VIII SA/Wa 185/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Cezary Kosterna, Protokolant Referent stażysta Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej K. K. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ odwoławczy") działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.; dalej: "Prawo budowlane"), po rozpatrzeniu odwołania K. K. (dalej: "skarżąca") od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. (dalej: "organ I instancji", "organ powiatowy") z dnia [...] października 2014 r. Nr [...], umarzającej postępowanie administracyjne w stosunku do M. i H. G. w sprawie budynku kotłowni zlokalizowanego na działce położonej w miejscowości J. [...] gm. [...] – orzekł o uchyleniu w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia i na podstawie art. 104 w związku z art. 105 k.p.a. umorzył postępowanie w sprawie budynku kotłowni zlokalizowanego na działce położonej w miejscowości J. [...] gm. J. Decyzja zapadła na tle następującego stanu faktycznego i prawnego: Zawiadomieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r. organ powiatowy poinformował o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie budynku kotłowni zlokalizowanego na działce położonej w miejscowości J. [...] gm. [...] (inwestor M. i H. G.). Postępowanie zostało wszczęte w związku z pismem skarżącej z dnia [...] lipca 2014 r., w którym skarżąca powołuje się na swoja prośbę zgłoszoną w dniu [...] maja i wnosi o dokonanie oceny legalności m. in. budynku kotłowni znajdującego się na posesji nr [...] w J. W trakcie przeprowadzonych w dniu [...] sierpnia 2014 r. oględzin stwierdzono, iż na przedmiotowej nieruchomości znajduje się budynek kotłowni o wymiarach 6,60 m x 4,70 m o konstrukcji murowanej, parterowy z poddaszem, o dachu dwuspadowym ze spadkiem na działkę właściciela. Obiekt został wybudowany na podstawie decyzji Wójta Gminy J. Nr [...] z dnia [...] lipca 1997 r. znak:[...], udzielającej M. i H. G. pozwolenie na budowę budynku kotłowni i komina na działce o nr ew. [...] położonej w miejscowości J. [...] gm. J. W dniu [...] października 2014 r. przeprowadzono ponowne oględziny, w trakcie których dokonano pomiarów uzupełniających w zakresie wymiarów budynku kotłowni. Ustalono, iż obiekt posiada wymiary ok. 6,10 m x 4,85 m. Lokalizacja obiektu jest zgodna z wydanym pozwoleniem na budowę. Decyzją z dnia [...] października 2014 r. organ I instancji działając na podstawie art. 105 § 1 i art. 104 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie administracyjne w stosunku do M. i H. G. w sprawie budynku kotłowni zlokalizowanego na działce położonej w miejscowości J. [...] gm. J. Uzasadniając organ powiatowy wyjaśnił, iż niezborność pomiarów powstała, gdyż podczas oględzin [...] sierpnia 2014 r. budynek ze względu na zastawienie go różnymi sprzętami gospodarczymi był trudno dostępny, a ponadto były wykonywane pomiary siedmiu różnych obiektów na posesji, dlatego też mógł zaistnieć pewien "margines błędu", lecz z uszanowaniem dla prowadzonego postępowania zostało to zweryfikowane. Konkludując organ powiatowy stwierdził, iż inwestor nie naruszył warunków pozwolenia na budowę (lokalizacja tego obiektu i jego gabaryty są zgodne z zatwierdzonym planem zagospodarowania działki do wydanego pozwolenia na budowę oraz projektem technicznym w opracowaniu indywidulanym). Tym samym nie naruszył przepisów Prawa budowlanego. Z uwagi na brak przedmiotu postępowania, jak w tym przypadku, wszczęte postępowanie podlega umorzeniu. Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonej decyzji organu I instancji zarzuciła naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. polegające na tym, że uzasadnienie nie zawiera argumentów, które stanowią o bezprzedmiotowości przeprowadzonego postępowania. Rozpatrując odwołanie, organ odwoławczy wskazaną na wstępie niniejszego uzasadnienia decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. orzekł o uchyleniu decyzji z dnia [...] października 2014 r. i na podstawie art. 104 w związku z art. 105 k.p.a. orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie budynku kotłowni zlokalizowanego na działce położonej w miejscowości J. [...] gm. J. Uzasadniając organ odwoławczy uznał, iż skarżąca, na żądanie której wszczęto postępowanie w przedmiotowej sprawie, nie posiada przymiotu strony. Wskazał, iż jak wynika z akt sprawy, a przede wszystkim ze szkicu zagospodarowania terenu nieruchomości o nr ew. [...] i [...] (własność M. i H. G.) oraz działki o nr ew. [...] (własność K. K.) skarżąca nie może być uznana za stronę postępowania. Budynek kotłowni usytuowany jest w znacznej odległości od budynku mieszkalnego należącego do K.. Następnie przytoczył brzmienie art. 28 k.p.a. oraz art. 140 k.c. Wskazał, iż – w jego ocenie – sam fakt posiadania prawa własności nieruchomości sąsiadującej z inwestycją nie powoduje automatycznie nabycia przymiotu strony postępowania administracyjnego dotyczącego prawidłowości realizacji inwestycji i jej użytkowania. W ocenie organu odwoławczego, przedmiotowa kotłownia nie narusza uprawnień (uzasadnionych interesów) przyznanych skarżącej jako osobie trzeciej przez przepisy Prawa budowlanego. Wskazał, iż przepis art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego stanowi, że przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Analizując tę normę prawną trzeba sięgać do szczegółowych przepisów prawnych, w tym do norm techniczno-budowlanych. Włączenie danej nieruchomości do obszaru oddziaływania obiektu ma miejsce wówczas, gdy na podstawie konkretnych indywidualnych parametrów danej inwestycji, będą się również konkretyzować odpowiednie normy prawa materialnego np. przepisy techniczno-budowlane, z których określony podmiot wywodzi swój interes prawny jako strona postępowania. Powtórzył, iż przedmiotowy obiekt jest usytuowany w znacznej odległości od budynku skarżącej. Ponadto działka o nr ew. [...] stanowiąca własność skarżącej w części graniczącej z budynkiem kotłowni będącym przedmiotem sporu jest oznaczona symbolem RIIIb, a zatem stanowi grunty orne. Zdaniem organu odwoławczego bezpośrednie zainteresowanie rozstrzygnięciem przedmiotowej sprawy świadczy jedynie o interesie faktycznym skarżącej, który nie jest samoistną przesłanką do uznania za stronę postępowania w sprawie objętej jej wnioskiem z dnia [...] lipca 2014 r. W omawianej sprawie nie zostały naruszone żadne przepisy przemawiające za tym, aby skarżąca została uznana za stronę w postępowaniu prowadzonym przed organami nadzoru budowlanego dotyczącym budynku kotłowni zlokalizowanego na działce położonej w miejscowości J. [...] gm. J. Właściwe ustalenie stron postępowania – a tym samym inicjatywa wszczęcia postępowania (na wniosek lub z urzędu) – jest bezwzględną przesłanką prawidłowości postępowania administracyjnego i wydanego w jego wyniku orzeczenia, obwarowaną sankcją nieważności (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.). Wszczęcie natomiast postępowania na wniosek nie legitymowanej osoby jest podstawą do wydania decyzji o umorzeniu postępowania. Organ odwoławczy wskazał, iż uznanie skarżącej za stronę w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę przed organem administracji architektoniczno-budowlanej nie stanowi podstawy do uznania skarżącej za stronę w postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego. Każdy organ w konkretnym postępowaniu zobowiązany jest do ustalenia stron postępowania. Jeśli skarżąca nabyła prawa strony w innym postępowaniu przed innym organem nie oznacza, iż będzie zawsze stroną w każdym postępowaniu dotyczącym danego obiektu budowlanego. Ponadto jak ustalił organ powiatowy budynek kotłowni został zrealizowany zgodnie z przepisami Prawa budowlanego na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, w związku z czym umorzenie postępowania w omawianej sprawie było – zdaniem organu odwoławczego – zasadne również z przyczyn przedmiotowych. Konkludując, organ odwoławczy uznał, iż organ powiatowy błędnie sformułował sentencję zaskarżonej decyzji, bowiem przepis art. 105 § 1 k.p.a. nie przewiduje możliwości umorzenia postępowania "w stosunku do" stron postępowania. Postępowanie administracyjne wszczynane jest w konkretnym przedmiocie, a zatem decyzja umarzająca takie postępowanie powinna odnosić się do tego przedmiotu postępowania. Uchybienie organu powiatowego nie uzasadnia przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, gdyż ta została wyjaśniona dostatecznie i z zachowaniem przepisów prawa procesowego, stąd też MWINB uchylił decyzję organu powiatowego Nr [...] z dnia [...] października 2014 r. i orzekł co do istoty. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodziła się skarżąca, która pismem z dnia [...] stycznia 2015 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ostateczną w administracyjnym toku instancji decyzję z dnia [...] stycznia 2015 r. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak i uchylenie decyzji ją poprzedzającej. Wydanym rozstrzygnięciom zarzuciła naruszenie: – art. 138 §1 pkt 2 w związku z art. 107 § 1, art. 107 § 2 , art. 107 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż norma ta daje prawo organowi odwoławczemu do wydania decyzji uchylającej w całości decyzję PINB i rozstrzygnięcie co do istoty poprzez wydanie ponownie decyzji umarzającej postępowania bez uzasadnienia prawnego i wskazania naruszeń prawa materialnego; – art. 105 § 1 k.p.a. poprzez błędną wykładnię tej normy prawnej i przyjęcie, że postępowanie jest bezprzedmiotowe; – art. 28 k.p.a. poprzez uznanie, że skarżąca nie może być stroną postępowania; – art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego - naruszenie prawa materialnego; – art. 20, 21 ust. 1 i 64 Konstytucji poprzez uchybienie zasadzie ochrony własności; – art. 10 § 1 k.p.a.poprzez pozbawienie skarżącej prawa strony. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i powołał się na argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Za bezzasadne organ odwoławczy uznał zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa procesowego tj. art. 104 i 105 k.p.a. W piśmie procesowym z dnia [...] czerwca 2015 r. skarżąca dodatkowo zarzuciła zaskarżonym rozstrzygnięciom naruszenie zasady dwuinstancyjności określonej w art. 15 k.p.a. oraz art. 136 k.p.a. Załączyła kserokopie map, analizy urbanistycznej oraz pierwszą stronę decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] października 2014 r. Na rozprawie w dniu 26 czerwca 2015 r. Sąd na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") przeprowadził dowody wnioskowane w piśmie z dnia [...] czerwca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). W tak zakreślonych granicach kontroli Sądu uznać należy, iż zaskarżona decyzja narusza prawo, wobec czego wystąpiły podstawy do jej uchylenia. Kontroli sprawowanej przez Sąd w niniejszej sprawie poddana została decyzja organu odwoławczego uchylająca decyzję organu powiatowego oraz orzekająca o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie budynku kotłowni zlokalizowanego na działce położonej w miejscowości J. [...] gm. J. Podstawą tego rozstrzygnięcia było uznanie przez organ odwoławczy, że składająca przedmiotowy wniosek nie posiada przymiotu strony w tymże postępowaniu. Jak bowiem wywiódł organ odwoławczy, na podstawie szkicu zagospodarowania terenu nieruchomości o nr ew. [...] i [...] (własność M. i H. G.) oraz działki o nr ew. [...] (własność K. K.), budynek kotłowni usytuowany jest w znacznej odległości od budynku mieszkalnego należącego do skarżącej. Zdaniem Sądu, stanowisko organu odwoławczego jest nieprawidłowe, wobec czego zaskarżona decyzja została wydana w warunkach naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 2, art. 104 i art. 105 k.p.a. w sposób, który może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy wskazać, iż postępowanie w kontrolowanej sprawie toczyło się w związku z wnioskiem skarżącej o "ocenę legalności" budynku kotłowni. Miało ono zatem na celu sprawdzenie, czy sporny budynek kotłowni został zrealizowany zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym lub innymi warunkami pozwolenia na budowę oraz przepisami prawa. W sytuacji stwierdzenia naruszeń w tym zakresie, zależnie od ustaleń organ nadzoru budowlanego zobowiązany byłby do prowadzenia stosownego postępowania. Oceniając legitymację procesową skarżącej w kontrolowanym postępowaniu należy zauważyć, iż zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym, czy określonemu podmiotowi przysługuje uprawnienie strony rozstrzygają przepisy prawa materialnego. W postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę przepisem takim jest art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego będący przepisem szczególnym wobec art. 28 k.p.a. Zawęża on pojęcie strony do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego obszar oddziaływania obiektu jest terenem wyznaczonym w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Obszar ten musi być określany w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Tylko takie ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, które wynikają z konkretnego przepisu prawa dają podmiotom wymienionym w art. 28 ust. 2 Prawo budowlane prawo do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę. Innymi słowy włączenie danej nieruchomości do obszaru oddziaływania obiektu ma miejsce wówczas, gdy na podstawie konkretnych parametrów inwestycji będą się konkretyzować odpowiednie normy prawa materialnego, np. przepisy techniczno-budowlane, sanitarne czy ochrony środowiska, z których określony podmiot wywodzi swój interes prawny jako strona postępowania (wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 1398/10, LEX nr 1145559). Podmiot zaliczany do kręgu stron postępowania zwykłego dotyczącego wydania pozwolenia na budowę powinien mieć zagwarantowane prawo do ochrony swojego interesu prawnego w sytuacji, gdyby doszło do nielegalnych działań inwestora. Tym bardziej zatem winien być stroną postępowania, które ma na celu dokonanie kontroli prawidłowości zrealizowanej inwestycji. Interes prawny w takiej sprawie może wynikać już samego faktu znajdowania się nieruchomości danego podmiotu na obszarze oddziaływania, który to obszar z reguły dotyczy sąsiednich nieruchomości, jak w niniejszej sprawie. Z akt administracyjnych (opisu technicznego do projektu dot. budynku kotłowni i projektu zagospodarowania działki) wynika, iż skarżąca jest właścicielem działki o nr ew. [...], z którą bezpośrednio graniczy działka o nr [...] i bezpośrednio przy granicy z działką nr [...] zaprojektowano sporny budynek kotłowni. Stwierdzenie organu odwoławczego, iż budynek kotłowni usytuowany jest w "znacznej odległości" od budynku mieszkalnego należącego do skarżącej nie może stanowić podstawy do uznania, iż nieruchomość skarżącej pozostaje poza obszarem oddziaływania spornej inwestycji. Na tej tylko podstawie organ odwoławczy nie był uprawniony do uznania, że skarżąca nie jest stroną niniejszego postępowania. Organ posłużył się w tym miejscu określeniem nieprecyzyjnym i pominął, iż obszarem oddziaływania jest także działka, na której budynek jest posadowiony. Działka ta zaś znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie działki inwestycyjnej. Bez znaczenia pozostaje fakt, iż jak wskazuje organ odwoławczy działka o nr ew. [...] w części graniczącej z budynkiem kotłowni jest oznaczona symbolem RIIIb. W ocenie ustalenia obszaru oddziaływania inwestycji nie jest istotne oznaczenie ewidencyjne gruntu, ale to czy działka może być zabudowywana. Okoliczność zabudowania działki nr [...] została przez organ odwoławczy zauważona, wynika też z dołączonych przez skarżącą dokumentów. Tym samym organ odwoławczy nieprawidłowo zastosował w niniejszej sprawie art. 105 § 1 k.p.a. uchylając decyzję organu I instancji i umarzając postępowanie administracyjne w sprawie budynku kotłowni zlokalizowanego na działce położonej w miejscowości J. [...] gm. J. z powodu stwierdzenia braku przymiotu strony skarżącej. Odwołanie K. K. winno zostać rozpoznane merytorycznie, do czego organ będzie zobowiązany przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Wobec tego, iż zaskarżona decyzja została wydana z innych przyczyn niż decyzja organu I instancji, bez dokonania oceny merytorycznej tego rozstrzygnięcia, w ocenie Sądu brak jest podstaw do odnoszenia się obecnie do zarzutów skargi zmierzających w istocie do podważenia decyzji organu I instancji. Zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Tym samym dla zachowania powyższej zasady konieczne jest zajęcie przez organ odwoławczy stanowiska co do prawidłowości decyzji organu I instancji i zarzutów odwołania, przy uwzględnieniu istnienia po stronie skarżącej przymiotu strony. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd orzekł jak w punkcie 1) wyroku. Orzeczenie z punktu 2) wyroku Sąd oparł o treść art. 152 p.p.s.a. Orzeczenie o kosztach postępowania znajduje oparcie w treści art. 200, art. 205 § 1 oraz art. 209 p.p.s.a. (punkt 3) wyroku.