VIII SA/Wa 187/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Renata Nawrot, , Protokolant starszy sekretarz sądowy Dominika Jeromin, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2025 r. w Radomiu sprawy ze skargi Z. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia 13 stycznia 2025 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, po wznowieniu postępowania oddala skargę. Syg. akt VIII SA/Wa 187/25 Uzasadnienie Zaskarżoną decyzją z dnia z dnia 13 stycznia 2025 roku, znak: [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego( DZ.U z 2024 roku, poz. 527 dalej jako k.p.a.)Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R.( dalej jako SKO), po rozpatrzeniu na posiedzeniu niejawnym odwołania Z.G. od decyzji Wójta Gminy W. z dnia 11 stycznia 2024 roku, znak: [...], odmawiającej uchylenia decyzji własnej z 29 października 2021 roku, nr [...] ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia polegającego na budowie sieci gazowej średniego ciśnienia [...] na wyszczególnionych działkach w miejscowości S.(obręb nr [...]), K.( obręb [...]), K.( obręb [...]), W.( obręb [...]) – orzekło utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. Podstawą rozstrzygnięcia były następujące ustalenia faktyczne i ocena prawna. Decyzją z dnia 29 października 2021 roku, nr [...] Wójt Gminy W/ ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia polegającego na budowie sieci gazowej średniego ciśnienia [...] na wyszczególnionych działkach w miejscowościach S., K., K., W.. Pismem z dnia 22 marca 2022 roku Z. G. złożyła wniosek o wznowienie postepowania administracyjnego zakończonego decyzją z dnia 29 października 2021 roku. Postanowieniem z dnia 13 lutego 2023 roku Wójt Gminy W. wznowił postępowania zakończone decyzją z 29 października 2021 roku. W dniach 15 maja 2023 roku, 11 stycznia 2024 roku Wójt Gminy W. wydał decyzje odmawiające uchylenia decyzji z 29 października 2021, po wznowieniu postępowania, które zostały uchylone przez SKO w R.. W dniu 29 października 2024 roku Wójt Gminy W. wydał kolejną decyzję w sprawie odmawiającą uchylenia decyzji własnej z 29 października 2021 roku. Odwołanie od tej decyzji wniosła Z. G.. Organ ustalił i zważył co następuje: Wójt Gminy W. decyzją znak: [...] z dnia 11.01.2024 r. odmówił uchylenia decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego pod nazwą 'BUDOWA SIECI GAZOWEJ ŚREDNIEGO CIŚNIENIA (DO 0,5MPA) PE DN 160" - na działkach nr ewid. : [...] w miejscowości S.(obręb [...]), gm. W., - na działkach nr ewid[...] w miejscowości K. (Obręb [...]), gm. W., - na działkach nr ewid.: [...] w miejscowości K. (obręb [...]), gm. W., - na działkach nr ewid.: [...] w miejscowości W. (obręb [...]), gm. W.. Zgodnie z treścią art. 151 k.p.a. organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150 k.p.a. po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a. wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi braki podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b k.p.a. Zdaniem organu w niniejszej sprawie zachodzą okoliczności określone w tym przepisie, ustalono bowiem, że postępowanie w sprawie zakończonej decyzją Wójta Gminy W. znak: [...] z dnia 29,10.2021r. w przedmiocie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego pod nazwą "BUDOWA SIECI GAZOWEJ ŚREDNIEGO CIŚNIENIA (DO 0,5MPA) PE DN 160"., wszczęto na wniosek Polskiej Spółki Gazownictwa sp. z.o.o. Do wniosku załączono kopie mapy zasadniczej (pochodzącej z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej) posiadającą pieczątkę, poświadczającą zgodność tej mapy z treścią materiału powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wraz ze szczegółowym określeniem granic terenu objętego wnioskiem. W związku z tym odpowiada ona warunkom określonym w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wg załączonej do wniosku mapy, działki stanowiące własność Z. G. nie są objęte inwestycją. Z. G. jest właścicielem działek nr ewid. [...]