VIII SA/Wa 186/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński /sprawozdawca/, Sędziowie Asesor WSA Artur Kot, Asesor WSA Andrzej Kuna, Protokolant Adam Wójtowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2007 r. sprawy ze skargi C.P., B.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za bezprawne wyłączenie z produkcji użytków rolnych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty R. z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] stycznia 2006 roku [...] Starosta R. działając na podstawie art.2 ust.1, art.5, art.11 ust.1 i 5, art. 12 ust.7, art. 28 ust.1, 3,4 i 8 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych [ tekst jednolity -DZ.U z 2004 roku, nr 121, poz.1266],dalej jako ustawa, art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego, dalej jako k.p.a. ustalił dla C.P. opłatę w wysokości [...] zł, stanowiącą dwukrotną należność z tytułu wyłączenia z produkcji niezgodnie z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, użytków rolnych [...], wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, położonych w obrębie J., o powierzchni [...] ha, stanowiących część działki nr [...]. Organ ustalił i zważył, co następuje: C.P. bez stosownych zezwoleń dokonał wydobycia torfu na działce nr [...], stanowiącej użytek rolny klasy [...], będącej współwłasnością B.W. i Gminy J.. Opinia gleboznawcza sporządzona przez [...] Biuro Geodezji i Urządzeń Rolnych w W., mapa glebowo-rolnicza oraz dokumentacja określająca ilość i rodzaj wydobytej kopaliny w granicach działki potwierdziła, że zdegradowane grunty stanowiły torf. Powierzchnię gruntów wyłączonych niezgodnie z przepisami, organ ustalił na podstawie mapy sytuacyjno - wysokościowej. Z opracowania wynika, że powierzchnia powstałego wyrobiska wynosi [...] ha. Zdaniem organu nie można uznać za wyłączoną z produkcji powierzchni, która nie tworzy wyrobiska, gdyż powierzchnię te nie zostały zdegradowane przez eksploatację torfu, a nadto część powierzchni działki nr [...] stanowi nieużytek, który nie jest gruntem rolnym. Wyliczając opłatę zastosowano art.28 ust.1ustawy, który stanowi, że w razie stwierdzenia, iż grunty zostały wyłączone z produkcji rolnej niezgodnie z przepisami ustawy, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności za wyłączenie. Cenę ziarna żyta przyjęto z komunikatu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 17 października 2005 roku w sprawie średniej ceny skupu żyta za okres pierwszych trzech kwartałów 2005 roku, która wynosiła [...] zł za 1 dt. Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji wnieśli C.P. oraz B.W.. C.P. w odwołaniu zarzucał zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego poprzez błędną interpretację ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W uzasadnieniu odwołania podnosił, że grunt nie był użytkowany rolniczo od dłuższego czasu. Wykonując prace na działce nr [...] był przekonany, że jest to działka nr [...] i wykonuje prace zlecone przez właściciela gruntu, mające na celu poprawienie wartości użytkowej terenu. Nie można zarzucić mu świadomego działania zmierzającego do wydobycia kopaliny, a tym samym do degradacji gruntu. W czasie, gdy wykonywał prace nie miał świadomości, że znajdują się tam złoża torfu. W związku z powyższym nie można zarzucić mu zawinionego i celowego działania zmierzającego do degradacji gruntu. B.W. w odwołaniu podnosiła, że istnieją zasadnicze rozbieżności, co wysokości naliczonej opłaty oraz powierzchni, od której została naliczona opłata. Jej zdaniem podstawą do naliczenia kary powinna być cała działka, ponieważ cała działka została zdewastowana i nie nadaje się do użytku. Podnosiła, że z protokołów policyjnych wynika, że powierzchnia wyrobiska wynosiła [...] ha, a nie [...] ha jak przyjął organ. Stanowisko, że cała działka została wyłączona z produkcji rolnej potwierdza jej zdaniem opinia rzeczoznawcy M.W.. W jej ocenie naliczenie kary tylko od powierzchni [...] ha jest niezgodne z duchem i literą prawa. Nadto podniosła, że podstawą naliczenia kary nie powinna być średnia skupu żyta za okres z trzech kwartałów 2005 roku, a średnia cena skupu z 2004 roku. Decyzją z dnia [...] października 2006 roku – [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. biorąc za podstawę art.138 § 1 pkt. 1 k.p.a. w związku z art. 28 ust.1 ustawy po rozpatrzeniu odwołania C.P. i B.W. od decyzji Starosty R. z [...] stycznia 2006 roku utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podnosił, że w dniu [...] stycznia 2005 roku Starosta R. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wyłączenia z produkcji rolnej użytków rolnych położonych w J., oznaczonych w ewidencji gruntów jako działka nr [...]