VIII SA/Wa 184/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski /sprawozdawca/, Sędzia WSA Marek Wroczyński, Protokolant Aleksandra Borkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 03 września 2008 r. sprawy ze skargi T.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie wykreślenia wpisu z ewidencji działalności gospodarczej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego R. na rzecz skarżącego kwotę 657,00 (sześćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. po rozpatrzeniu odwołania T.S. ( dalej : "T.S. " lub "Skarżący"), Samorządowe Kolegium Odwoławcze R. ( dalej : "organ odwoławczy", "Samorządowe Kolegium Odwoławcze" lub "Kolegium" ) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta R. ( dalej : "organ I instancji" lub "Prezydent Miasta R.") z dnia [...]kwietnia 2007 r. o wykreśleniu w ewidencji działalności gospodarczej prowadzonej przez Prezydenta Miasta R. we wpisie pod nr [...] T.S., zam. w [...], działalność w zakresie : użytkowanie pomieszczeń Domu Towarowego " R" w postaci restauracji, baru oraz dyskotek. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku kodeks postępowania administracyjnego ( tj. Dz. U. nr 98 poz. 1071 z 2000 roku ze zmianami). Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy przedstawił przebieg postępowania w sprawie oraz argumentację przedstawioną przez T.S. jak i Prezydenta Miasta R.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że przedmiotowa sprawa jest rozpatrywana po raz drugi. Pierwsza decyzja Prezydenta Miasta R. z dnia [...] grudnia 2006 r. wydana została w oparciu o prawomocne postanowienie Prokuratora Prokuratury Rejonowej w R. dla miasta R. z dnia [...] który orzekł zakaz prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie użytkowania pomieszczeń Domu Towarowego "R" w postaci restauracji, baru oraz dyskotek. Przyczyną wydania przedmiotowego postanowienia było podejrzenie Skarżącego o sprowadzenie powszechnego niebezpieczeństwa zaistnienia zdarzenia zagrażającego życiu i zdrowiu wielu osób w postaci pożaru, pomimo wydania przez Komendanta Miejskiego Straży Pożarnej w R. decyzji zaopatrzonej w klauzulę natychmiastowej wykonalności zakazującej użytkowanie pomieszczeń w w/w obiekcie do czasu realizacji określonych tą decyzją obowiązków, tj. o czyn z art. 164 § 1 kodeksu karnego. Kolegium po rozpatrzeniu odwołania T. S., decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wówczas uznało, że Prezydent Miasta R. powinien ustalić w jaki sposób Sąd Rejonowy w R. rozpatrzył wniosek Skarżącego o uchylenie środka zapobiegawczego w postaci zakazu prowadzenia działalności wydanego przez Prokuratora Prokuratury Rejonowej w R. W związku z tym, że w ponownym postępowaniu organ I instancji ustalił, że Sąd Rejonowy w R. nie uwzględnił wniosku T. S. o uchylenie środka zapobiegawczego, w dniu [...] wydano decyzję o wykreśleniu w ewidencji działalności gospodarczej prowadzonej przez Prezydenta Miasta R. we wpisie pod nr [...] T. S., zam. w [...] działalność w zakresie : użytkowanie pomieszczeń Domu Towarowego " R." w postaci restauracji, baru oraz dyskotek. Rozstrzygnięcie oparto na podstawie art. 7e pkt.1 ust. 2 w związku z art. 7c pkt. 3 ustawy z dnia 19 listopada 1999 roku Prawo działalności gospodarczej ( Dz. U. Nr 101 poz. 1178 z późn. zmianami, dalej : "Prawo działalności gospodarczej" ). Na powyższą decyzję odwołanie złożył T.S. wnosząc o jej uchylenie. Skarżący podniósł, że nawet prawomocne postanowienie Prokuratora Prokuratury Rejonowej w R. nie może skutkować wykreśleniem z mocy prawa wpisu w ewidencji działalności gospodarczej. Postanowienie to zostało bowiem wydane jedynie tytułem środka zapobiegawczego dla zabezpieczenia prawidłowego toku postępowania i w żaden