku, którego spełnienie powodować będzie zwrot uzyskanej dotacji. Należy więc stwierdzić, że zapis omawianego paragrafu wykracza poza granice delegacji ustawowej, z jednej strony stanowiąc częściowe powielenie regulacji ustawowej, a z drugiej strony dokonując jej niedopuszczalnej modyfikacji. Powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja oraz uzupełnienie przez przepisy stanowione przez organ jednostki samorządu terytorialnego jest niezgodne z zasadami legislacji i stanowi wykroczenie poza zakres ustawowego upoważnienia. Uchwała rady gminy nie może regulować ponownie tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie, a tym bardziej dokonywać takiej modyfikacji treści ustawy, która zmienia zakres obowiązywania danej normy. Zasadą prawną jest bowiem, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i stanowi przepis prawa powszechnie obowiązującego. Działanie wbrew tej zasadzie narusza porządek prawny w stopniu istotnym. Należy liczyć się wówczas z tym, że powtórzony przepis ustawy będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może w istocie prowadzić do całkowitej bądź częściowej zmiany intencji prawodawcy. Porządek prawny narusza także modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, definiowanie nowych pojęć oraz odwoływanie się do treści innych aktów prawnych, które w przyszłości mogą np. zostać zmienione czy też uchylone (por. wyrok NSA z 16 marca 2001 r., sygn. akt IV SA 385/99, publ. Lex nr 53377, wyroki WSA: w Poznaniu z 12 września 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 592/18, w Białymstoku z 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 879/17, w Rzeszowie z 13 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 1364/17, wszystkie publ. CBOSA). Wobec powyższego uzasadnione jest stwierdzenie nieważności uchwały w całości, bowiem istotnymi wadami dotknięty był szeroki zakres jej postanowień, w tym tych koniecznych (tryb postępowania w sprawie udzielenia dotacji, określenie adresatów decyzji, sposób rozliczania przyznanych dotacji). Orzeczenie bowiem jedynie częściowej nieważności prowadziłoby do braku możliwości prawidłowego stosowania pozostałych przepisów uchwały. Nie może zaś istnieć w obrocie prawnym uchwała, której nie sposób wykonać. Tym samym konieczne było orzeczenie nieważności uchwały w całości, a nie jedynie w części. Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.