VIII SA/Wa 184/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot /sprawozdawca/, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Protokolant Referent stażysta Dorota Jaworska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2012 r. sprawy ze skargi Z. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) przyznaje od Skarbu Państwa i nakazuje wypłacić ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego W. D. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych stanowiącą 23% podatku VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Decyzją znak [...] z dnia [...] listopada 2011 r. Prezydent Miasta R. (Prezydent, organ I instancji) działając na podstawie art. 59, art. 61 ust. 2 pkt 1, art. 14 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm., zwana dalej ustawą o pomocy społecznej), nałożył na Z. M. (skarżący, pensjonariusz) obowiązek zapłaty kwoty [...] zł tytułem zwrotu należności wynikającej z różnicy pomiędzy opłatą należną a wniesioną w okresie od [...] kwietnia 2011 r. do [...] września 2011 r. za pobyt w Domu Pomocy Społecznej [...] w R. (DPS) w terminie 14 dni od momentu gdy decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Prezydent wskazał, iż decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. ustalił wysokość odpłatności skarżącego za pobyt w DPS w wysokości [...] zł począwszy od [...] kwietnia 2011 r. i zobowiązania pensjonariusza do wpłaty różnicy wynikającej z opłaty należnej, a wniesionej w okresie od [...] kwietnia 2011 r. do [...] lipca 2011 r. Na skutek wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (Kolegium, organ odwoławczy) uchyliło przedmiotową decyzję w części dotyczącej zwrotu należności za okres [...] kwietnia 2011 r. do [...] lipca 2011 r. w kwocie [...] zł, utrzymało natomiast rozstrzygnięcie w części dotyczącej ustalenia odpłatności. W związku z tym, że decyzja Kolegium stała się ostateczna co do ustalenia odpłatności za okres od [...] kwietnia 2011 r. z urzędu wszczęto postępowanie w sprawie nałożenia obowiązku zwrotu zaległości z tytułu pobytu w DPS. W wyniku podjętych czynności ustalono, że pensjonariusz zaległości nie uregulował. Organ I instancji podał, iż jego dochód wynosi [...] zł, na co składa się: renta rodzinna i socjalna, dodatek pielęgnacyjny i dodatek dla sieroty zupełnej wypłacane przez organ rentowy ZUS. W toku postępowania skarżący złożył rachunki na łączną kwotę [...] zł z tytułu opłat za telefon, Internet, ratę w banku, "Cyfrowy Polsat", wnioskując o uwzględnienie w/w wydatków. Oceniając sytuację materialną skarżącego Prezydent wskazał, iż ostatecznie ustalona odpłatność pensjonariusza za pobyt w DPS wynosi [...] zł. Po jej opłaceniu skarżącemu pozostaje kwota [...] zł, jest on zatem w stanie uregulować swoje pozostałe dobrowolne zobowiązania. Dalej Prezydent podał, że odpłatność skarżącego do dnia [...] marca 2011 r. wynosiła [...] zł przy czym skarżący nie dokonywał od [...] kwietnia 2011 r. odpłatności za DPS w kwocie, wynikającej z decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r. W związku z powyższym powstała niedopłata za okres od [...] kwietnia 2011 r. do [...] września 2011 r. w wysokości [...] zł ([...] zł - [...] zł = [...] x 6 miesięcy = [...] zł). W odwołaniu złożonym na powołaną decyzję skarżący wniósł o jej uchylenie wskazując, iż pozostaje w sporze sądowym co do zasadności decyzji Kolegium, którą utrzymano w mocy wstecznie działającą decyzję Prezydenta o ustaleniu nowej wysokości opłaty za pobyt. Ponadto podniósł, iż od lipca 2011 r. co miesiąc dokonuje dopłaty różnicy między kwotą potrącaną przez ZUS z renty, a wyliczoną w decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r., tj. [...] zł. Brak zatem podstaw do twierdzenia, iż posiada zaległość z tytułu opłaty za DPS za okres od kwietnia do lipca 2011 r. Na powyższą okoliczność skarżący przedstawił wyliczenia dokonane przez pracownika DPS wskazujące, że wg stanu na dzień [...] listopada 2011 r. niedopłata wynosi [...] zł. Za niezrozumiały w tym kontekście uznał przedstawione w decyzji rachunkowe wyliczenie przypisywanej mu zaległości, co w jego ocenie narusza przepisy postępowania. Dodatkowo skarżący wskazał, iż po uregulowaniu jego "dobrowolnych zobowiązań" oraz wpłaty różnicy należności za pobyt w DPS, pozostaje mu z renty na potrzeby osobiste, m. in. niezapewniane przez DPS leki, zioła (choruje na [...] i [...]) i inne medykamenty ([...] i [...]), środki czystości osobistej i sanitarnej, odzież i obuwie oraz nie dające się przewidzieć wydatki (np. ewentualna naprawa wózka inwalidzkiego czy posiadanego innego sprzętu