VIII SA/Wa 19/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak Sędzia WSA Renata Nawrot po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 30 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi M. P. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 5 października 2023r. znak: [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z 5 października 2023 r., znak: [...] Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej: "organ II instancji", "GDOŚ") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej: "k.p.a."), oraz art. 60 ust. 1 i art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r., poz. 977 ze zm., dalej: "u.p.z.p."), po rozpatrzeniu zażalenia M. P. (dalej: "Inwestor", "Skarżąca") na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. (dalej: "organ I instancji", "RDOŚ w W.") z dnia 28 stycznia 2022 r., znak: [...], którym odmówiono uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy – utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że Burmistrz W. pismem z dnia 28 grudnia 2021 r., zwrócił się do RDOŚ w W.o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego na działce o nr [...] w W., gmina W.. Postanowieniem z 28 stycznia 2022 r., organ I instancji, działając na podstawie art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. odmówił uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji. Wskazał, że realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia naruszy zakaz zawarty w § 3 ust. 1 pkt 7 Uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa M. z dnia 19 grudnia 2018 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Dolina rzeki P. i D. (Dz. U. Woj. M. z 2018 r. poz. 13182; dalej: "Uchwała"). Ponadto RDOŚ w W. wskazał, iż nie jest możliwe w okolicznościach przedmiotowej sprawy zastosowanie odstępstw od ww. zakazu. Zażalenie od powyższego rozstrzygnięcia organu I instancji wniósł Inwestor. W uzasadnieniu wskazanego na wstępie postanowienia z 5 października 2023r., GDOŚ przedstawił dotychczasowy przebiegu postępowania oraz przytoczył brzmienie art. 60 ust. 1 oraz art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. Wyjaśnił, że inwestycja, której dotyczy projekt decyzji o warunkach zabudowy, planowana jest na części działki nr [...], w W., gmina W., położonej w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu Dolina rzeki [...] i D., oraz w granicach obszarów Natura 2000: Dolina P. ([...]) i Dolina Dolnej P. ([...]). Dlatego też, w toku postępowania w pierwszej kolejności należało rozważyć możliwość naruszenia zakazów określonych w Uchwale Nr [...]Sejmiku Województwa M. z dnia 19 grudnia 2018 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Dolina rzeki P. i D. (Dz. U. Woj. M. z 2018 r. poz.13182; dalej: "uchwała"). Następnie zaś organ powinien uwzględnić wpływ danej inwestycji na obszary Natura 2000. Dokonując analizy sprawy, organ II instancji zauważył, iż teren inwestycji został wyznaczony w 100 m pasie ochronnym rzeki P. (co potwierdzają mapa zasadnicza, ortofotomapa i mapa sytuacyjno-wysokościowa). Teren przedmiotowej działki o powierzchni 0,1857 ha stanowią grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych LzV oraz użytki rolne RIVa. Teren inwestycji oznaczony dużymi literami ABCD zajmuje cześć działki i jest wyznaczony głównie na użytkach rolnych, w pasie 50 m od brzegów rzeki P.. Z dala od istniejącej zabudowy wiejskiej w odległości około 500 m w kierunku północnym i 450 m od oczyszczalni ścieków położonej w kierunku zachodnim. GDOŚ wskazał, iż z uzgadnianego projektu decyzji wyraźnie wynika, iż miejsce realizacji inwestycji nie jest zabudowane. Z ogólnie dostępnych danych kartograficznych wynika zaś, iż przedmiotowy teren został już zagospodarowany - na działce, w tym w miejscu wyznaczonym pod realizację przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego, posadowione są trzy budynki, a część terenu została utwardzona. Nadto zaznaczył, że wspomniana zabudowa powstała nielegalnie. Oprócz budynku gospodarczego objętego niniejszym wnioskiem posadowione są również dwa budynki rekreacji indywidualnej w stosunku do których toczą się postępowania dotyczące ich legalizacji. Organ II instancji wywiódł, że przedmiotowy projekt decyzji dotyczy legalizacji istniejącego już budynku gospodarczego, co potwierdził Inwestor. GDOŚ, powołując się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego oraz sądów administracyjnych podniósł, że zgodność inwestycji z przepisami obowiązującymi w zakresie zagospodarowania przestrzennego, w tym z przepisami o ochronie przyrody, jest jedną z przesłanek zalegalizowania obiektu budowlanego. Natomiast w procesie legalizacji samowoli budowlanej dokonuje się oceny jej zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązującymi w chwili wydania decyzji, a nie z chwili budowy. W przypadku legalizacji ocena stanu faktycznego wymaga przeanalizowania, czy w aktualnie obowiązującym stanie prawnym budynek gospodarczy mógłby zostać legalnie wybudowany. Odnosząc powyższe do stanu sprawy, organ II instancji wskazał, że w sprawie będzie miał zastosowanie zakaz zawarty w § 3 ust. 1 pkt 7 uchwały, tj.; zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości od 20 do 100 m (zgodnie z załącznikami nr 2 i 4 do uchwały) od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników, wodnych, zasięgu lustra wody w sztucznych zbiornikach wodnych usytuowanych na wodach płynących przy normalnym poziomie piętrzenia określonym w pozwoleniu wodnoprawnym, o którym mowa w art. 389 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2017r. poz. 1566, ze zm.) - z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Uznał, że planowane zamierzenie inwestycyjne nie mieści się w odstępstwie wskazanym w regule zakazu. Budynek gospodarczy nie jest bowiem urządzeniem wodnym w rozumieniu art. 16 pkt 65 Prawa wodnego (Dz.U.2023 r. poz.1478). Ponadto przedmiotowa inwestycja nie może być również zaliczona w poczet inwestycji związanych z prowadzeniem racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej bądź rybackiej. W dalszej części uzasadnienia, GDOŚ zauważył, że kwestią sporną pozostaje czy zlokalizowany na działce nr [...] budynek gospodarczy służy prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej. Wyjaśnił m.in., że racjonalna gospodarka rolna powinna być prowadzona zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, na co wskazują art. 3 pkt 1 i art. 5 pkt 28 ustawy z dnia z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. 2023 r. poz. 1336), przytaczając jednocześnie ich treść. Wywiódł, że "racjonalna gospodarka rolna" w rozumieniu przepisów o ochronie przyrody to gospodarka, gdzie struktura i funkcjonowanie gospodarstwa dostosowane są do rodzaju ekosystemu, w którym to gospodarstwo jest położone. W ocenie, czy dany obiekt będzie służył racjonalnej gospodarce rolnej należy więc wziąć pod uwagę konkretne okoliczności faktyczne, w których dany obiekt miałby powstać. Organ II instancji stwierdził, że w przedmiotowej sprawie lokalizacja budynku gospodarczego poza pasem 100 metrów od brzegów rzeki nie udaremni prowadzenia przez Inwestora gospodarki rolnej, jaką zmierza prowadzić. Zdaniem GDOŚ nie istnieją żadne racjonalne przesłanki, by istniała konieczność usytuowania planowanego obiektu w pasie 100 metrów od brzegów rzeki P.. Lokalizacja suszarni poza pasem 100 m od brzegów rzeki nie spowoduje, że nie będzie możliwe prowadzenie planowanej przez skarżącą gospodarki. Suszarnia, przesunięta poza ochronny pas od brzegów rzeki, także pozwoli otrzymać wysokiej jakości surowiec zielarski, zdatny do transportu i przechowywania. Dlatego nie ma podstaw, by planowany obiekt sytuować w pasie 100 m od rzeki P., nawet w sytuacji prowadzenia przez skarżącą gospodarki rolnej. Jedocześnie organ II instancji zauważył, że Inwestor nie przedstawił żadnych dowodów na prowadzenie wskazanej działalności. Dlatego też uznał, iż brak jest podstaw do zastosowania odstępstw od przedmiotowego zakazu wskazanych w ust. 6 i 7 uchwały. Teren przeznaczony pod zainwestowanie nie jest bowiem położony w strefie wyłączonej z zakazu zabudowy oznaczonych w załącznikach nr 3 i 4 uchwały. Ponadto obiekt budowlany wskazany w projekcie decyzji o warunkach zabudowy nie służy bezpośrednio turystyce wodnej i jest posadowiony w granicach Obszarów Natura 2000. Przedmiotowa inwestycja nie dotyczy również wykonywania zadań na rzecz obronności kraju i bezpieczeństwa państwa, prowadzenia akcji ratowniczej oraz działań związanych z bezpieczeństwem, powszechnym, realizacji inwestycji celu publicznego, wykonywania zadań wynikających z planu ochrony, zadań ochronnych lub planu zadań ochronnych. Nie istnieją więc przesłanki do zastosowania odstępstw przewidzianych w art. 24 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody. GDOŚ wskazał, że z uwagi na zasadę ekonomiki procesowej, odstępuje od analizy wpływu na cele ochrony obszarów Natura 2000. Podkreślił, iż w przypadku gdyby