VIII SA/Wa 191/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk /sprawozdawca/, Protokolant Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi R.Ł. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Starosta K. decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. -Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071, z późn. zm.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na rozbudowę tarasu wraz z jego zadaszeniem przy budynku mieszkalnym jednorodzinnym w zabudowie szeregowej usytuowanym na działce Nr [...] położonej przy ul. W. w K.. W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, że decyzja została wydana w oparciu o ostateczną decyzję o warunkach zabudowy, projekt budowlany posiadający wymagane uzgodnienia oraz oświadczenie inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Odwołanie od tej decyzji złożyli D. i B. D., zarzucając organowi I instancji nieprawidłowości w postępowaniu, wskazując między innymi przepisy art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego zobowiązujący do poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich oraz przepisy § 12 ust. 5 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.03. 2009 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690 z 2002r. z późniejszymi zmianami), gdyż ich zdaniem w projekcie nie jest zachowana odległość od granic i budynków na działkach sąsiednich. W ocenie skarżących odległość tarasu od granicy działki sąsiedniej nie może być mniejsza niż [...] m. Podnieśli również naruszenie art. 32 ust. 1 Konstytucji RP i art. 144 Kodeksu cywilnego. Poza tym zdaniem D. i B.D. postępowanie przed organem nadzoru budowlanego toczyło się w sposób przewlekły. Po rozpoznaniu odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. NR [...], na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071, z późn. zm.) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż Starosta K. nie przeprowadził na podstawie art. 35 Prawa budowlanego oceny zgodności projektu z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy w zakresie warunków i wymogów ochrony oraz kształtowania ładu przestrzennego. W szczególności organ I instancji dopuścił do usytuowania zadaszonego tarasu bezpośrednio w ostrej granicy z działkami sąsiednimi, co narusza § 12 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.03. 2009 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z tym przepisem odległość tarasu od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie może być mniejsza niż 1.5 m. Organ I instancji nie zwrócił także uwagi na to, że autor projektu budowlanego nie odniósł się do § 13 cytowanego wcześniej rozporządzenia dotyczącego zagadnienia naturalnego oświetlenia pomieszczeń i wystąpienia przesłaniania światła. W ocenie organu odwoławczego nie został spełniony warunek odnoszący się do harmonizowania z otoczeniem i nawiązywania do form budownictwa występującego na danym terenie. Jak wskazał Wojewoda [...] w zespole kilku budynków szeregowej zabudowy, w której występuje rozpatrywany przypadek, nie stwierdzono podobnego rozwiązania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył R. Ł.. Decyzji Wojewody [...] zarzucił rażące naruszenie prawa materialnego, tj. § 12 ust. 5 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie polegające na uznaniu, że rozbudowa tarasu budynku usytuowanego w zabudowie szeregowej wymaga zachowania odległości od granic i budynków na działkach sąsiednich w sytuacji, gdy sam budynek już z zasady warunku tego nie spełnia i nie może spełnić, skoro wynika to z charakteru zabudowy. Poza tym zarzucono rażące naruszenie § 13 wskazanego wyżej rozporządzenia polegające na ustaleniu, że projekt nie uwzględnia umożliwienia naturalnego oświetlenia pomieszczeń w sąsiednim budynku. Skarżący zarzucił również organowi II instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, tj, art. 107 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak wskazania w uzasadnieniu decyzji dowodów, na których oparł się skarżący organ w zakresie ustalenia, że: - inwestycja pozbawi sąsiednią nieruchomość naturalnego oświetlenia pomieszczeń oraz przyczyn, z powodu których odmówił w tym zakresie wiarygodności i mocy dowodowej projektowi; - w zespole budynków szeregowej zabudowy, w której występuje rozpatrywany przypadek, nie stwierdzono podobnego rozwiązania w zakresie zadaszenia tarasu, co zdaniem skarżonego organu wskazuje na brak rozważenia przez Starostę zagadnienia harmonizowania budowli z otoczeniem i nawiązywania do form budownictwa występującego na tym terenie. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody [...]. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji wnosił o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 ustawy P.p.s.a. sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a.). Badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy, Sąd doszedł do przekonania, iż skarga jest zasadna i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji. Przedmiotem zaskarżenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest decyzja kasacyjna organu odwoławczego wydana na w oparciu o art. 138 § 2 kpa uchylająca decyzję organu I instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania. Zgodnie z treścią tego przepisu organ II instancji może uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, gdy w celu rozstrzygnięcia sprawy konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Jak wynika z powyższego Wojewoda [...] mógł wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Starostę K. tylko wówczas, gdyby postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego , co miałoby miejsce w sytuacji nieprzeprowadzenia przez Starostę postępowania wyjaśniającego albo przeprowadzenia z naruszeniem przepisów procesowych. Przesłanką uprawniającą do skorzystania z możliwości wydania decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy są jedynie wątpliwości co do stanu faktycznego i niemożność ich wyeliminowania w trybie art. 136 kpa. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 kpa. Żadne inne wady decyzji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Kompetencje kasacyjne organu odwoławczego są wyjątkiem od merytorycznego rozpoznania sprawy. Konieczność przeprowadzenia dowodu w postaci analizy dokumentów mieści się w kompetencji organu odwoławczego. Wojewoda [...] odstępując od możliwości uzupełnienia postępowania dowodowego i wydając decyzję kasacyjną powinien wskazać przyczyny odstąpienia od zastosowania procedury przewidzianej w art. 136 kpa. W rozstrzyganej sprawie Wojewoda [...] uchylając zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania, nie tylko nie wyjaśnił z jakich powodów nie zastosował art. 136 kpa ale też nie wskazał jakie okoliczności faktyczne zostały pominięte i w jakim zakresie postępowanie dowodowe ma być uzupełnione. Zatem bezpodstawne było wydanie decyzji w oparciu o art. 138 § 2 kpa. Wojewoda [...] w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji polemizuje z interpretacją przepisów wykonawczych do Prawa budowlanego dokonaną przez Starostę K. oraz zajmuje odmienne stanowisko niż organ pierwszej instancji w kwestii zapisów decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W konkluzji jako wytyczne przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda stwierdza, że organ I instancji winien dokonać prawidłowej oceny możliwości rozbudowy tarasu biorąc pod uwagę obowiązujące na dzień złożenia wniosku przepisy prawa. Wynika z tego, że w ocenie Wojewody nie jest konieczne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części a jedynie należy ponownie ocenić zgromadzone dowody. Należy stwierdzić, że nie jest składnikiem postępowania wyjaśniającego zalecenie sformułowane przez Wojewodę dla organu I instancji ponownej oceny materiału dowodowego. Nie dotyczy to bowiem okoliczności faktycznych sprawy , lecz wiąże się bezpośrednio z dokonaną przez organ odwoławczy interpretacją decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zagadnienia zgodności inwestycji z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie odmienną od stanowiska Starosty. Odmienna zaś ocena prawna przedstawionego przez organ I instancji materiału nie uprawnia organu odwoławczego do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia lecz w takiej sytuacji organ odwoławczy ma obowiązek zastosować instytucję reformacji i orzec co do istoty sprawy. Podkreślenia wymaga fakt, że nawet organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę stwierdza, że materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji jest kompletny i nie zachodziła konieczność jego uzupełnienia w oparciu o art. 136 kpa. Rozpoznając ponownie sprawę organ II instancji uwzględni uwagi poczynione powyżej i dokonując ponownie oceny rozstrzygnięcia organu I instancji przeanalizuje kompleksowo zapisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz ustalenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Z uwagi na to, że Wojewoda [...] w swej decyzji kasacyjnej nie wskazał, iż zachodzą przesłanki wymienione w art. 138 § 2 Kpa należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c, i art. 152 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1270 ze zm. ) orzec, jak w sentencji wyroku.