VIII SA/Wa 187/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Mazur /sprawozdawca/, Asesor WSA Andrzej Kuna, Protokolant Aleksandra Borkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2007 r. sprawy ze skargi K. T. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty K. z dnia [...] października 2006 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] października 2006 r. Starosta Powiatu K. na mocy art. 97 § 1 pkt 4, art. 101, art. 103 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), powoływanej dalej jako k.p.a. zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zgłoszenia budowy ogrodzenia frontowego stałego działek nr [...] i [...] położonych przy ul. P. w K. – drodze powiatowej nr [...] K. z wniosku K. T., do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez właściwy organ. W uzasadnieniu organ podał, iż w dniu [...] września 2006 r. wpłynął wniosek K. T. dotyczący zgłoszenia zamiaru budowy ogrodzenia na przedmiotowych działkach. W związku z tym, ze działki te położone są przy drodze powiatowej pismem z dnia [...] września 2006 r. wystąpiono do Zarządu Dróg Powiatowych o zaopiniowanie lokalizacji projektowanego ogrodzenia . W odpowiedzi na powyższe pismo Zarząd wstrzymał się od wyrażenia opinii w przedmiotowej sprawie do czasu wydania przez Wojewodę [...] decyzji dotyczącej zatwierdzenia przejęcia gruntu zajętego pod drogę powiatową nr [...] K. na rzecz mienia Powiatu K.. W związku z powyższym w ocenie organu zaszła potrzeba zawieszenia postępowania do czasu rozstrzygnięcia powyższej sprawy przez właściwy organ. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...] Wojewoda [...] po rozpatrzeniu zażalenia K. T. na powyższe postanowienie na mocy art. 138 § 1 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118), powoływana dalej jako Prawo budowlane utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ podał, iż z załączonych do wniosku dokumentów wynika, iż wymaga rozstrzygnięcia kwestia zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, co dotyczy dwóch działek o nr [...] i [...], które są usytuowane w bezpośrednim sąsiedztwie drogi, na wysokości planowanego do wykonania ogrodzenia. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2006 r. stwierdzającą nabycie przez Powiat K. z mocy prawa nieruchomości (działek nr [...] i [...]), zajętych pod ulicę P. w K., przekazując sprawę organowi wojewódzkiemu do ponownego rozpoznania. Wobec tego organ I instancji nie mógł przesądzić o prawidłowym przebiegu ogrodzenia w sytuacji zaistniałego sporu o prawo do nieruchomości. W ocenie organu postanowienie o zawieszeniu postępowania zostało wydane zgodnie z prawem, nadto nie przesądza ono o istocie sprawy, jedynie przesuwa w czasie podjecie decyzji o przyjęciu zgłoszenia, która zależy od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ. Skargę do sądu administracyjnego na powyższe postanowienie złożył inwestor wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia przez wznowienie zawieszonego postępowania administracyjnego i udzielenie pozwolenia na dalsze kontynuowanie przerwanych robót ogrodzeniowych działek nr [...] i [...] – zgodnie ze złożoną dokumentacją i mapą geodezyjną dotyczącą przebiegu lokalizacji z drogą powiatową - ulicą P.. Ponadto skarżący wniósł o zajęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny stosownego stanowiska dotyczącego trwającego sporu w sprawie bezumownego zajęcia pasa gruntu o pow. [...] m2 pod drogę powiatową – ulicę P. działek skarżącego oznaczonych nr [...] i [...], za którą nie otrzymał stosownego odszkodowania. W uzasadnieniu skarżący podał, iż w dniu [...] września 2006 r. wystąpił do Starostwa Powiatowego Wydziału Budownictwa i Architektury w K. z wnioskiem dotyczącym zgłoszenia zamiaru wykonania ogrodzenia działek oznaczonych nr [...] i [...]. Po uzyskaniu pozwolenia Starostwo Powiatowe wydało decyzje dotycząca wstrzymania robót, motywując to koniecznością wcześniejszego zatwierdzenia przejęcia gruntu zajętego pod drogę powiatową nr [...] K. na rzecz mienia Powiatu K.. Powyższe postanowienie inwestor zaskarżył do Wojewody [...], uzupełniając zażalenie pismem z dnia [...] listopada 2006 r. ze stosownymi załącznikami. W ocenie skarżącego Wojewoda [...] rozpoznając zażalenie pominął treść tego pisma, gdyż w dacie [...] listopada 2006 r. wydał postanowienie, którym utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Zdaniem skarżącego organ nie rozpoznał pod względem merytorycznym żadnych jego uzasadnionych zarzutów i wniosków, a przede wszystkim dowodów w postaci map geodezyjnych. Skarżący podnosi, iż z należących do niego działek o nr [...] i [...] zajęto bezumownie pas gruntu o powierzchni [...] m2 pod drogę powiatową za co nie otrzymał stosownego odszkodowania. Na mocy decyzji Wojewody [...] własność tego gruntu nabył Powiat K., niemniej decyzja ta został uchylona przez Ministra Transportu i Budownictwa a sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując w pełni stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest zasadna o tyle, iż powoduje uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji, bowiem naruszają one przepisy postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Natomiast zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. W związku z tym sąd może uwzględnić skargę nawet wtedy, gdy strona nie podniesie zarzutów, które uzasadniają wyeliminowanie z obrotu prawnego aktu administracji. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zaskarżonym postanowieniem Wojewoda [...] utrzymał w mocy postanowienie Starosty K. o zawieszeniu postępowania administracyjnego w sprawie zgłoszenia zamiaru budowy ogrodzenia działek o nr [...] i [...] położonych przy ulicy P. w K.. Podstawą wydania zaskarżonej decyzji oraz decyzji poprzedzającej był przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Stanowi on, iż organ administracji publicznej zawiesza postępowanie jeżeli rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zawieszenie postępowania na tej podstawie ma charakter obligatoryjny. Zastosowanie tego przepisu łączy się z koniecznością wyjaśnienia pojęcia "zagadnienia wstępnego". Pod pojęciem tym należy rozumieć tego rodzaju sytuację, gdy wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego (tak m.in. wyrok NSA z dnia 7 marca 2001 r., sygn. akt III SA 32/2000, Przegląd Orzecznictwa Podatkowego 2002/2 poz. 37; wyrok NSA z dnia 25 lipca 2005 r., sygn. akt OSK 1847/2004, Prokuratura i Prawo – dodatek 2006/3 poz. 34). Rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego należy do kompetencji innego organu państwowego niż ten przed którym toczy się postępowanie. Zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. uzasadnione jest jedynie wówczas gdy uprzednio ustalone zostanie istnienie związku przyczynowego pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy będącej przedmiotem postępowania a zagadnieniem wstępnym (tak m.in. wyrok NSA z 26 stycznia 1993 r. II SA 1678/92 ONSA 1994/2 poz. 55). Na mocy powołanego przepisu organ administracji zawiesza postępowanie, gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji nie byłoby możliwe. Sytuacja taka nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Postępowanie główne toczy się bowiem na podstawie art. 30 Prawa budowlanego. Zagadnieniem wstępnym, którego rozstrzygnięcie w ocenie organu uzasadnia zawieszenie postępowania jest uregulowanie kwestii własności działek nr [...] i [...] zajętych pod ulicę P. w K.. W ocenie organu brak prawomocnego rozstrzygnięcia tej kwestii rzutuje na możliwość orzekania w przedmiocie zgłoszenia zamiaru rozpoczęcia budowy ogrodzenia stałego działek nr [...] i [...] graniczących z powyżej wskazanymi nieruchomościami. Stanowisko takie jest mylne. Sąd orzekający w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, iż kwestia własności działek sąsiadujących z nieruchomością skarżącego nie jest zagadnieniem wstępnym, a brak rozstrzygnięcia w tym przedmiocie nie uniemożliwia wydania merytorycznej decyzji w sprawie zgłoszenia zamiaru wykonania ogrodzenia. Brak jest przede wszystkim bezpośredniego związku przyczynowego pomiędzy rozstrzygnięciem niniejszej sprawy dotyczącej budowy ogrodzenia, a ustaleniem kwestii własności działek sąsiadujących. Wobec tego nie można przyjąć, iż decyzja organu I instancji (następnie utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją) została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami, bowiem organ naruszył dyspozycję art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., co miało wpływ na wynik toczącego się postępowania. Co się zaś tyczy zarzutów skargi stwierdzić należy, iż nie mogą być one przedmiotem oceny sądu w niniejszej sprawie. W szczególności sąd w tym postępowaniu nie jest władny zająć stanowiska w sprawie sporu dotyczącego własności działek nr [...] i [...] i w kwestii ewentualnego odszkodowania za bezumowne zajęcie tej nieruchomości. Z powyższych względów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzje organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a p.p.s.a. Na podstawie art. 152 i 153 p.p.s.a. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku, a przedstawiona ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wiążą organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 209 w/w ustawy.