. Zakres granic terenu objętego wnioskiem, a tym samym projektowanej sieci gazowej średniego ciśnienia (do 0.5MPa) PE DN 160 mm nie obejmował działek należących do Z. G.. Postępowanie administracyjne, którego przedmiotem jest wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, odbiega od zasad ogólnych wynikających z k.p.a. Istotne zmiany w tym zakresie wprowadza art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu terenu ( DZ.U z 2024 roku, poz. 1130 dalej jako u.p.z.p)., regulujący kwestię zawiadamiania stron postępowania w sprawie wydania decyzji lokalizacyjnej. Zgodnie z tym przepisem, o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz o postanowieniach zapadłych w jego trakcie i decyzji kończącej postępowanie, strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Przytoczona regulacja stanowi odstępstwo od wynikającej z k.p.a. zasady pisemności, zgodnie z którą sprawy załatwia się w formie pisemnej, a doręczanie pism stronom następuje do rąk adresatów za pokwitowaniem (art. 14, art. 39 i art. 39¹ k.p.a.). Obowiązek zawiadomienia stron realizowany jest więc w sposób szczególny - w drodze obwieszczenia, a także w sposób przyjęty zwyczajowo w danej miejscowości, przy czym, co wynika z art. 49 k.p.a., zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. Jednakże ta forma zawiadomienia nie będzie miała zastosowania do wszystkich stron postępowania, bowiem zgodnie ze zdaniem drugim art. 53 ust. 1 u.p.z.p., inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się na piśmie, czyli w sposób określony w art. 39 i art. 39¹ k.p.a. Przepis art. 53 ust. 1 u.p.z.p. zwalnia organ z obowiązku ustalenia wszystkich stron postępowania (poza inwestorem, właścicielami i użytkownikami wieczystymi nieruchomości, na których realizowana ma być inwestycja) i ich indywidualnego zawiadomienia o wszczętym postępowaniu oraz o postanowieniach i decyzji kończącej to postępowanie. W dniu 29.10.2021 r., Wójt Gminy W. wydał decyzję celu publicznego pod nazwą "BUDOWA SIECI GAZOWEJ ŚREDNIEGO CIŚNIENIA (DO 0,5MPA) PE DN 160", obwieszczenie o wydaniu decyzji znak: [...] z dnia 29.10,2021r,, zostało udostępnione na stronie www.bip.w..pl. na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy W. oraz w zwyczajowo przyjęty sposób na tablicach informacyjnych w Sołectwach: S., K., K. oraz W.. Jednakże, inwestor oraz właściciele na których została zlokalizowana ww inwestycja celu publicznego, decyzję otrzymali na piśmie. Z tego wynika, że Z. G. została powiadomiona w zwyczajowo przyjęty sposób poprzez umieszczenie decyzji na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy W., tablicach informacyjnych w Sołectwach: S.. K., K., W. oraz na BIP W.. Mimo skutecznego zawiadomienia strona nie wniosła uwag ani zastrzeżeń do planowanej inwestycji. Z tego wynika, że wniosek został złożony przez podmiot będący stroną postępowania, a strona prawidłowo zawiadomiona o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz o postanowieniach zapadłych w jego trakcie i decyzji kończącej postępowanie. W trakcie trwającego postępowania Z. G. nie złożyła zastrzeżeń co do toczącego się postępowania, czyli z własnej winy nie wzięła udziału w postępowaniu, jeśli czuła się stroną postępowania. Nadmienić należy, iż zgodnie z art. 28. Kodeksu postępowania administracyjnego stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Warunek art. 145 § 1 pkt 4 nie został spełniony. W związku z tym analizie organu poddana jest druga wskazana przez wnioskodawcę podstawa prawna do wznowienia postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego. Z. G. w piśmie z dnia 16.04,2022r., oraz kolejnych pismach podnosiła, iż wyszły na jaw istotne dla