VIII SA/Wa 2/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędziowie Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędzia WSA Leszek Kobylski /sprawozdawca/, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2013 r. sprawy ze skargi R. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] października 2011 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego R. L. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] października 2012 r., znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: "organ odwoławczy, "Kolegium"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 59 ust. 1, art. 60 i art. 61 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (j.t. Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm., dalej "u.p.s.") po rozpatrzeniu odwołania R. L. (dalej: "skarżący") od decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta R. (dalej: "organ I instancji", "Prezydent") z dnia [...] października 2011 r. znak [...], ustalającej skarżącemu odpłatność za pobyt babki B. T. w Domu Pomocy Społecznej im. [...] w R. (dalej: "DPS") w okresie od [...] lipca 2004 r. do [...] grudnia 2008 r. na kwotę [...] zł orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i ustaliło skarżącemu odpłatność za pobyt babki w DPS w okresie od [...] lipca 2004 r. do [...] grudnia 2008 r. w wysokości [...] zł. U podstaw podjętego w tej sprawie rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. Decyzją z dnia [...] października 2011 r. organ I instancji, działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 i art. 104 ust. 3 w związku z art. 8, art. 10 ust. 4, art. 14, art. 17 ust. 1 pkt 16, art. 60, art. 62 ust. 2, art. 63, art. 106 ust. 3b, art. 110 ust. 7-8 u.p.s. ustalił skarżącemu odpłatność za pobyt babki w DPS w okresie od [...] lipca 2004 r. do [...] grudnia 2008 r. na kwotę [...] zł. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż B. T. decyzjami z dnia [...] kwietnia 2004 r. znak: [...] została skierowana do DPS i w dniu [...] lipca 2004 r. umieszczona w tej placówce. Podał jednocześnie wysokość kwot średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w tej placówce w okresie od stycznia 2004 r. do marca 2009 r., a także wysokości opłat, jakie wnosiła B. T. w okresie od lipca 2004 r. do grudnia 2008 r. Prezydent podniósł, iż kwota wpłacana przez B. T. nie pokrywała w całości kosztu jej pobytu w DPS, w związku z czym pozostałą część wnosiła zastępczo Gmina Miasta R.. Przywołując treść art. 61 ust. 1 u.p.s., organ I instancji wskazał, iż B. T. była wdową, a osobami obowiązanymi do uiszczania odpłatności byli: córka A. L., syn Z. T., syn A. T. (zmarły dnia [...] marca 2009 r.), wnuk D. T., wnuczka E. T., wnuk M. T. oraz wnuk R. L., których sytuacja rodzinna i dochodowa ustalona została w oparciu o rodzinne wywiady środowiskowe, zaświadczenia z zakładu pracy, bądź zaświadczenia z urzędów skarbowych. Prezydent wskazał, iż spośród wszystkich wymienionych osób kryterium dochodowe, stosownie do art. 61 ust. 2 u.p.s., przekraczały: córka A. L. z rodziną oraz wnuk R. L. z rodziną. Podniósł, iż A. L. nie kwalifikowała się do ponoszenia odpłatności za pobyt matki – B. T. okresie od [...] lipca 2004 r. do [...] sierpnia 2008 r., zaś w okresie od [...] września 2008 r. do [...] stycznia 2009 r. kwalifikowała się do ponoszenia tejże odpłatności. Nadto wskazał, iż w dniu [...] marca 2009 r. A. L. zwróciła się z prośbą o zwolnienie z tej odpłatności i organ przychylił się do jej prośby. Zgodnie z art. 103 ust. 2 u.p.s. w dniu [...] maja 2009 r. została zawarta z wyżej wymienioną umowa, na mocy której stwierdzono, że jest ona zobowiązana do odpłatności, natomiast w okresie od września 2008 r. do stycznia 2009 r. została z niej zwolniona z uwagi na bezrobocie męża i syna. W dalszej części uzasadnienia organ I instancji przedstawił przebieg postępowania zmierzający do ustalenia sytuacji rodzinnej i finansowej skarżącego, które to postępowanie miało początek w grudniu 2006 r., tj. od momentu uzyskania od krewnych informacji o skarżącym. Organ I instancji przedstawił w układzie tabelarycznym w załączniku nr 1 do decyzji wyliczenie wysokości kwot, jakie winien ponosić skarżący w okresie od [...] lipca 2004 