VIII SA/Wa 188/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 kwietnia 2021 r. w Radomiu sprawy ze skargi GP"[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia uznania organizacji producentów owoców i warzyw oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z 16 listopada 2020 r. nr [...] Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie (dalej: Prezes ARiMR, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2020 r., poz. 256 ze zm. dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania G.P.,, [...]" sp. z o. o. z siedzibą w W. (dalej: strona, skarżąca, spółka, grupa, organizacja producentów), utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnej Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: organ I instancji, Dyrektor MOR ARiMR) z 16 września 2020 r., nr [...] o zawieszeniu uznania organizacji producentów. Podstawą rozstrzygnięcia były następujące ustalenia faktyczne i ocena prawna: Decyzją z 13 października 2011 r. nr [...] Marszałek Województwa Mazowieckiego dokonał wstępnego uznania spółki za grupę producentów dla grupy produktów "owoc", zaś decyzją Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego z 29 kwietnia 2016 r. nr [...] spółka została uznana za organizację producentów owoców i warzyw. W dniu 29 czerwca 2017 r. do organu I instancji wpłynęło postanowienie Prokuratury Regionalnej w W. z 5 maja 2017 r., sygn. akt RP I Ds. [...] o wszczęciu śledztwa w sprawie doprowadzenia w celu osiągnięcia korzyści majątkowej w bliżej nieustalonym czasie nie wcześniej niż 2008 roku i nie później niż w grudniu 2016 roku w W. przy ulicy P. do niekorzystnego rozporządzenia mieniem Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. w stosunku do mienia znacznej wartości w kwocie nie wyższej niż 21.302.659,77 zł poprzez przedłożenie w agencji przez stronę nierzetelnych dokumentów dotyczących okoliczności o istotnym znaczeniu dla otrzymania dofinansowania ze środków finansowych krajowych oraz Unii Europejskiej oraz wprowadzenia pracowników agencji w błąd, co do rzeczywistej wysokości ponoszonych kosztów inwestycyjnych w konsekwencji czego Agencja poniosła szkodę w kwocie nie niższej niż 21.302.659,77 zł tj. o czyn z art. 286 § 1 w związku z art. 297 § 1 w związku z art. 11 § 2 k.k. W związku z powyższym Dyrektor MOR ARiMR w dniu 21 sierpnia 2020 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie zawieszenia uznania grupy, zaś w dniu 16 września 2020 r. wydał decyzję nr [...]o zawieszeniu uznaniu organizacji producentów owoców i warzyw. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 60 ust. 1 rozporządzenia delegowanego komisji (UE) 2017/891 z dnia 13 marca 2017 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1308/2013 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw, uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do kar, które mają być stosowane w tych sektorach, a także zmieniające rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 543/2011 (Dz. U. UE. L. 2017.138.4, dalej: rozporządzenie nr 2017/891), art. 9 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 19 grudnia 2003 roku o organizacji rynków owoców i warzyw oraz rynku chmielu (Dz. U. z 2019 r., poz. 935 j.t.). Grupa złożyła odwołanie od decyzji organu I instancji zarzucając zaskarżonej decyzji brak podstaw do zawieszenia uznania spółki. Wskazaną na wstępie decyzją z 16 listopada 2020 r. organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Prezes ARiMR powołał treść art. 60 rozporządzenia nr 2017/891 i wyjaśnił, iż fakt, że Prokuratura Regionalna w W. w dniu 5 maja 2017 r. wszczęła śledztwo oznacza, że uznała, że zachodzi uzasadnione podejrzenie popełnienia przez grupę przestępstwa w celu osiągnięcia korzyści majątkowej. W przedmiotowej sprawie istnieje zatem bezpośredni związek między śledztwem, a prowadzonym postępowaniem administracyjnym. To prokuratura rozważy jednak czy istnieją podstawy do objęcia skarżącej aktem oskarżenia. Zdaniem organu odwoławczego już samo prowadzenie postępowania w sprawie popełnienia przestępstwa oszustwa, a nie postawienie tego zarzutu konkretnym osobom czy też wniesienie aktu oskarżenia lub wydanie w sprawie wyroku przez właściwy sąd, uprawniał organ I instancji do zawieszenia uznania organizacji. Wszczęcie przez Prokuraturę Regionalną w Warszawie śledztwa w sprawie spowodowało bowiem, że zostały wyczerpane przesłanki do zastosowania art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/891. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji uzasadnił motywy, jakimi kierował się przy wydaniu decyzji, wyraźnie wskazał także jaki materiał dowodowy znajdujący się w aktach przedmiotowego postępowania stanowił podstawę rozstrzygnięcia. Na tym etapie postępowania nie zachodziła konieczność wyjaśnienia, czy doszło do oszustwa, a jedynie zebrania i dokonania oceny materiału dowodowego pod kątem ustalenia czy zachodzi podejrzenie popełnienia czynu zabronionego. Prezesa ARiMR uznał zatem, że organ I instancji przeprowadził postępowanie zgodnie z procedurą administracyjną z poszanowaniem zasady praworządności i sprawiedliwego prowadzenia postępowania. Skargę na decyzję organu odwoławczego wniosła skarżąca spółka. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci błędnego zastosowania art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/891 poprzez zawieszenie uznania skarżącej z powodu prowadzonego śledztwa w sprawie niekorzystnego rozporządzenia mieniem przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, które to postępowanie dotyczy również skarżącej pomimo, że: 1) przedmiotem śledztwa jest pomoc finansowa przyznana i wypłacona z tytułu realizacji planu dochodzenia do uznania tj. w okresie kiedy skarżąca była wstępnie uznaną grupą producentów owoców i warzyw, a zatem bezpodstawne jest zawieszenie uznania organizacji producentów owoców i warzyw czyli zupełnie innego podmiotu prawnego; 2) pomoc finansowa stanowiąca przedmiot postępowania Prokuratury Regionalnej w Warszawie była pomocą wypłaconą na podstawie przepisów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1234/2007 i rozporządzenia Komisji(UE) nr 543/2011, a zgodnie z art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/891 zawiesza się uznanie organizacji producentów jeżeli istnieje podejrzenie popełnienia oszustwa w stosunku do pomocy objętej rozporządzeniem nr 1308/2013; 3) ww. zarzuty potwierdzają, że organy w sposób rozszerzający stosują przepisy w przedmiotowej sprawie. Z uwagi na powyższe skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zaprezentowane stanowisko. W piśmie procesowym z 3 lutego 2021 r. Prezes ARiMR uzupełniająco odniósł się do zarzutów skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 t.j.) oraz art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 t.j., dalej: p.p.s.a.). Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zatem zadaniem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną (art. 134 p.p.s.a.). Rozpatrując sprawę pod kątem wskazanych wyżej kryteriów, a zatem analizując orzeczenie pod względem zgodności zarówno z przepisami procedury, jak i prawa materialnego, Sąd nie stwierdził naruszeń, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu zaskarżonej decyzji. Istota sporu w sprawie niniejszej sprowadzała się do ustalenia, czy zaistniały przesłanki uzasadniające zawieszenie uznania skarżącej grupy producenckiej z uwagi na toczące się w Prokuraturze Regionalnej w Warszawie postępowanie przygotowawcze w sprawie doprowadzenia Agencji do niekorzystnego rozporządzenia mieniem poprzez przedłożenie przez skarżącą nierzetelnych dokumentów dotyczących okoliczności o istotnym znaczeniu dla otrzymania dofinansowania ze środków finansowych krajowych i unijnych oraz wprowadzenia Agencji w błąd co do rzeczywistej wysokości poniesionych kosztów inwestycyjnych. Stosownie do art. 60 ust. 1 rozporządzenia 2017/891 państwa członkowskie zawieszają płatności i uznanie organizacji producentów lub zrzeszenia organizacji producentów, które są przedmiotem dochodzenia prowadzonego przez organ krajowy w związku z zarzutem oszustwa w odniesieniu do pomocy objętej rozporządzeniem (UE) nr 1308/2013, dopóki zarzut nie zostanie ustalony. Sąd w składzie rozpoznającym sprawę niniejszą podziela ocenę wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku powołanym przez organ I instancji, że art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/891 należy interpretować w ten sposób, że uznana organizacja lub płatność ulegają zawieszeniu w razie wszczęcia postępowania o charakterze karnym w związku z podejrzeniem popełnienia oszustwa na szkodę funduszu unijnego, tj. in rem. Regulacja ta ma na celu zapewnienie skutecznej ochrony interesów finansowych UE. W tym kontekście zwrot "są przedmiotem dochodzenia (...) w związku z zarzutem oszustwa w odniesieniu do pomocy (...), dopóki zarzut nie zostanie ustalony" należy rozumieć jako sam obiektywny fakt prowadzenia dochodzenia w sprawie popełnienia oszustwa na szkodę funduszu unijnego, a zawieszenie (a więc tylko czasowe wstrzymanie) płatności do czasu zakończenia tegoż dochodzenia ma właśnie zapobiec powstaniu szkody w tym funduszu i wypłaceniu nienależnej pomocy. Zawieszenie uznania organizacji, tak jak i zawieszenie płatności, nie jest tożsame z pozbawieniem organizacji statusu grupy producentów rolnych, z czym wiąże się uprawnienie do uzyskiwania płatności z funduszy unijnych, lecz czasowe wstrzymanie działania organizacji, tak aby nie narażać funduszu na straty, które z uwagi na podejrzenie popełnienia oszustwa na szkodę środków unijnych, nie będą mogły być tej organizacji przyznane. Na organach krajowych ciąży bowiem obowiązek badania, czy podmiot mogący ubiegać się o środki unijne gwarantuje prawidłowe ich wykorzystanie, co niewątpliwie zostaje zachwiane w sytuacji wszczęcia postępowania w przedmiocie oszustwa nakierowanego na te środki (por. wyrok NSA z 26 maja 2020 r., I GSK 2012/19, LEX nr 3036795). Nie zasługiwał na uwzględnienie zatem zarzut naruszenia art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/891. Nie ma racji skarżący twierdząc, że zawieszenie było niezasadne z tego powodu, że pomoc finansowa stanowiąca przedmiot postępowania była wypłacona na podstawie rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1234/2007 i rozporządzenia Komisji (UE) 543/2011, a zgodnie z art. 60 ust. 1 rozporządzenia 2017/891 zawiesza się uznanie organizacji producentów jeżeli istnieje podejrzenie popełnienia oszustwa w stosunku do pomocy objętej rozporządzeniem nr 1308/2013. Należy wyjaśnić, że zgodnie z motywem pierwszym rozporządzenia nr 2017/891, rozporządzenie (UE) nr 1308/2013 zastąpiło rozporządzenie Rady (WE) nr 1234/2007 i ustanowiło nowe przepisy dotyczące sektorów owoców i warzyw oraz przetworzonych owoców i warzyw. Ponadto, wspomniane rozporządzenie uprawnia Komisję do przyjęcia aktów delegowanych i wykonawczych w tym zakresie. Akty te powinny zastąpić odpowiednie przepisy rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011. Zgodnie zaś z motywem 29 należy ustanowić środki w odniesieniu do odpowiednich kar administracyjnych mających zastosowanie w przypadku wykrycia nieprawidłowości. Środki te powinny obejmować zarówno kontrole i kary administracyjne ustanowione na poziomie Unii, jak i dodatkowe krajowe kontrole i kary administracyjne. W art. 1 rozporządzenia nr 2017/891 określającym przedmiot i zakres zastosowania wskazano, iż niniejsze rozporządzenie stanowi uzupełnienie rozporządzenia nr 1308/2013 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw, o których mowa w art. 1 ust. 2 lit. i) oraz j) tego rozporządzenia, z wyjątkiem norm handlowych, a także uzupełnienie rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 549); dalej: "rozporządzenie nr 1306/2013" w odniesieniu do kar stosowanych w tych sektorach. Ponadto instytucja określona w art. 60 ust. 1 rozporządzenia 2017/891 stanowi kontynuację rozwiązań przyjętych w art. 115 ust. 2 rozporządzenia nr 543/2011, zgodnie z którym państwa członkowskie mogły zawiesić uznanie organizacji producentów, zrzeszenia organizacji producentów lub grupy producentów lub zawiesić płatności na ich rzecz jeżeli istniały w stosunku do tych organizacji podejrzenia popełnienia oszustwa w odniesieniu do pomocy objętej rozporządzeniem (WE) nr 1234/2007. Mając więc na względzie cel dla jakiego prawodawca unijny ustanowił ww. instytucje tj. do zabezpieczenia interesów finansowych UE jako niezasadny uznać należało zarzut skarżącej, że brak jest w sprawie niniejszej podstaw do zastosowania art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/891 w sytuacji gdy grupa uzyskała pomoc jako wstępnie uznana grupa producentów w trybie poprzednio obowiązujących przepisów rozporządzenia nr 1234/2007 i rozporządzenia nr 543/2011, które mają charakter przepisów wykonawczych, gdyż regulacje obecnie obowiązujące stanowią ich kontynuację. Celem tego środka, analogicznie do wcześniej obowiązującego art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011, jest zapewnienie należytej ochrony interesów finansowych Unii Europejskiej. Nie można się także zgodzić z zarzutem skargi, że doszło do zawieszenia uznania zupełnie innego podmiotu prawnego ponieważ śledztwo jest prowadzone z tytułu nieprawidłowości w trakcie realizacji wstępnie uznanej grupy producenckiej. Należy zauważyć, że nowopowstały podmiot (organizacja producentów owoców i warzyw) jest następcą prawnym wstępnie uznanej grupy producentów "[...]", będąc kontynuatorem praw i obowiązków wstępnie uznanej grupy producentów. W związku z tym uznać należało, że nieprawidłowości, które są przedmiotem śledztwa były podstawą do uznania wstępnie uznanej grupy za organizację producentów. Proces uznania toczył się dwuetapowo i dotyczy tego samego podmiotu prawnego. Formalnie i organizacyjnie jest to ta sama spółka jako organizacja producentów, różny był jedynie jej status na gruncie przepisów dotyczących rynków rolnych. Zawieszenie uznania ma charakter tymczasowy i nie przesądza o tym, że do popełnienia oszustwa na szkodę interesów unijnych doszło. W ocenie sądu organ odwoławczy, jak również Dyrektor MOR ARiMR działał na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.), dokonując oceny sprawy w oparciu o cały materiał dowodowy zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Organ w sposób kompletny i zrozumiały wyjaśnił także zasadnicze motywy rozstrzygnięcia, wypełniając kryteria przepisu art. 107 § 3 k.p.a. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.