sprawy okoliczności istniejące w dniu wydania decyzji lecz nieznane organowi w chwili jej wydania a mianowicie, że planowany gazociąg przebiega przez teren, który jest jej własnością a mapa załączona do decyzji znak: [...] z dnia 29.10.2021r., zawiera nieprawidłowe oznaczenie przebiegu granic działek [...]oraz [...] położonych w miejscowości K. gmina W.. Wszystkie twierdzenia zawarte w ww pismach nie są poparte żadnymi dowodami wskazującymi na słuszność jej twierdzenia. Z zebranego materiału dowodowego wynika, że projektowana sieć gazowa średniego ciśnienia (do 0,5mpa) [...], a następnie wybudowana sieć gazowa przebiega ok. 3m od granicy działek nr ewid. [...] w miejscowości K. (obręb [...]) gmina W.. Granice terenu objętego wnioskiem oraz granice obszaru na który planowana inwestycja będzie oddziaływać nie obejmują terenu działek nr ewid. [...] położonych w miejscowości K. (obręb 0009) gmina W.. Przebieg granic pomiędzy działkami skarżącej (dz. [...]) a działką nr [...] położoną w miejscowości K. (obręb [...]) stanowiącą własność Skarbu Państwa w trwałym zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w W. był wyznaczony w oparciu o operat techniczny wyznaczenia punktów granicznych, opracowany przez Przedsiębiorstwo Usług Geodezyjnych spółka z o. o. w C., ul. J. [...], [...] C., zarejestrowany w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w R. za nr [...] w dniu 24.08.2016 r., zatem jest to dokument urzędowy, korzysta z domniemania zgodności z prawdą tego, co zostało w nim urzędowo zaświadczone i stwierdzone. Tak też orzekł WSA w Warszawie w wyroku z dnia 04.03.2019 r. sygn. akt VIII SA/Wa 176/18. Zgodnie z art. 53 § 1 a. u.p.z.p. prawa rzeczowe do nieruchomości oraz dane dotyczące osób, którym te prawa przysługują, ustala się na podstawie ksiąg wieczystych, ewidencji gruntów i budynków, zbiorów dokumentów albo innych dokumentów rzeczowych. Operat techniczny wyznaczenia punktów granicznych należy do dokumentów rzeczowych. Z tego wynika iż nie wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Warunek art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. nie został spełniony, dlatego też uprzednio wydana decyzja nie może zostać uchylona. Skargę na decyzję organu odwoławczego wniosła Z. G.. Wskazywała, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 27 § 1 k.p.a. gdyż w SKO orzekali członkowie wyłączeni na podstawie wyżej powołanego przepisu. Wskazywała na członków organu D. B. i M. K. którzy zdaniem skarżącej nie powinni być w składzie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które wydało zaskarżoną decyzję ponieważ byli w składzie organu we wcześniejszych decyzjach w tej sprawie. Mogło to w ocenie skarżącej mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kolejnym zarzutem skarżącej był zarzut błędnych ustaleń faktycznych w sprawie w zakresie, że skarżąca nie jest właścicielką działek objętych decyzją Wójta Gminy W. z dnia 29 października 2021 roku podczas gdy jest właścicielką działek nr ew. [...] na których terenie zaplanowano przebieg gazociągu. W ocenie skarżącej mapa załączona do wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego przedstawiała nieprawidłowy przebieg działek o nr [...] i stanowisko organu, że nie posiada kompetencji do badania prawidłowości załączonej mapy jest nieprawidłowe. Zgodnie z art. 53 ust.3 pkt 2 u.p.z.p. organ winien dokonać analizy stanu faktycznego terenu na którym ma być realizowana inwestycja celu publicznego i nie mógł opierać swojego rozstrzygnięcia na wyroku Sądu Wojewódzkiego w Warszawie o syg. akt VIII SA/Wa 176/18, ponieważ sąd w tym wyroku nie badał prawidłowości przebiegu granic pomiędzy działkami nr [...] z drogą – działka nr [...]