sposób nie przesądza o konieczności wydania przez sąd orzeczenia tytułem środka karnego. Po rozpoznaniu sprawy, organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta R. uznając, że zostały spełnione przesłanki z art. 7e ust. 1 pkt. 2 w związku z art. 7c pkt 3 Prawo działalności gospodarczej, bowiem prawomocnie orzeczony został przez Prokuraturę Rejonową w R. zakaz prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie wskazanym w sentencji postanowienia Prokuratora. Kolegium nie podzieliło stanowiska Skarżącego, że zakaz prowadzenia działalności gospodarczej orzeczony przez Prokuratora nie może stanowić podstawy do wykreślenia wpisu z ewidencji, gdyż podstawą taką może być tylko wyrok sądu. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, przepis art. 7c pkt. 3 Prawo działalności gospodarczej nie czyni rozróżnienia pomiędzy wyrokami sądowymi, a postanowieniami prokuratury, lecz posługuje się pojęciem jedynie prawomocnie orzeczonego zakazu wykonywania określonej działalności. Skoro zaś istnieje prawomocny zakaz Prokuratora Prokuratury Rejonowej w R., orzeczony w postępowaniu przygotowawczym jako środek zapobiegawczy na podstawie art. 276 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 roku kodeks postępowania karnego ( Dz. U z 1997 roku, nr 89, poz. 555 ze zm., dalej jako kpk ), to wypełnia to przesłankę z art.7e ust. 1 pkt. 2 i art. 7c pkt 3 Prawo działalności gospodarczej do wykreślenia wpisu. Powyższa decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. stała się przedmiotem skargi jaką złożył pełnomocnik T.S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze pełnomocnik Skarżącego wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucił jej obrazę przepisu art. 7 c pkt. 3 w związku z art. 7e ust. 1 pkt. 2 Prawo działalności gospodarczej przez błędną jego wykładnię prowadzącą do wniosku, iż postanowienie wydane przez prokuratora w postępowaniu przygotowawczym w przedmiocie zastosowania środka zapobiegawczego ( nakazu powstrzymania się od prowadzenia określonej działalności ) stanowi podstawę do wykreślenia wpisu z ewidencji działalności gospodarczej. Pełnomocnik Skarżącego podniósł, że prokurator mógł jedynie nakazać ( i nakazał) T.S. powstrzymanie się od prowadzenia działalności, a nie zakazać prowadzenia określonej działalności. O zakazie prowadzenia określonej działalności gospodarczej może orzec wyłącznie sąd na podstawie przepisu art. 39 pkt. 2 kodeksu karnego. Tylko takie orzeczenie będzie również podlegać procedurze "uprawomocnienia się", tj. nie będzie wykonalne do czasu upływu terminów do zaskarżenia. Postanowienie o zastosowaniu określonego środka zapobiegawczego jest natomiast wykonalne od chwili jego wydania, niezależnie od tego, iż może zostać zaskarżone w drodze zażalenia. Postanowienie takie może również zostać w każdym czasie uchylone, bądź zmienione. Tym samym, postanowienie o zastosowaniu środka zapobiegawczego ( nakazanie powstrzymania się od określonej działalności) nie może stanowić, podstawy do wykreślenia z ewidencji działalności gospodarczej, a przepis art. 7 c pkt. 3 Prawo działalności gospodarczej znajduje zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do orzeczenia przez sąd zakazu prowadzenia określonej działalności gospodarczej. W konkluzji skargi, dodał, że powyższe stanowisko znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie i piśmiennictwie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Zdaniem Kolegium, skoro Prokurator Prokuratury Rejonowej w R. w sentencji swojego postanowienia zawarł zakaz prowadzenia działalności w określonym zakresie, to zostały wypełnione przesłanki do wykreślenia wpisu, tym bardziej, że Sąd Rejonowy w R. nie uwzględnił wniosku Skarżącego o uchylenie zastosowanego środka zapobiegawczego. Przepis art. 7c pkt 3 Prawo działalności gospodarczej nie określa bowiem organu przez który ma być orzeczony zakaz prowadzenia działalności gospodarczej, jak również nie wyłącza takich zakazów orzeczonych w postaci środka zapobiegawczego w karnym postępowaniu przygotowawczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi zatem o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, która jest dokonywana w kontekście zgodności z prawem materialnym i procesowym. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako p.p.s.a). Skarga analizowana stosownie do wymienionych założeń kontroli sądowej decyzji administracyjnych podlega uwzględnieniu, gdyż zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Kwestie wykreślenia wpisu w ewidencji działalności gospodarczej reguluje Prawo działalności gospodarczej. Zgodnie z art. 7c pkt 3 w/w ustawy, organ ewidencyjny wydaje decyzję od odmowie wpisu, jeżeli prawomocnie orzeczono zakaz wykonywania określonej w zgłoszeniu działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę. Na podstawie zaś art. 7e pkt. 2 tej ustawy wpis do ewidencji działalności gospodarczej podlega wykreśleniu w przypadku jeżeli po dokonaniu wpisu wystąpią okoliczności, o których mowa w art. 7c pkt 1i 3. Tak więc, wpis w ewidencji podlega wykreśleniu, jeżeli prawomocnie orzeczono zakaz wykonywania określonej w zgłoszeniu działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę. Zdaniem Sądu, zarzut skargi jest zasadny, bowiem przedmiotowy zakaz powinien wynikać z prawomocnego orzeczenia sądowego. Zakaz taki bowiem może wydać jedynie Sąd jako środek karny o którym mowa w art. 39 pkt. 2 i art. 41 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 roku kodeks karny ( Dz. U z 1997, Nr 88, poz. 553 ze zm., dalej jako kk ) w orzeczeniu rozstrzygającym o winie oskarżonego w sprawie oskarżenia o czyn z art. 164§1 k.k. Trafnie pełnomocnik T.S. podnosi, że tylko takie orzeczenie będzie podlegało procedurze "uprawomocnienia się", tj. nie będzie wykonalne do czasu upływu terminów do zaskarżenia. Stanowisko powyższe rzeczywiście znajduje odzwierciedlenie w piśmiennictwie : 1)"Podstawą wykreślenia ( z ewidencji działalności gospodarczej) jest jedynie orzeczenie zakazu (prowadzenia działalności gospodarczej) w prawomocnym wyroku sądowym. Sąd przesyła odpis wyroku dotyczącego zakazu prowadzenia działalności gospodarczej odpowiedniemu organowi administracji rządowej lub samorządu terytorialnego, właściwego dla miejsca zamieszkania skazanego lub dla miejsca prowadzenia działalności objętej zakazem. Decyzja o wykreśleniu z ewidencji z uwagi na zakaz sądowy ma charakter deklaratoryjny, tzn. potwierdzający, że wpis do ewidencji utracił moc obowiązującą. W tym przypadku o zaprzestaniu prowadzenia działalności gospodarczej decyduje nie organ ewidencyjny, lecz sąd" Bieniek- Koronkiewicz Elżbieta, Wieńczyło – Chlabicz Joanna, Obowiązki przedsiębiorcy podejmującego i wykonującego działalność gospodarczą, teza nr 2, artykuł PPH 2002/2/12. 2) "Zakazem wykonywania może być objęta działalność gospodarcza, która uprzednio była już wykonywana przez osobę zgłaszającą aktualnie tę samą działalność do ewidencji. Zakaz powinien wynikać z prawomocnego orzeczenia sądowego" Korolu Sławomir, Pawełczyk Mirosław, Powałowski Andrzej, Przeszło Ewa, Trzciński Krzysztof, Wieczorek Emilia, komentarz do art. 7 c ustawy z dnia 19 listopada 1999 roku Prawo działalności gospodarczej ABC 2007, stan prawny na dzień 1.10.2007 3) "Zakaz wykonywania określonej w zgłoszeniu działalności gospodarczej może być ustanowiony przez organ administracji lub przez sąd tylko w przypadkach określonych prawem" Kosikowski Cezary, ustawa o swobodzie działalności