projekt decyzji był zgodny z przepisami uchwały nie może on naruszać art. 33 ustawy o ochronie przyrody, w związku z lokalizacją analizowanej działki w granicach obszarów Natura 2000: Dolina P. ([...]) i Dolina Dolnej P. ([...]). Nie ulega bowiem wątpliwości, iż teren inwestycji znajduje się w granicach tych obszarów Natura 2000. Podłożenie administracyjne, obszar i mapę obszaru określa Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 21 lipca 2004 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 (Dz. U. Nr 229, poz. 2313 ze zm.) dla Doliny P. oraz Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 8 czerwca 2017 r. w sprawie specjalnego obszaru ochrony siedlisk Dolina Dolnej P. ([...]) (Dz.U. 2017 poz. 1402) dla Dolina Dolnej P.. Skargę na postanowienie GDOŚ z 5 października 2023 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie w całości. Autor skargi zarzucił błędy formalno-prawne oraz brak rzetelnego ustalenia stanu faktycznego na działce nr [...] w W., gmina W.. Skarżąca wskazała m.in., iż postanowienia § 3 ust. 1 pkt 7 Uchwały Nr [...]Sejmiku Województwa M. z dnia 19 grudnia 2018 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Dolina Rzeki P. i D. obowiązują od roku 2018. Tymczasem obiekty zlokalizowane na przedmiotowej działce wzniesione zostały w 2016 r. na podstawie zgłoszenia zamiaru ich budowy wniesionego do Starostwa Powiatowego w G. - do którego Starosta G. nie wniósł sprzeciwu. Ponadto strona wskazała na brzmienie art. 24a ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2023 r. poz. 1336) tj. "Właściciele obiektów budowlanych wzniesionych przed dniem wejścia w życie planu ochrony dla parku krajobrazowego oraz uchwały, o której mowa w art. 23 a ust. 1 naruszających przepisy tych aktów nie są zobowiązani do ich dostosowania’’, co jej zdaniem powoduje, że zarzucanie Inwestorowi naruszenie zakazu obowiązującego w ww. uchwale jest zupełnie bezzasadne. Skarżąca podkreśliła, że przedmiotowa inwestycja spełnia przesłanki do zastosowania odstępstwa od zakazu budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości od 20 do 100 m (zgodnie z załącznikami nr 2 i 4 do uchwały) od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych, zasięgu lustra wody w sztucznych zbiornikach wodnych usytuowanych na wodach płynących przy normalnym poziomie piętrzenia określonym w pozwoleniu wodnoprawnym, o którym mowa w art. 389 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. poz. 1566, ze zm.), bowiem dotyczy obiektu służącemu prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej. W odpowiedzi na skargę GDOŚ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2024, poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle art. 1 § 2 powołanej ustawy, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania powyższego postanowienia, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Kontrola ta obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2024r., poz. 935; dalej: "p.p.s.a.")]. Stosownie do treści art. 119 pkt 3 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Niniejsza sprawa odpowiada tym kryteriom. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie było postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 5 października 2023 r., którym utrzymano w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. z 28 stycznia 2022 r. rozstrzygające o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego (suszarnia roślin) na działce o nr [...] w W., gmina W.. Jak wynika z akt sprawy inwestycja, której dotyczy ww. projekt decyzji, znajduje się w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu Dolina rzeki P. i D., oraz w granicach obszarów Natura 2000: Dolina P. ([...]) i Dolina Dolnej P. ([...]) , co nie stanowi kwestii spornej w sprawie. Na przedmiotowym terenie obowiązują zakazy wynikające z uchwały Nr [...]Sejmiku Województwa M. z dnia 19 grudnia 2018 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Dolina rzeki P. i D. (Dz. U. Woj. M. z 2018 r. poz.13182). Istota rozpatrywanej sprawy co do zasady sprowadza się więc do konieczności przesądzenia, czy realizacja (a ściślej rzecz ujmując zalegalizowanie) obiektu budowlanego, będącego przedmiotem wniosku skarżącej o ustalenie warunków zabudowy, dałaby się pogodzić z zakazem ustanowionym w § 3 ust. 1 pkt 7 ww. uchwały Sejmiku. W tym miejscu należy wyjaśnić, że poza wątpliwościami Sądu pozostaje kwestionowany przez skarżącą fakt istnienia w ogóle konieczności stosowania przepisów