. Zdaniem skarżącej organy nie dokonały analizy stanu faktycznego terenu na którym ma być zlokalizowany gazociąg. Jej zdaniem planowany gazociąg biegnie przez jej działki będące jej własnością i nie zmienia tego faktu bezprawne zmiany w ewidencji gruntów. Operat przestawiający przebieg i granice działek wyżej powołanych nie spełnia wymogu dokumentu urzędowego zawartego w art. 76 § 1 i 2 k.p.a. W ocenie skarżącej organy powinny uzależnić wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji gazociągu od jej zgody, gdyż nie można samowolnie naruszać posiadania gruntu. Argumentowała, że nie jest prawdą, iż została prawidłowo zawiadomiona o wszczęciu postępowania i o zapadłym rozstrzygnięciu w sprawie. Podnosiła, że z uwagi na swój wiek i stan zdrowia nie była w stanie zapoznać się z ogłoszeniami wywieszonymi w Urzędzie Gminy i tablicy informacyjnej we wsi K.. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i kodeksu postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Tytułem wstępu wyjaśnić trzeba, że w orzecznictwie NSA utrwalony jest pogląd, z którego wynika, że instytucja wznowienia postępowania stanowi szczególny tryb postępowania, przesłanki jej zastosowania należy interpretować ściśle (wąsko). Nie można w takiej sytuacji przypisywać przesłankom wznowieniowym szerszego znaczenia, niż wyrażone wprost w przepisie prawa. Zasada, zgodnie z którą przesłanki wznowienia postępowania podlegają ścisłej wykładni i nie mogą być interpretowane rozszerzająco, pełni również istotną funkcję gwarancyjną z punktu widzenia zasady dwuinstancyjności postępowania podatkowego (art. 16 k.p.a.). Pozwala bowiem ograniczyć sytuacje, w których jedna sprawa będzie rozpoznawana kilkukrotnie, wyłącznie do przypadków kwalifikowanych wadliwości, wskazanych m.in. w 145 § 1 k.p.a. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową, która umożliwia weryfikację ostatecznych decyzji administracyjnych z powodu wad postępowania, natomiast nie może ono służyć, jako środek do kolejnego merytorycznego rozpoznania sprawy, zakończonej decyzją ostateczną. Podkreślić należy, że celem postępowania wznowieniowego nie jest ponowne rozpoznanie sprawy we wszystkich jej aspektach, a jedynie zbadanie czy zaszły wyjątkowe okoliczności, ściśle wyliczone w 145 § 1 k.p.a. Za niedopuszczalne uznać należy wykorzystanie postępowania wznowieniowego do pełnej merytorycznej kontroli decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu zwykłym, bowiem nie jest to kontynuacja postępowania zwyczajnego. Tym samym zarzuty wadliwego ustalenia stanu faktycznego i błędnej wykładni przepisów prawa materialnego przez organy administracji publicznej, mogą być podnoszone i oceniane w zwyczajnym postępowaniu administracyjnym. W niniejszej sprawie wznowienie postępowania nastąpiło na wniosek skarżącego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a.. wyjdą na jaw istotne dla sprawy, nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody, nieznane organowi, który wydawał decyzję oraz gdy strona bez swojej winy nie brała udziału w sprawie. Przedstawiona regulacja była wielokrotnie przedmiotem orzeczeń sądów administracyjnych, w których wskazuje się, że ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody muszą charakteryzować się przymiotem nowości (nie wystarczy fakt, że organ ich wcześniej nie analizował, bądź analizował, ale błędnie), mieć istotne znaczenie dla sprawy (wpływać na zmianę treści decyzji), istnieć w dniu wydania decyzji ostatecznej i być nieznane organowi wydającemu tę decyzję. Przez "nowe okoliczności faktyczne" należy rozumieć zdarzenia faktyczne, które miały miejsce przed wydaniem decyzji ostatecznej, a ujawnione zostały po jej wydaniu, przy czym, bez znaczenia pozostaje, dlaczego organ nie dysponował wiedzą o tych okolicznościach. Zwrot "wyjdą na jaw" oznacza, że decydujący jest moment ujawnienia danego dowodu lub okoliczności, zaś przesłanka istotnych okoliczności lub dowodów