r. do [...] grudnia 2008 r. W konsekwencji ustalił łączną kwotę z tytułu odpłatności za pobyt babki w DPS we wskazanym wyżej okresie na łączną kwotę [...]zł. Od powyższej decyzji skarżący złożył odwołanie, wnosząc o jej uchylenie. Uzasadniając podniósł, iż decyzja Prezydenta z dnia [...] października 2011 r. narusza wszelkie możliwe przepisy, zarówno normy prawa materialnego jak i przepisy postępowania. Skarżący wskazał, iż nie miał możliwości, bez własnej winy, brać udziału w sprawie i bronić własnych interesów, co spowodowało błędy w zakresie ustaleń stanu faktycznego. Rozpoznając sprawę ponownie, organ odwoławczy wskazaną na wstępie niniejszego uzasadnienia decyzją z dnia [...] października 2012 r. orzekł o uchyleniu w całości decyzji Prezydenta oraz ustalił skarżącemu odpłatność za pobyt babki w DPS w okresie od [...] lipca 2004 r. do [...] grudnia 2008 r. w wysokości [...] zł. Uzasadniając, przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania. Przywołał brzmienie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1-2, art. 61 ust. 1, ust. 2 pkt 1 oraz ust. 2 pkt 2 u.p.s. Wskazał, iż kwota wpłacana przez B. T. nie pokrywała w całości kosztu jej pobytu w DPS, w związku z czym obowiązek do wnoszenia opłaty stanowiącej różnicę miedzy średnim kosztem utrzymania we wskazanej placówce, a opłatą wnoszoną przez B. T., obciążył osoby wymienione w art. 61 ust. 1 u.p.s., spośród których tylko skarżący kwalifikował się do ponoszenia odpłatności. Kolegium podniosło, iż sytuacja dochodowa rodziny skarżącego, prowadzącego gospodarstwo domowe z żoną K. i córką H., w okresie objętym zaskarżoną decyzją wynika z zaświadczeń o dochodach skarżącego i jego żony K. L.. Następnie organ odwoławczy przedstawił jak kształtowały się dochody skarżącego, poczynając od miesiąca lipca 2004 r. Analizując dochody rodziny skarżącego z kryterium dochodowym, ustalonym na kwotę [...] zł stosownie do art. 61 ust. 2 pkt 2b u.p.s., Kolegium wskazało, iż nie we wszystkich miesiącach wskazanego okresu kwalifikował się on do ponoszenia odpłatności. Zauważył, iż również kwoty obciążające skarżącego ustalone zostały w niektórych miesiącach w nieprawidłowej wysokości. Organ I instancji przyjął bowiem 250% kryterium dochodowego osoby w rodzinie, podczas gdy od 3 maja 2011 r. kryterium to uległo zmianie do 300%. Dlatego też Kolegium postanowiło uwzględnić zmianę przepisu art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. stosownie do zapisów ustawy z dnia 18 marca 2011 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2011 r. Nr 81, poz. 440) i przyjęło kryterium dochodowe 300%. Organ odwoławczy przedstawił w układzie tabelarycznym ponowne wyliczenie wysokości kwot, jakie winien ponosić skarżący w okresie od [...] lipca 2004 r. do [...] grudnia 2008 r. W konsekwencji ustalił łączną kwotę z tytułu odpłatności za pobyt babki w DPS we wskazanym wyżej okresie na łączną kwotę [...] zł. Odnosząc się do zarzutów skarżącego Kolegium podniosło, iż wbrew temu - co twierdzi skarżący, miał on możliwość brać udział w toczącym się przed organem I instancji postępowaniu, o czym świadczą liczne pisma (około 23) skierowane do skarżącego przez organ I instancji, począwszy od grudnia 2006 r., a ostatnie z nich dotyczyło powiadomienia o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie przed wydaniem zaskarżonej decyzji, jednak z uprawnienia tego skarżący nie skorzystał. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ostateczną w administracyjnym toku instancji decyzję Kolegium z dnia [...] października 2012 r. złożył skarżący, wnosząc o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, ze względu na prawomocne orzeczenia organu o zwolnieniu wcześniej zobowiązanych niż skarżący z obowiązku partycypowania w kosztach utrzymania w DPS B. T., ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Kolegium, ewentualne o stwierdzenie nieważności decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270; dalej: "p.p.s.a."). Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię oraz prawa procesowego w szczególności: – art. 59 ust 1, art. 60, art. 61 u.p.s. w związku z art. 103 ust. 2 u.p.s. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. skutkujące nieważnością wydanej decyzji; – art. 104 pkt 5 u.p.s. oraz przepisów kodeksu cywilnego art. 751 kc - to jest co do okoliczności zaistniałego przedawnienia roszczenia i uchyla się od zaspokojenia żądań organu; – art. 153 p.p.s.a. w zakresie w jakim ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu z dnia 11 lipca 2012 roku w sprawie sygn. akt VIII SA/Wa 1005/11 wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia; – art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.; – art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uchylenie i zmianę w części zaskarżonej decyzji. Nadto skarżący zarzucił naruszenie zasad wyliczenia własnych dochodów, niewłaściwe wyliczenie żądanej kwoty, kwestionując jej wysokość w wymiarze określonym decyzją organu, wskazując na błędnie ustalony stan faktyczny sprawy. Odpowiadając na skargę, Kolegium podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniosło o jej oddalenie. Pismem z dnia [...] listopada 2013 r. ustanowiony przez skarżącego profesjonalny pełnomocnik wniósł o uchylenie skarżonej decyzji Kolegium oraz obciążenie strony przeciwnej kosztami postępowania. Powtórzył zarzuty zawarte w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Podstawę materialnoprawną przedmiotowej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1–3 u.p.s., do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej obowiązani są w kolejności: 1. mieszkaniec domu, 2. małżonek, zstępni przed wstępnymi, 3. gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej, przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. Opłatę za pobyt w DPS wnoszą: małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2 u.p.s., jeżeli posiadany dochód osoby samotnie gospodarującej jest wyższy niż 300 % kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300 % tego kryterium dochodowego (art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. "a" w brzmieniu przepisów ustawy obowiązującej od dnia 3 maja 2011 r. na podstawie art. 1 pkt 13 ustawy z dnia 18 marca 2011 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, Dz.U. 2011, Nr 81, poz. 440). W sytuacji więc, gdy mieszkaniec DPS nie jest w stanie samodzielnie ponosić kosztów pobytu w placówce, obowiązek ten spoczywa na jego małżonku oraz zstępnych przed wstępnymi, a następnie na gminie. Gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu wniesionych zastępczo opłat w sytuacji niewywiązywania się obowiązku przez osoby wymienione w art. 61 ust. 2 pkt 1 i 2 (art. 61 ust. 3 u.p.s.). Decyzja o skierowaniu do domu pomocy społecznej i o ustaleniu opłaty za pobyt, przewidziana w art. 59 ust. 1 u.p.s., indywidualizuje przewidziany w art. 61 ust. 1 i 2 u.p.s. obowiązek ponoszenia opłat za pobyt mieszkańca w tej placówce. Adresatami decyzji ustalającej opłatę za pobyt w DPS mogą być: osoba skierowana, a także (a niekiedy wyłącznie) osoba, bądź osoby z kręgu podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3 u.p.s. Małżonek oraz zstępni przed wstępnymi uzyskują status strony w postępowaniu kończącym się decyzją ustalającą odpłatność za pobyt w DPS. Gmina dopiero wtedy ponosi koszty pobytu mieszkańca w DPS, kiedy przeprowadzi postępowanie administracyjne w kierunku ustalenia odpłatności przez członków rodziny, a jeszcze nie zostanie pokryta cała należność. Zasadą nie może być odwracanie tej kolejności. Po rozpoznaniu przedmiotowej sprawy Sąd stwierdził, iż wydane przez organy obu instancji decyzje są nieprawidłowe, co czyni niezbędnym wyeliminowanie ich z obrotu prawnego. Na wstępie należy wskazać, że przy rozpoznaniu sprawy organy orzekające nie były związane, stosownie do art. 153 p.p.s.a., wykładnią prawa materialnego i wytycznymi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawartymi w wyroku z dnia 11 lipca 2012 r., wydanym w sprawie VIII SA/Wa 1005/11. Przedmiotem skargi R. L. była wówczas decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia [...] sierpnia 2011 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta z dnia [...] czerwca 2011 r. ustalającą skarżącemu odpłatność za pobyt babki B. T. w Domu Pomocy Społecznej im. [...] w R. (dalej: "DPS") w okresie od [...] stycznia 2009 r. do [...] listopada 2009 r. Tymczasem obecnie Sąd