gospodarczej, komentarz, Warszawa 2007 Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis ( wydanie II ). W przypadku niniejszej sprawy organy błędnie przyjęły, że prawomocny zakaz wydany jako środek zapobiegawczy w postępowaniu przygotowawczym jest wystarczający do wykreślenia wpisu w ewidencji działalności gospodarczej. Nie uwzględnienie zażalenia Skarżącego na zastosowanie tego środka zapobiegawczego błędnie uznały za prawomocny zakaz wykonywania określonej w zgłoszeniu działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę w rozumieniu art. 7c Prawo działalności gospodarczej. W tym miejscu należy wyjaśnić różnicę pomiędzy środkiem zapobiegawczym w rozumieniu art. 276 kpk a środkiem karnym w rozumieniu art. 39 i 41 § 2 kk. Środek zapobiegawczy jaki został zastosowany wobec Skarżącego przez Prokuratora Prokuratury Rejonowej w R. ma zastosowanie jedynie incydentalne, tymczasowe i może być zmieniony lub uchylony w każdym czasie. Środek ten, jest wydawany jedynie w celu zabezpieczenia prawidłowego toku postępowania przygotowawczego. Jest to nieizolacyjny środek zapobiegawczy, którego istota polega na obowiązku powstrzymania się przez oskarżonego od określonej działalności do wykonywania której był on dotychczas uprawniony. Treścią postanowienia wydanego przez prokuratora jest zawieszenie uprawnienia wykonywania określonej w ustawie działalności. Jego zastosowanie jest uzasadnione wtedy, gdy w związku z wykonywaniem tego rodzaju działalności popełniony został czyn będący przedmiotem zarzutu postawionego oskarżonemu. Przedmiotowy środek zapobiegawczy ma zapobiegać ponownemu popełnieniu przez oskarżonego takiego samego przestępstwa. Zgodnie zaś z przepisem art. 41 § 2 kk Sąd może orzec zakaz prowadzenia określonej działalności gospodarczej w razie skazania za przestępstwo popełnione w związku z prowadzeniem takiej działalności, jeżeli dalsze jej prowadzenie zagraża istotnym dobrom chronionym prawem. Zastosowanie tego środka karnego wynikającego z orzeczenia rozstrzygającego o winie oskarżonego ma skutki trwałe w przeciwieństwie do środka zapobiegawczego wydanego na podstawie art. 276 kpk. Na marginesie niniejszej sprawy należy zauważyć, że prokurator na podstawie w/w przepisu mógł jedynie wydać nakaz powstrzymania się od prowadzenia określonej działalności gospodarczej, a nie zakaz prowadzenia działalności gospodarczej. Nakaz zaś prokuratorski kierowany jest do osoby, a nie do organu. To, że ta osoba nie może prowadzić działalności gospodarczej w określonym zakresie, nie oznacza jeszcze, że może to stanowić podstawę do wykreślenia z mocy samego prawa wpisu z ewidencji działalności gospodarczej. Wykreślenie z ewidencji wpisu powoduje bowiem trwałe skutki, dlatego też może ono nastąpić tylko po wydaniu prawomocnego zakazu orzeczonego przez sąd jako środka karnego w orzeczeniu rozstrzygającym winę T.S. w sprawie dotyczącej popełnienia przestępstwa z art. 164§ 1 kodeksu karnego. Konkludując, orzeczenie sądu w przedmiocie nie uwzględnienia wniosku Skarżącego co do zastosowanego środka zapobiegawczego nie może stanowić podstawy do uznania, że jest to prawomocny zakaz wykonywania określonej w zgłoszeniu działalności gospodarczej o którym stanowi art. 7c Prawo działalności gospodarczej. Z tych względów, skład orzekający w przedmiotowej sprawie, uznał, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, dlatego też na podstawie art. 145§ 1 pkt.1 lit.a p.p.s.a orzekł jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania sądowego Sąd postanowił na mocy art. 200, art. 205§ 2 oraz art. 209 p.p.s.a w związku z § 18 ust. 1 pkt. 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu ( Dz.U Nr 163, poz.1348 ze zm.), gdyż strona skarżąca była reprezentowana przed Sądem przez adwokata.