uchwały w rozpoznanej sprawie, z uwagi na okoliczność, że budynek o którego legalizację chodzi, został wzniesiony w roku 2016 (według skarżącej na podstawie zgłoszenia, od którego Starosta G.nie wniósł sprzeciwu), a uchwała Sejmiku obowiązuje od 2018 roku. Pogląd ten Sąd uznaje za chybiony. Jak słusznie wskazał GDOŚ, w procesie legalizacji samowoli budowlanej dokonuje się oceny jej zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym z przepisami prawa miejscowego, obowiązującymi w chwili wydawania aktu administracyjnego, a nie z chwili budowy. Innymi słowy, podstawową przesłanką legalizacji samowoli budowlanej jest zgodność obiektu budowlanego z przepisami z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego obowiązującymi w dacie likwidacji samowoli, a więc w dacie rozstrzygania przez organ administracji i na podstawie takich przepisów rozstrzygały organy w sprawie. W powyższym kontekście, podnoszone przez skarżącą zarzuty, nie zasługują na uwzględnienie. Rozumienie tej regulacji narzucane przez skarżącą prowadziłoby w konsekwencji do obchodzenia obowiązujących przepisów prawa. Na mocy wskazanego powyżej § 3 ust. 1 pkt 7 Uchwały Nr [...]Sejmiku Województwa M. z dnia 19 grudnia 2018 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Dolina rzeki P. i D. (Dz. U. Woj. M.. z 2018 r. poz. 13182; dalej: "Uchwała") wprowadzono zakaz stanowiący, iż na omawianym obszarze chronionym zakazuje się budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości od 20 do 100 m (zgodnie z załącznikami nr 2 i 4 do uchwały) od: a) linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych, zasięgu lustra wody w sztucznych zbiornikach wodnych usytuowanych na wodach płynących przy normalnym poziomie piętrzenia określonym w pozwoleniu wodnoprawnym, o którym mowa w art. 389 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. poz. 1566, z późn. zm.) - z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Tymczasem teren inwestycji położony jest w pasie do 50 m od brzegów rzeki P, i w całości zlokalizowany jest w 100 metrowym pasie ochronnym rzeki P, (okoliczność niesporna). Należy również zauważyć, że zgodnie z załącznikiem graficznym nr 4 arkusz 2 do ww. uchwały Sejmiku, obszar całej działki o nr [...], włącznie z terenem inwestycji, objęty projektem decyzji położony jest w strefie, w której obowiązuje zakaz zabudowy. Powyższe stanowi zatem przesłankę do odmowy uzgodnienia przedmiotowego projektu decyzji, z uwagi na naruszenie zakazu, o którym mowa w przytoczonym wyżej § 3 ust. 1 pkt 7 uchwały Sejmiku, co zasadnie wywiodły organy orzekające. Jednocześnie organy obu instancji oceniły, że przedmiotowa inwestycja nie kwalifikuje się do zastosowania odstępstwa wskazanego w regule zakazu, gdyż budynek gospodarczy (suszarnia roślin) nie jest urządzeniem wodnym w rozumieniu przepisów Prawa wodnego, jak i nie może być również zaliczona w poczet inwestycji związanych z prowadzeniem racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej bądź rybackiej, a Sąd uznał tę ocenę za prawidłową. W pojęciu racjonalnej gospodarki rolnej będą się mieściły takie inwestycje, których lokalizacja - ze względu na charakter i cele, którym obiekt budowlany ma służyć - jest możliwa i uzasadniona tylko i wyłącznie na działce znajdującej się w pasie 100 m od rzek czy innych zbiorników wodnych. Takie rozumienie tego pojęcia pozwala na zachowanie celu ustawy o ochronie przyrody, którym jest ochrona danego obszaru chronionego. Sąd za zasadne uznał stanowisko organu II instancji, że nie istnieją żadne racjonalne przesłanki, by istniała konieczność usytuowania budynku gospodarczego (suszarni roślin) w pasie 100 metrów od brzegów rzeki P.. Lokalizacja suszarni poza pasem 100 m od brzegów rzeki nie spowoduje bowiem, że nie będzie możliwe prowadzenie planowanej przez skarżącą gospodarki rolnej. Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd nie uwzględnił postawionych w skardze zarzutów, uznając je z ww. przyczyn za niezasadne. W ocenie Sądu, kontrolowane postępowanie zostało przeprowadzone przy zastosowaniu art. 126 k.p.a. i w sposób zgodny z zasadami ogólnymi i postępowania dowodowego (art. 15, art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.) oraz w pełni odpowiada dyspozycji art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., a wydane akty uzasadniono zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. W tym stanie rzeczy Sąd - na mocy art. 151 p.p.s.a. - oddalił skargę, jako nieuzasadnioną.