. Przedmiotowa działka jest o powierzchni [...] ha i stanowi współwłasność Gminy J. i B.W.. Działka oznaczona jest jako łąka, o symbolu [...] i nieużytek, o symbolu – [...]. Z opinii gleboznawczej wynika, że na części działki nr [...], oznaczonym na załączniku graficznym jako [...] klasa gruntu i jego użytek zapisany jako łąka, nie odpowiada stanowi faktycznemu na gruncie. Zamiast łąki jest wyrobisko potorfowe. W toku prowadzonego postępowania, ustalono, że C.P. dokonał wyłączenia z produkcji użytków rolnych, poprzez eksploatację torfu z działki nr [...] na powierzchni [...] ha. Po przeprowadzeniu dokładnych badań okazało się, że powierzchnia wyrobiska wynosi [...] ha. Wyłączenia z produkcji użytków rolnych C.P. dokonał niezgodnie z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Stosownie do treści przepisu art.4 pkt 11 ustawy przez wyłączenie rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntu. Przez grunty rolne rozumie się rozumie się między innymi grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne. Do użytków rolnych zalicza się między innymi łąki trwałe. Zdaniem organu odwoławczego organ pierwszej instancji zasadnie przyjął, że grunt o powierzchni [...] ha, stanowiący część działki nr [...] został wyłączony z produkcji rolniczej, ponieważ na miejscu łąki stanowiącej grunty rolne jest wyrobisko torfowe. Stosownie do art.28 ust.1 ustawy, sankcją za wyłączenie gruntów niezgodnie z przepisami ustawy, jest opłata w wysokości dwukrotnej należności. Opłatę taką się wymierza sprawcy wyłączenia. Zdaniem organu odwoławczego nie zasługują na uwzględnienie argumenty C.P. iż przez pomyłkę wyłączył z produkcji część działki z produkcji rolnej ponieważ ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie przewiduje sytuacji wyjątkowych, które umożliwiałyby organowi odstąpienie od wydawania decyzji administracyjnej lub wymierzenia niższej należności. Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] października 2006 roku wnieśli C.P. i B.W.. C.P. zaskarżonej decyzji zarzucał naruszenie prawa procesowego oraz prawa materialnego. W uzasadnieniu skargi podnosił, że nie przedstawiono dowodów potwierdzających, że wyłączył grunt z produkcji rolnej poprzez wydobycie torfu bez zezwolenia. Argumentował, iż nie uwzględniono jego stanowiska, że jego celem było podniesienie wartości użytkowej gruntów, a nie wydobycie torfu. Nadto zarzucał, że przeprowadzona wizja lokalna odbyła się bez jego udziału, czym naruszono jego prawa, jako strony postępowania. B.W. w swojej skardze podnosiła, że organ błędnie ustalił powierzchnię od której została wyliczona opłata za wyłączenie gruntu z produkcji rolnej. Podawała, że z ustaleń policji wynikało, że powierzchnia wyrobiska wynosi [...] ha, a z opinii rzeczoznawcy M.W. wynika iż cała działka została wyłączona z produkcji rolnej. Z tego też względu nie można jej zdaniem prawidłowo wyliczyć należnej opłaty bez prawidłowego ustalenia powierzchni gruntu wyłączonego z produkcji rolnej. Nadto argumentowała, że w toku postępowania administracyjnego nie były przestrzegane jej prawa jako strony postępowania ponieważ ignorowano podnoszone przez nią argumenty. Zarzuciła, że organ błędnie przyjął iż podstawą do obliczenia opłaty za wyłączenie gruntu z produkcji rolnej powinna być przyjęta średnia cena żyta z trzech kwartałów 1995 roku. Jej zdaniem podstawą do wyliczenia opłaty powinna być średnia cena żyta z 1994 roku. Organ w odpowiedzi na skargi wnosił o ich oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Sąd biorąc za podstawę art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi { DZ.U nr 153, poz.1270 z poź. zmianami} połączył sprawy ze skargi B.W. i C.P. do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargi B.W. i C.P. zasługują na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych [ DZ.U nr 153 , poz.1269 ] oraz art.3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – zwanej dalej p.p.s.a. [ DZ.U nr 153, poz.1270, ze zmianami] sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie albo też przepisu dającego podstawę do wznowienia postępowania, a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności. Jak stanowi przepis art.134 § 1 p.p.s.a. Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrola zgodności z prawem decyzji administracyjnej nie może zostać przeprowadzona przez sąd dowolnie, a w określonej kolejności. Stwierdzenie istnienia danego typu wad decyzji może, bowiem eliminować potrzebę ustalania zaistnienia innych wad, co ma niewątpliwy wpływ na racjonalizację działalności kontrolnej wojewódzkich sądów administracyjnych. W pierwszej kolejności powinna być przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji (i postępowania, które ją poprzedziło) z punktu wodzenia ewentualnego istnienia wad powodujących nieważność decyzji. Dopiero po stwierdzeniu, ze zaskarżona decyzja nie jest dotknięta nieważnością, sąd administracyjny może przystąpić do badania ewentualnego istnienia pozostałych wad orzeczenia. W następnej kolejności wojewódzki sąd administracyjny powinien przeprowadzić kontrolę przestrzegania przepisów o postępowaniu administracyjnym( w zakresie określonym postanowieniami art.145 § 1 pkt 1 lit. b i c). W szczególności istotne jest ustalenie, czy w postępowaniu przed organami administracyjnymi zostały dostatecznie i w sposób prawidłowy wyjaśnione okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Ustalenie, iż okoliczności te nie zostały dostatecznie wyjaśnione, uniemożliwia dokonanie oceny, czy zaskarżone decyzje są zgodne z prawem, a w szczególności, czy nastąpiło naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy[ por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 lutego 1981 roku, SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz.7]. Przenosząc to na grunt niniejszej sprawy należy uznać, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzającą ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają przepisy postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Zgodnie z art.28 ust.1 ustawy w razie stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami niniejszej ustawy, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności. Tak więc, aby wymierzyć opłatę za wyłączenie gruntów z produkcji winien być ustalony sprawca wyłączenia oraz powierzchnia wyłączonego gruntu. Jako podstawę do ustalenia powierzchni gruntu wyłączonej z produkcji rolnej stanowiła opinia [...], która została sporządzona w celu określenia ilości i rodzaju wydobytej kopaliny w granicach działki nr [...]. Jednocześnie jednym z dowodów w sprawie była opinia gleboznawcza, sporządzona przez rzeczoznawcę M.W. na zlecenie Komendy Miejskiej Policji w R. w prowadzonej sprawie karnej. Z opinii tej wynika, że cała działka nie nadaje się do produkcji rolnej. Według oceny Sądu należy uznać, że w toku postępowania doszło do naruszenia przepisów art.7, art.77§ 1, art.80, art.107 § 3 k.p.a . Przepis art.80 kpa stanowi, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Wyrażona tym przepisem zasada swobodnej oceny dowodów nakłada na organ obowiązek dokonania oceny dowodów zgodnie z przepisami prawa procesowego oraz z zachowaniem określonych reguł tej oceny. Regułami tymi są : a) oparcie się na materiale dowodowym zebranym przez organ ; b) ocena powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego. Organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy. W niniejszej sprawie organ nie dokonał oceny dowodu z opinii gleboznawczej, która pozostaje w sprzeczności z ustaleniami z opinii [...]. Jednocześnie nie może pozostać poza uwagą organu iż przedmiotem opinii spółki [...] nie było ustalenie rozmiaru wyłączenia z produkcji rolnej, ale określenie ilości wydobytej kopaliny. Nadto organ nie odniósł się do zarzutu B.W. co do tego, że jako podstawa wyliczenia opłaty powinna być średnia cena żyta z 2004 roku, a nie cena z trzech kwartałów 2005 roku. W tych okolicznościach nie można uznać iż prawidłowo została ustalona powierzchnia gruntu, która faktycznie została wyłączona z produkcji rolnej oraz podstawa do przyjęcia opłaty. Zarzut dowolności ustaleń faktycznych zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art.80 kpa), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 kpa), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego do wydania decyzji o przekonującej treści[ wyrok NSA z 7 kwietnia 2001 roku NSA, I SA 1768/99, LEX 54171]. Nadto uzasadnienie sporządzone przez organ winno spełniać wymagania stawiane przez art.107 § 3 k.p.a. W tym przypadku organ nie uzasadnił dlaczego pewnym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy powinien ustalić powierzchnię gruntu wyłączonego z produkcji rolnej, biorąc pod uwagę stanowiska rzeczoznawców zawarte w opiniach. Opinia taka ma walor opinii biegłego – w rozumieniu art.84 § 1 kpa i jak każdy dowód w sprawie podlega ocenie przez organ administracji z uwzględnieniem całokształtu materiału zgromadzonego w sprawie. Ocena wartości dowodowej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu, to bowiem organ administracji ostatecznie rozstrzyga sprawę. Zadaniem biegłego jest dostarczenie organowi orzekającemu wiadomości specjalnych w celu ułatwienia należytej oceny zebranego materiału dowodowego zebranego w sprawie, nie zaś rozstrzyganie sprawy za organ administracji [ wyrok NSA z 25 sierpnia 1998 roku, IV SA 1656/96, LEX nr 43813; wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2002 roku, I SA 1999/00, LEX nr 81989 ]. Z tych też względów biorąc za podstawę art.145 § 1 pkt 1 lit.c), art. 135 i art. 152 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie.