VIII SA/Wa 187/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 maja 2021 r. w Radomiu sprawy ze skargi Grupy Producentów Owoców [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w E. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia uznania organizacji producentów owoców i warzyw oddala skargę. Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2020 r. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (dalej: organ odwoławczy, Prezes ARiMR) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U z 2020 roku, poz. 256 ze zm. dalej kpa), po rozpatrzeniu odwołania Grupy Producentów Owoców "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w E. (dalej: Grupa, skarżąca, strona) od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] października 2020 roku, nr [...] o zawieszeniu uznania organizacji producentów owoców i warzyw Grupy Producentów Owoców "[...]" sp. z o.o. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Podstawą rozstrzygnięcia były następujące ustalenia faktyczne i ocena prawna. W dniu [...] lipca 2015 r. Grupa Producentów Owoców "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w E. uzyskała status uznanej organizacji producentów owoców i warzyw w grupie produktów "owoce" i w grupie produktów "warzywa". W dniu [...] czerwca 2017 r. do organu wpłynęło postanowienie Prokuratury Regionalnej w W. z dnia [...] maja 2017 r., sygn. akt [...] o wszczęciu śledztwa w sprawie doprowadzenia w celu osiągnięcia korzyści majątkowej w bliżej nieustalonym czasie, nie wcześniej niż 2008 r. i nie później niż w grudniu 2016 r. w W. przy ulicy P. [...] do niekorzystnego rozporządzenia mieniem Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (dalej Agencja) w stosunku do mienia znacznej wartości w kwocie nie wyższej niż [...] zł poprzez przedłożenie w Agencji przez m.in. stronę nierzetelnych dokumentów dotyczących okoliczności o istotnym znaczeniu dla otrzymania dofinansowania ze środków finansowych krajowych oraz Unii Europejskiej oraz wprowadzenia pracowników Agencji w błąd, co do rzeczywistej wysokości ponoszonych kosztów inwestycyjnych w konsekwencji czego Agencja poniosła szkodę w kwocie nie niższej niż [...] zł tj. o czyn z art. 286 § 1 w związku z art. 294 § 1 kk w zb. z art. 297 § 1 kk w związku z art. 11 § 2 kk. W związku z powyższym, Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w dniu [...] września 2020 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie zawieszenia uznania Grupy. Następnie w dniu [...] września 2020 r. Dyrektor ARiMR postanowił o włączeniu do akt sprawy materiału dowodowego w postaci ww. postanowienia Prokuratury Regionalnej w W. z dnia [...] maja 2017 r. Decyzją nr [...] z dnia [...] października 2020 r. Dyrektor ARiMR, działając na podstawie art. 60 ust. 1 rozporządzenia delegowanego Komisji(UE) 2017/891 uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady(UE) nr 1308/2013 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw, uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady(UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do kar, które mogą być stosowane w tych sektorach, a także zmieniające rozporządzenie wykonawcze Komisji(UE) nr 543/2011 (Dz.Urz. UE L 138 z 25 maja 2017 roku, s.4 ze zm. – dalej: rozporządzenie nr 2017/891), art. 2 ust. 1 pkt 4 lit. b) ustawy z 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw oraz rynku chmielu (Dz.U z 2019 r., poz. 935) orzekł o zawieszeniu uznania organizacji producentów owoców i warzyw - Grupa Producentów Owoców "[...]" Sp. z o.o. Odwołanie od ww. decyzji złożyła Grupa, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenia art. 7, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a. i art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/891 poprzez błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania I instancji w całości, ewentualnie o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości w razie zaistnienia przesłanek z art. 156 kpa. W uzasadnieniu wskazanej na wstępie decyzji z [...] listopada 2020 r. organ odwoławczy powołał treść art. 60 rozporządzenia nr 2017/891 i wyjaśnił, iż fakt, że Prokuratura Regionalna w W. w dniu [...] maja 2017 r. wszczęła śledztwo oznacza, że uznała, że zachodzi uzasadnione podejrzenie popełnienia przez Grupę przestępstwa w celu osiągnięcia korzyści majątkowej. W przedmiotowej sprawie istnieje zatem bezpośredni związek między śledztwem, a prowadzonym postępowaniem administracyjnym. Zatem o zasadności zarzutów stawianych Grupie decydować będzie Prokurator. Zdaniem organu odwoławczego, treść art. 60 rozporządzenia nr 2017/891 wyraźnie wskazuje, że już samo prowadzenie postępowania w sprawie popełnienia przestępstwa oszustwa, a nie postawienie tego zarzutu konkretnym osobom czy też wniesienie aktu oskarżenia lub wydanie w sprawie wyroku przez właściwy sąd, uprawniają organ do zawieszenia uznania organizacji. Wszczęcie przez Prokuraturę Regionalną w W. śledztwa w sprawie spowodowało bowiem, że zostały wyczerpane przesłanki do zastosowania art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/891 i zawieszenia uznania strony jako organizacji producentów owoców i warzyw. Jednocześnie Prezes ARiMR stwierdził, iż w przypadku zaistnienia okoliczności wskazanych w art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/891 na organie ciąży obowiązek zawieszenia uznania organizacji producentów. Wystąpienie podejrzeń oraz wszczęcie śledztwa przez krajowe organy ścigania jest wystarczającą przesłanką legitymującą Państwo Członkowskie do podjęcia działań mających na celu zapewnienie skutecznej ochrony interesów Unii Europejskiej. Skargę na decyzję organu odwoławczego z dnia [...] listopada 2020r. wniosła skarżąca. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 2017 /891 poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji uznanie, że przepis w niniejszej sprawie obowiązuje, oraz jego niewłaściwe zastosowanie, w wyniku czego doszło do nieprawidłowej subsumpcji. Ponadto, autor skargi zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.: art. 138 k.p.a., art. 107 § 3 w zw. z art. 138 k.p.a., art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, w wyniku czego doszło do nieprawidłowego wydania skarżonej decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Z uwagi na powyższe skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zaprezentowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 t.j.) oraz art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 t.j., dalej: p.p.s.a.). Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zatem zadaniem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną (art. 134 p.p.s.a.). Rozpatrując sprawę pod kątem wskazanych wyżej kryteriów, a zatem analizując orzeczenie pod względem zgodności zarówno z przepisami procedury, jak i prawa materialnego, Sąd nie stwierdził naruszeń, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu zaskarżonej decyzji. Istota sporu w sprawie niniejszej sprowadzała się do ustalenia, czy zaistniały przesłanki uzasadniające zawieszenie uznania skarżącej grupy producenckiej z uwagi na toczące się w Prokuraturze Regionalnej w W. postępowanie przygotowawcze w sprawie doprowadzenia Agencji do niekorzystnego rozporządzenia mieniem poprzez przedłożenie przez skarżącą nierzetelnych dokumentów dotyczących okoliczności o istotnym znaczeniu dla otrzymania dofinansowania ze środków finansowych krajowych i unijnych oraz wprowadzenia Agencji w błąd co do rzeczywistej wysokości poniesionych kosztów inwestycyjnych. Stosownie do art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/891 państwa członkowskie zawieszają płatności i uznanie organizacji producentów lub zrzeszenia organizacji producentów, które są przedmiotem dochodzenia prowadzonego przez organ krajowy w związku z zarzutem oszustwa w odniesieniu do pomocy objętej rozporządzeniem (UE) nr 1308/2013, dopóki zarzut nie zostanie ustalony. Sąd w składzie rozpoznającym sprawę niniejszą podziela ocenę wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku powołanym przez organ I instancji, że art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/891 należy interpretować w ten sposób, że uznana organizacja lub płatność ulegają zawieszeniu w razie wszczęcia postępowania o charakterze karnym w związku z podejrzeniem popełnienia oszustwa na szkodę funduszu unijnego, tj. in rem. Regulacja ta ma na celu zapewnienie skutecznej ochrony interesów finansowych UE. W tym kontekście zwrot "są przedmiotem dochodzenia (...) w związku z zarzutem oszustwa w odniesieniu do pomocy (...), dopóki zarzut nie zostanie ustalony" należy rozumieć jako sam obiektywny fakt prowadzenia dochodzenia w sprawie popełnienia oszustwa na szkodę funduszu unijnego, a zawieszenie (a więc tylko czasowe wstrzymanie) płatności do czasu zakończenia tegoż dochodzenia ma właśnie zapobiec powstaniu szkody w tym funduszu i wypłaceniu nienależnej pomocy. Zawieszenie uznania organizacji, tak jak i zawieszenie płatności, nie jest tożsame z pozbawieniem organizacji statusu grupy producentów rolnych, z czym wiąże się uprawnienie do uzyskiwania płatności z funduszy unijnych, lecz czasowe wstrzymanie działania organizacji, tak aby nie narażać funduszu na straty, które z uwagi na podejrzenie popełnienia oszustwa na szkodę środków unijnych, nie będą mogły być tej organizacji przyznane. Na organach krajowych ciąży bowiem obowiązek badania, czy podmiot mogący ubiegać się o środki unijne gwarantuje prawidłowe ich wykorzystanie, co niewątpliwie zostaje zachwiane w sytuacji wszczęcia postępowania w przedmiocie oszustwa nakierowanego na te środki (por. wyrok NSA z 26 maja 2020 r., I GSK 2012/19, LEX nr 3036795). Nie zasługiwał na uwzględnienie zatem zarzut naruszenia art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/891. Nie ma racji skarżący twierdząc, że zarzut o działaniu wspólnie i w porozumieniu w celu osiągnięcia korzyści majątkowej znacznej wartości jest nieuzasadniony z tego względu, że Skarżąca nie miała jakiegokolwiek zarzutu co do nieprawidłowości w dokonywanych rozliczeniach przewyższających kilkanaście tysięcy złotych, a te zostały wyjaśnione w drodze postępowań administracyjnych i sądowoadministracyjnych. Należy wyjaśnić, że celem przepisu art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/891 jest tymczasowe wstrzymanie uznania i płatności w przypadku wystąpienia podejrzenia popełnienia oszustwa. Przepis nie wymaga potwierdzenia zarzutu, przeciwnie, z jego treści wynika, że chodzi o śledztwo będące w toku. Zgodnie bowiem z art. 60 ust. 1 in fine ustalenie zarzutu stanowi datę graniczną zawieszenia uznania. Z kolei na podstawie art. 60 ust. 2 rozporządzenia nr 2017/891 konsekwencją potwierdzenia zarzutu oszustwa jest m. in. wycofanie uznania i finansowania działań, których zarzut dotyczy, a także odzyskanie wszelkich nienależnie pobranych płatności. Zatem potwierdzenie zarzutu oszustwa może skutkować m. in. cofnięciem uznania. Stąd zawieszenie uznania nie jest tożsame z wycofaniem uznania, lecz ma jedynie na celu zabezpieczenie możliwości zastosowania sankcji i ma charakter przejściowy. ARiMR jako agencja płatnicza jest zobowiązana na podstawie przepisów prawa do czuwania nad prawidłowością przyznawania i odzyskiwania środków krajowych oraz wspólnotowych w zakresie realizacji programów unijnych. Treść art. 115 ust. 2 rozporządzenia nr 543/2011 wyraźnie wskazuje, że już samo podejrzenie popełnienia przez podmiot oszustwa (analogicznie w art. 60 rozporządzenia nr 2017/89) daje podstawę do zawieszenia płatności, uznania grupy do czasu wyeliminowania zagrożenia związanego z możliwością przyznania wsparcia czy uznania w skutek działań o charakterze przestępczym. Pojęcie "podejrzenia oszustwa" zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 4 rozporządzenia (WE) nr 1848/2006 z dnia 14 grudnia 2006 r. dotyczącego nieprawidłowości i odzyskiwania kwot niesłusznie wypłaconych w związku z finansowaniem wspólnej polityki rolnej oraz organizacji systemu informacyjnego w tej dziedzinie i uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 595/91 (Dz. Urz. UE L 355 z 15.12.2006, str. 56). Zgodnie z tym przepisem pojęcie "podejrzenie popełnienia nadużycia finansowego" (oszustwa) ma znaczenie przypisane mu w art. 1a pkt 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1681/94 z dnia 11 lipca 1994 r. (Dz. Urz. UE L 178 z 12.7.1994, str. 43), zgodnie z którym jest to nieprawidłowość, która prowadzi do wszczęcia postępowania administracyjnego i/lub sądowego na poziomie krajowym w celu stwierdzenia zamierzonego działania, w szczególności nadużycia finansowego określonego w art. 1 ust. 1 lit. a) Konwencji w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich sporządzonej na podstawie Traktatu o Unii Europejskiej. Wskazane w powyższym przepisie odniesienie do Konwencji sporządzonej na podstawie artykułu K.3 Traktatu o Unii Europejskiej, o ochronie interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. UE C 316 z 27.11.1995, str. 49) w istotny sposób wyjaśnia charakter wskazanej przesłanki zawieszenia płatności, czy też zawieszenia uznania. Jak wynika z art. 1 pkt 1 lit. a Konwencji, nadużycia finansowe naruszające interesy finansowe Wspólnot Europejskiej polegają w odniesieniu do wydatków na jakimkolwiek umyślnym działaniu lub zaniechaniu dotyczącym: wykorzystania lub przedstawienia fałszywych, nieścisłych lub niekompletnych oświadczeń lub dokumentów, które ma na celu sprzeniewierzenie lub bezprawne zatrzymanie środków z budżetu ogólnego Wspólnot Europejskich lub budżetów zarządzanych przez Wspólnoty Europejskie lub w ich imieniu; nieujawnienia informacji z naruszeniem szczególnego obowiązku, w tym samym celu; niewłaściwego wykorzystania takich środków do celów innych niż te, na które zostały pierwotnie przyznane. Należy zaznaczyć, że zgodnie z motywem pierwszym rozporządzenia nr 2017/891 rozporządzenie (UE) nr 1308/2013 zastąpiło rozporządzenie Rady (WE) nr 1234/2007 i ustanowiło nowe przepisy dotyczące sektorów owoców i warzyw oraz przetworzonych owoców i warzyw. Ponadto, wspomniane rozporządzenie uprawnia Komisję do przyjęcia aktów delegowanych i wykonawczych w tym zakresie. Akty te powinny zastąpić odpowiednie przepisy rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011. Zgodnie zaś z motywem 29 należy ustanowić środki w odniesieniu do odpowiednich kar administracyjnych mających zastosowanie w przypadku wykrycia nieprawidłowości. Środki te powinny obejmować zarówno kontrole i kary administracyjne ustanowione na poziomie Unii, jak i dodatkowe krajowe kontrole i kary administracyjne. W art. 1 rozporządzenia nr 2017/891 określającym przedmiot i zakres zastosowania wskazano, że niniejsze rozporządzenie stanowi uzupełnienie rozporządzenia nr 1308/2013 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw, o których mowa w art. 1 ust. 2 lit. i) oraz j) tego rozporządzenia, z wyjątkiem norm handlowych, a także uzupełnienie rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 549); w odniesieniu do kar stosowanych w tych sektorach. A zatem należy powtórzyć, iż w świetle art. 60 ust. 1 rozporządzenia 2017/891 nie jest wymagane przedstawienie podejrzanemu zarzutów i przejście postępowania w fazę "in personam", czy też wniesienie aktu oskarżenia lub skazanie. Skoro w przywołanych przepisach wskazano, że może być zawieszone uznanie grupy w przypadku podejrzenia popełnienia przestępstwa, czy prowadzenie dochodzenia w związku z zarzutem oszustwa, to nie sposób uznać, iż o przesłankach zawieszenia płatności, czy też uznania grupy mówić można, np. dopiero po wniesieniu aktu oskarżenia. Nie ulega wątpliwości, że organy administracji publicznej miały prawo uznać, iż w okolicznościach tej sprawy istnieje bezpośredni związek między śledztwem w stosunku między innymi do skarżącej Grupy, a prowadzonym postępowaniem administracyjnym i zaistniały podstawy do wydania zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu organy orzekające w sprawie działały na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.), dokonując oceny sprawy w oparciu o cały materiał dowodowy zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Ponadto organ odwoławczy w sposób kompletny i zrozumiały wyjaśnił także zasadnicze motywy rozstrzygnięcia, wypełniając kryteria przepisu art. 107 § 3 k.p.a. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.