jest spełniona wtedy, gdy mogą one mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie, tj. wywołują konieczność uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej w całości lub w części. Natomiast "nowe okoliczności lub dowody" to takie dowody lub okoliczności, które wprawdzie istniały w dniu wydania rozstrzygnięcia w zwykłym postępowaniu, ale które zostały wykryte, po wydaniu decyzji. Istotne jest więc, aby te dowody lub okoliczności nie były znane w toku postępowania podatkowego. Zwrot "nowe dowody" powinien być zatem interpretowany przez pryzmat użytego w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. zwrotu "wyjdą na jaw". Strona postępowania może zatem powoływać się w postępowaniu wznowieniowym tylko na takie okoliczności faktyczne, bądź takie dowody, co do których istnienia nie posiadała wiedzy w trakcie toczącego się postępowania administracyjnego, prowadzonego w trybie zwykłym, nie mogła zatem żądać ich uwzględnienia w toku tego postępowania. Należy zauważyć, iż skarżąca nie przedstawiła nowych dowodów lub okoliczności faktycznych, które istniały w dacie wydawania decyzji organu o lokalizacji inwestycji celu publicznego, a mogły mieć istotny wpływ na treść orzeczenia. Kwestie przebiegu trasy gazociągu wynikały z dokumentów ewidencji gruntów i budynków. Fakt, że skarżąca nie zgadza się z przebiegiem granicy jej działek nr [...], a drogą – działka [...], wynikającym z ewidencji gruntów jest kwestionowaniem ustaleń faktycznych, które nie mogą stanowić podstawy wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i mogły być przedmiotem zarzutów w postepowaniu o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Odnośnie podstawy wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. należy zauważyć, iż organ prawidłowo dokonał powiadomień o wszczęciu postępowania oraz o decyzji ustalającej lokalizacje inwestycji celu publicznego z 29 października 2021 roku, nr [...] zgodnie z art. 53 ust.1 u.p.z.p. przedmiotowe informacje o treści zawiadomienia o wszczęciu postępowaniu i o wydanej decyzji zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń UG w W. oraz portalu BIP. W związku z tym nie doszło do naruszenia uprawnień skarżącej wynikających z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Nadto decyzja została doręczona osobiście do stron przez które przebiega sieć gazowa. W ocenie Sądu nie doszło również do naruszenia art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. ponieważ decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie została wydana przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, art.25 i art. 27 k.p.a. Skarżąca wskazywała, że członkowie SKO w R.- D. B. i M. K. byli w składach, które wydawały rozstrzygnięcia uchylające decyzje po wznowieniu postępowania. Wskazane przepisy nie dają podstaw aby byli wyłączeni członkowie składu SKO w sytuacji gdy sprawa jest kolejny raz rozpoznawana przez organ po poprzednim jej uchyleniu. Zgodnie z art. 27 § 1a k.p.a. członek SKO jest wyłączony od udziału w sprawie w postępowaniu o ponowne rozpatrzenie sprawy, jeżeli brał udział w wydaniu decyzji objętej wnioskiem. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja procesowa nie zachodziła. Odnośnie odmowy zapisania w protokole wszystkich treści, które chciała podyktować pełnomocnik skarżącej. Należy wskazać, że przepis art. 101 § 1 pkt 2 p.p.s.a. nie może być rozumiany w taki sposób, że protokół rozprawy powinien odzwierciedlać wszystkie oświadczenia i twierdzenia stron w ich dosłownym i szczegółowym brzmieniu( wyrok NSA z 10 września 2020 roku syg. akt I GSK 916/20). Przepis art. 104 p.p.s.a. pozwala na złożenie dodatkowych wyjaśnień, zastrzeżeń w załączniku do protokołu, z które to prawa skarżąca skorzystała. Z uwagi na powyższe biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie.