VIII SA/Wa 199/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk /sprawozdawca/, Protokolant Justyna Kapusta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. Nr [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 157 § 1 i 2 , art. 158 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071, z późn. zm.) po przeprowadzeniu na wniosek J. S. postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] Starosty P. z dnia [...] grudnia 2008 r. dotyczącej udzielenia pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku handlowo-usługowego na działce położonej w P. przy ul. W. o nr ew. [...] i [...] odmówił stwierdzenia nieważności w/w decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji w pierwszej kolejności przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz stanowiska uczestników postępowania. Następnie stwierdził, że linia zabudowy dotyczy posadowienia ścian budynku na gruncie działki tak aby zostały zachowane linie wyznaczone decyzją o warunkach zabudowy. Linia zabudowy obejmować więc będzie wszystkie elementy budynku trwale z gruntem związane, określające maksymalny zasięg zabudowy w obrębie działki budowlanej (także istniejące balkony). Wobec powyższego w niniejszej sprawie wymóg ten został zachowany. Organ I instancji wskazał, że w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostało wskazane, iż obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Organ I instancji uznał, że w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, wydanie pozwolenia na budowę z wykuszem znajdującym się nad chodnikiem, nie stanowi naruszenia ładu przestrzennego ulicy, jak również istniejącej linii zabudowy. Następnie organ I instancji dokonał analizy przedmiotowej decyzji w kontekście przepisów dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji wymienionych w art. 156 kpa. Uznając, że żadna z nich nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Odwołanie od tej decyzji do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożył J. S.. Decyzji zarzucił rażące naruszenie prawa – przepisów Konstytucji RP o ochronie własności, art. 140, art. 143 i następnych kodeksu cywilnego, przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), a w szczególności art. 1, 4, 28 i następne, przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) a w szczególności art. 1, 2, 4, 6, 9 i następne. W uzasadnieniu wskazał, że nie można zgodzić się z poglądem organu I instancji, iż brak w decyzji zakazu na wybudowanie wykuszu oznacza zgodę na jego realizację. W opinii Skarżącego możliwość naruszenia nieprzekraczalnej linii zabudowy poprzez wykusz budynku powinna wynikać z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a jeżeli decyzja na ten temat milczy oznacza to, ze przekroczenie takiej linii jest niedopuszczalne. Nieprzekraczalna linia zabudowy wyznacza usytuowanie ściany zewnętrznej budynku wraz ze wszystkimi jej elementami. Jeżeli ani z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ani z decyzji o warunkach zabudowy nie wynika, że linia ta może zostać przekroczona przez części dodatkowe np. wykusz to należy stwierdzić, że usytuowanie takiego elementu poza linią zabudowy nie jest dopuszczalne, wbrew zajętemu przez organ I instancji stanowisku. Po rozpoznaniu tego odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył i omówił podstawy uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji wymienione w art. 156 § 1 kpa. Stwierdził, że do przedmiotowej sprawy żadna z tych przesłanek nie ma zastosowania. W szczególności nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa przez Starostę P. w decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] grudnia 2008 r. Organ odwoławczy stwierdził, wbrew stanowisku Wojewody [...], że doszło do naruszenia prawa poprzez przekroczenie o 1,2 m istniejącej linii zabudowy, ale naruszenie to nie ma charakteru kwalifikowanego. O rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wtedy, gdy naruszenie to jest oczywiste, charakter naruszonego przepisu przemawia za eliminacją z obrotu prawnego takiej decyzji a skutki tej decyzji są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa. Organ odwoławczy stwierdził, że z analizy projektu zagospodarowania terenu, jak również z ustaleń poczynionych przez Wojewodę [...], budynki na ul. W. posiadają balkony znajdujące się nad chodnikiem. Mając to na uwadze należy uznać, że naruszenie istniejącej linii zabudowy , nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył J. S. wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do rozpoznania organowi I instancji. Uzasadnienie skargi zawiera identyczne argumenty jakie znalazły się w odwołaniu i zostały omówione wcześniej. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić, gdyż zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu. Przedmiotowa sprawa podlega rozpatrzeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 3 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), który zgodnie z dyspozycją określoną w art. 1 § 2 ww. ustawy dokonuje kontroli aktu zaskarżonego pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje tylko wówczas gdy Sąd stwierdzi, że doszło do naruszenia przepisów prawa (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej p.p.s.a. - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), przy czym ocena tego naruszenia następuje w świetle prawa obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Na wstępie należy podkreślić, iż zaskarżona decyzji wydana została w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności. Jest to postępowanie o charakterze nadzwyczajnym i odrębnym od innych postępowań, ukierunkowane wyłącznie na kontrolę decyzji w aspekcie wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Organ rozpatrując sprawę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie rozstrzyga jej ponownie merytorycznie, lecz orzeka wyłącznie w kwestii wadliwości kontrolowanej decyzji. Postępowanie to czyni wyłom od zasady stabilności decyzji administracyjnej, stąd też ustalenie podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Jedną z przesłanek wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego, jako nieważnej jest przesłanka rażącego naruszenia prawa - art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominujący jest pogląd, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa., zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu, a rozstrzygnięciem objętym decyzją (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 1986 r., sygn. akt IV SA 716/86, Monitor Prawniczy 1991/11 s. 9). Można zatem powiedzieć, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić wtedy, gdy decyzja jest ewidentnie sprzeczna z wyraźnym i nie budzącym wątpliwości przepisem prawa, a przy tym naruszenie jest tak ciężkie, że powoduje sankcję nieważności. Obowiązkiem organu, który stwierdza nieważność decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest wyraźne wskazanie, jaki konkretny przepis został naruszony, przy czym rozpoznając sprawę w omawianym trybie, organ orzekający bierze pod uwagę stan faktyczny ustalony przez organ administracji w postępowaniu zwykłym i stan prawny obowiązujący w dacie wydania badanej decyzji. Należy przy tym pamiętać, że postępowanie to winno być przeprowadzone z zachowaniem wszystkich reguł określonych w kpa, m.in. w zgodzie z określoną w art. 7 kpa zasadą prawdy obiektywnej. Zgodnie z nią organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Organ ma zatem obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, tak aby ustalić stan faktyczny zgodny z rzeczywistością (art. 77 kpa), a samo postępowanie administracyjne prowadzić tak by pogłębiać zaufanie obywateli do organów praworządnego państwa (art. 8 kpa). W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego (art. 75 §1 kpa), a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić (art. 107 § 3 kpa) w sposób wymagany przez przepisy kpa. Samo uzasadnienie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady ogólnej przekonywania (art. 11 kpa). Powinno nadto umożliwiać organom nadzoru i sądowi administracyjnemu sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia. Odnosząc powyższe uwagi do niniejszego postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że organ odwoławczy prawidłowo ustalił, iż doszło do naruszenia prawa, jednak rozstrzygnięcie zapadło z naruszeniem w/w zasad. Zgodnie z treścią art. 35 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ architektoniczno-budowlany sprawdzając zgodność projektu zagospodarowania działki z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu winien ocenić, czy projektowana inwestycja nie wykracza poza linie rozgraniczające inwestycje wyznaczone w decyzji o warunkach zabudowy oraz czy projekt zagospodarowania działki spełnia wszystkie warunki wynikające z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Niewątpliwie umieszczenie wykuszu na długości 1,2 m nad działką sąsiednią stanowiło przekroczenie linii zabudowy. W tym zakresie stanowisko Wojewody [...] było całkowicie błędne. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdzając naruszenie prawa, nie dokonał jednak wszechstronnej analizy tego naruszenia z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Organ odwoławczy wskazał, że inne budynki na tej ulicy posiadają balkony i w związku z tym naruszenie w pozwoleniu na budowę istniejącej linii zabudowy nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Z treści uzasadnienia wynika, że była to jedyna okoliczność brana przez organ pod uwagę. Mimo, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przytoczył podstawy uznania decyzji za wydaną z rażącym naruszeniem prawa to jednak tych uwag nie odniósł do kontrolowanej w trybie nieważnościowym decyzji. Nie można uznać za wystarczającą do odmówienia nieważności decyzji, okoliczność istnienia w innych budynkach balkonów. Ocena naruszenia prawa powinna być dokonana w oparciu o przesłanki wymienione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak i przesłanki zawarte w niniejszym uzasadnieniu. Nie ma przy tym potrzeby ich ponownego przytaczania. Rozważenia przez organy administracji, z punktu widzenia zgodności z prawem, poza przekroczeniem linii zabudowy wymaga również kwestia przekroczenia granic działek. Wysunięcie znacznej części budynku poza granice działki narusza prawo własności właścicieli nieruchomości sąsiednich. Zgodnie z art. 143 kc własność gruntu rozciąga się na przestrzeń nad jego powierzchnią. Okoliczności tej organy orzekające w niniejszej sprawie nie brały pod uwagę. Rozpoznając ponownie sprawę Wojewoda [...] uwzględni wskazówki zawarte w uzasadnieniu wyroku i ponownie wszechstronnie oceni decyzję Starosty P. o pozwoleniu na budowę z dnia [...] grudnia 2008 r. Z uwagi na powyższe okoliczności należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, i art. 152 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1270 ze zm. ) orzec jak w sentencji wyroku.