domowego, tj. telewizora, radia czy komputera) kwota ok. [...] zł miesięcznie. Ostatecznie stwierdził, iż w wyniku nieprawidłowo przeprowadzonego postępowania poczynione zostały błędne ustalenia, tak co do okresu zaległości, jak i jej kwoty. Decyzją znak [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej Kpa), orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji i zobowiązało skarżącego do zapłaty kwoty z tytułu pobytu w DPS w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu decyzji po przedstawieniu przebiegu dotychczasowego postępowania w sprawie oraz przepisów prawa regulujących kwestię odpłatności za pobyt w DPS organ odwoławczy podał, iż powodem zmiany wysokości opłaty (która do dnia [...] marca 2011 r. wynosiła [...] zł), była przeprowadzona w marcu 2011 r. waloryzacja rent i emerytur, w wyniku której od miesiąca marca dochód skarżącego stanowi kwota [...] zł. Skoro więc ustalona od dnia [...] kwietnia 2011 r. opłata wynosi [...] zł, a skarżący wnosił ją w wysokości [...] zł, to różnicę pomiędzy tymi kwotami jest on obowiązany uregulować. Kolegium wskazało, iż z pisma Dyrektora DPS z dnia [...] grudnia 2011 r. wynika, że zadłużenie pensjonariusza z tego tytułu na dzień [...] grudnia 2011 r. wynosiło [...] zł, bowiem od czerwca 2012 r. systematycznie reguluje on należność za pobyt w DPS (co potwierdza wydruk operacji na jego koncie w okresie od [...].01.2011 r. do [...].12.2011 r.). Powyższa okoliczność stanowiła podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji i ustalenia, że skarżący winien dokonać dopłaty kwoty [...] zł. Jednocześnie organ odwoławczy powołał się na ustalenia wynikające z decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r., którą to decyzją ustalił dla skarżącego nową opłatę za pobyt w Domu Pomocy Społecznej w wysokości [...] zł, za okres od dnia [...] kwietnia 2011 r. Powodem zmiany wysokości opłaty była przeprowadzona w marcu 2011 r. waloryzacja rent i emerytur. W rezultacie organ odwoławczy stwierdził, że skoro ustalona od dnia [...] kwietnia 2011 r. opłata wynosi [...]zł, a skarżący wnosił opłatę w wysokości [...] zł, to różnicę pomiędzy tymi kwotami jest obowiązany zwrócić. Odnosząc się natomiast do zarzutów odwołania w części dotyczącej ponoszenia wydatków na inne potrzeby osobiste organ odwoławczy zauważył, że w piśmie określającym swoje zobowiązania (za telefon, Internet, ratę i cyfrowy Polsat, w łącznej kwocie [...] zł) skarżący nie podał, że ponosi wydatki na leki i leczenie. Jeżeli wydatki takie faktycznie ponosi, co z kolei przewyższa jego możliwości finansowe, to może wystąpić o częściowe zwolnienie z ustalonej nowej opłaty za pobyt w DPS. W skardze złożonej na powyższą decyzję skarżący, wniósł o jej uchylenie w całości. Wskazał, iż zaskarżona oraz poprzedzająca ją decyzja nie powinny być wydane do czasu rozstrzygnięcia przez Sąd jego skargi na wcześniejsze decyzje ustalające wstecz wyższą odpłatność. Wyjaśnił, iż decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. organ I instancji orzekł o zmianie kwoty odpłatności za pobyt w DPS z okresem wstecznym tj. od [...] kwietnia 2011 r. Kolegium stanowisko to podzieliło, jednakże rozstrzygnięcie to zaskarżył skargą do sądu administracyjnego. Natomiast organy nie bacząc, że Sąd nie rozpatrzył jeszcze przedmiotowej sprawy, wydały kolejną decyzję nakazującą obowiązek wpłacenia różnicy pomiędzy starą i nową opłatą. Powyższa okoliczność w ocenie skarżącego świadczy o naruszeniu prawa przez organy obu instancji. W dalszej części skargi skarżący wskazał, iż wynikająca z zaskarżonej decyzji kwota, którą winien uiścić jest "astronomiczna", a po uiszczeniu wszelkich należności pozostaje mu na wydatki jedynie kwota [...] zł. Odpowiadając na skargę, Kolegium podtrzymało argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwana dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest decyzja organu odwoławczego uchylająca decyzję Prezydenta nakazującą skarżącemu zapłatę kwoty [...] zł tytułem zwrotu należności wynikającej z różnicy pomiędzy opłatą należną, a wniesioną w okresie od [...] kwietnia 2011 r. do [...] września 2011 r. za pobyt w DPS, mocą której Kolegium orzekło co do istoty sprawy (określając prawidłową kwotę zaległości). Podstawą wydania decyzji merytorycznej przez organ odwoławczy było stwierdzenie w toku postępowania odwoławczego, iż organ I instancji nieprawidłowo ustalił kwotę zaległości pensjonariusza, bowiem wobec częściowego uiszczenia należności, kwota pozostała do spłaty wynosiła [...] zł. Zgodnie z art. 60 ustawy o pomocy społecznej, pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego kosztu utrzymania. Opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej ustala się w drodze decyzji administracyjnej w wysokości nie większej niż 70% dochodu osoby (art. 61 ust. 2 pkt 1 ustawy). Stosownie zaś do postanowień art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, art. 12, art. 107 ust. 5., przy czym zmiana dochodu osoby samotnie gospodarującej w okresie odpłatności za świadczenie niepieniężne nie wpływa na wysokość tej odpłatności, jeżeli kwota zmiany nie przekroczyła 10 % kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Z materiału dowodowego sprawy wynika, że od miesiąca marca 2011 r. zmianie uległ dochód skarżącego. Zmiana ta była następstwem waloryzacji świadczenia rentowego przez ZUS. Powyższa sytuacja skutkowała ustaleniem przez organ I instancji wyższej, nowej, miesięcznej kwoty odpłatności z tytułu pobytu pensjonariusza w DPS. Rozstrzygnięcie w tym zakresie organ I instancji wydał w dniu [...] sierpnia 2011 r. ustalając nową kwotę odpłatności z mocą wsteczną od dnia [...] kwietnia 2011 r. (na kwotę [...] zł) oraz zobowiązując skarżącego do wpłaty różnicy wynikającej z opłaty należnej w okresie od [...] kwietnia 2011 r. do [...] lipca 2011 r. w łącznej kwocie [...] zł. Na skutek wniesionego odwołania Kolegium uchyliło ww. decyzję w odniesieniu do zobowiązania skarżącego do wpłaty różnicy wynikającej z opłaty należnej w okresie od [...] kwietnia 2011 r. do [...] lipca 2011 r. w łącznej kwocie [...] zł. Następnie na skutek skargi skarżącego decyzja Kolegium z [...] września 2011 r. była przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z 3 kwietnia 2012 r., sygn. akt VIII SA/Wa 1051/11 orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. Z powyższego wynika, że w dacie wydania przez organ I instancji ([...] listopada 2011 r.) decyzji nakazującej skarżącemu zapłatę kwoty [...] zł tytułem zwrotu należności wynikającej z różnicy pomiędzy opłatą należną a wniesioną w okresie od [...] kwietnia 2011 r. do [...] września 2011 r. za pobyt w DPS oraz organ odwoławczy ([...] stycznia 2012 r.) decyzji uchylającej ww. i zobowiązującą skarżącego do zapłaty kwoty z tytułu pobytu w DPS w wysokości [...] zł w obrocie prawnym brak było wydanej w trybie art. 106 ustawy o pomocy społecznej, decyzji ustalającej nową kwotę miesięcznej odpłatności za pobyt w DPS. Na marginesie zauważyć należy, że decyzja wydawana na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej ma charakter konstytutywny i wywołuje skutki prawne dopiero od chwili kiedy decyzja ta uzyska walor ostateczności. Taka decyzja kształtuje nowy zakres uprawnień strony, istniejący dopiero od momentu wydania nowej decyzji, działa więc ze skutkiem ex nunc. Wadliwie więc organ I instancji ustalił, że decyzja wydana w dniu [...] sierpnia 2011 r. o ustaleniu wysokości odpłatności skarżącego za pobyt w DPS była ostateczna w dacie wydawania decyzji w dniu [...] listopada 2011 r. przez Prezydenta w niniejszej sprawie. Faktu tego nie skorygował również organ odwoławczy, chociaż wydawał rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 Kpa, co obligowało go stosowania zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Istota tego postępowania polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Wypływa stąd obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozstrzygania tej samej sprawy. Decyzja organu odwoławczego jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu I instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji (T. Woś, J.Zimmermann, glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, Pip 1989, z. 8, s.147). W tej sytuacji zarzuty skargi okazały się usprawiedliwione, gdyż słusznie podnosił skarżący, że organy wydały kolejne decyzje, przed ostatecznym rozstrzygnięciem decyzji w trybie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Skarga zasługiwała zatem na uwzględnienie, bowiem zaskarżone decyzje naruszają przepisy postępowania i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Powyższe skutkuje uznaniem, iż wydane przez organy obu instancji decyzje były przedwczesne i z tego tytułu niezbędnym jest wyeliminowanie ich z porządku prawnego. Ponowne rozstrzygnięcie w ww. zakresie możliwe będzie po wydaniu prawomocnego orzeczenia ustalającego nową miesięczną kwotę odpłatności. Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią treść art. 153 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach postępowania zgodnie z art. 250 p.p.s.a. w związku z § 14 ust.2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. z 2002 r. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).