dokonuje kontroli decyzji Kolegium z dnia [...] października 2012 r. dotyczącej odpłatności za inny okres niż wówczas, tj. od [...] lipca 2004 r. do [...] grudnia 2008 r. Dlatego też za bezzasadny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. W ocenie Sądu, ustalenia faktyczne i prawne zawarte we wskazanym wyżej wyroku z dnia 11 lipca 2012 r. (VIII SA/Wa 1005/11) mają wpływ na kontrolowaną obecnie decyzję Kolegium z dnia [...] października 2012 r., wobec tego że dotyczą tej samej osoby (B. T.) i tego samego pobytu (w Domu Pomocy Społecznej im. [...] w R.), jednakże tylko innego okresu. Sąd w składzie orzekającym podziela pogląd, że obowiązek partycypowania w kosztach utrzymania osoby skierowanej do DPS powinien zostać skonkretyzowany już w decyzji o skierowaniu i o ustaleniu opłaty za pobyt w tej placówce, wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.s. Wynikające z art. 59 ust. 1 u.p.s. wymaganie ustalenia opłaty obejmuje obowiązek organu określenia ogólnej kwoty opłaty miesięcznej i osoby lub osób obowiązanych do jej uiszczenia (por. A. Prekurat, Ustawa o pomocy społecznej z komentarzem, s.118, W. Maciejko, P. Zaborniak, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, s. 299). O takim zakresie decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej świadczy także treść § 8 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 19 października 2005 r. w sprawie domów pomocy społecznej (Dz. U. Nr 217, poz. 1837), w którym zawarto wymóg dołączenia do wniosku o skierowanie do DPS oświadczenia o wysokości dochodów nie tylko osoby ubiegającej się o umieszczenie, ale także jej małżonka, zstępnych przed wstępnymi, zobowiązanych do ponoszenia opłaty. Są to dane niezbędne do wydania na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.s. decyzji o treści obejmującej opisany wyżej zakres rozstrzygnięcia. Jak wynika z ust 4 cytowanego wyżej rozporządzenia dokumenty, o których mowa w ust. 1 (pisemny wniosek osoby ubiegającej się o skierowanie do DPS) i ust. 2 kompletuje właściwy ośrodek pomocy społecznej oraz wydaje decyzję o skierowaniu do domu pomocy. Jedynie w nagłych wypadkach wynikających ze zdarzeń losowych, skierowanie i umieszczenie w DPS może nastąpić poza kolejnością oraz bez przedłożenia dokumentów, o których mowa w § 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Dokumenty te winny zostać skompletowane w terminie 3 miesięcy od dnia przyjęcia tej osoby do domu - § 9 rozporządzenia. W niniejszej sprawie decyzje o skierowaniu i umieszczeniu babki skarżącego w DPS zostały wydane w dniu [...] kwietnia 2004 r. Z ww. decyzji nie wynika jednak, aby oprócz pensjonariuszki ktoś inny był zobowiązany do ponoszenia opłat za jej pobyt w DPS, mimo iż organ wiedział o niewystarczającej wysokości jej renty na ten cel. Organ, przede wszystkim Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w R., dopuścił się zaniechań polegających na tym, że wydając decyzję o skierowaniu i ustaleniu odpłatności B. T. w DPS, zaniechał ustalenia, jak i wskazania kręgu osób, które mogły być obciążone kosztami tego pobytu. Tymczasem adresatem tejże decyzji winien być już wówczas skarżący, który ewentualnie będzie zobowiązany, choćby w przyszłości, do ponoszenia stosownej odpłatności. A zatem skarżący, jako ewentualny zobowiązany, winien był od początku znać warunki odpłatności za pobyt jego babki w DPS. To zaś prowadzić musi do wniosku, że wydane w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia nie odpowiadają omówionym wyżej wymogom. Zauważyć należy, iż w sprawie niniejszej nie miała miejsca sytuacja określona w § 9 rozporządzenia, to jest nagły wypadek, wynikający ze zdarzeń losowych, kiedy dopuszczalne jest skierowanie i umieszczenie w domu pomocy bez przedłożenia dokumentów wskazanych w ustępie 1 i 2 § 8 rozporządzenia, skoro decyzją z dnia [...] października 2003 r. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w R. pierwotnie odmówił skierowania B. T. do DPS z powodu braku wolnego miejsca, jednocześnie wpisując ją na listę osób oczekujących. W związku z powyższym, Sąd stwierdza, iż nieprawidłowe jest zatem ustalenie zobowiązania skarżącego z tytułu odpłatności za pobyt babki B. T. w DPS za okres [...] lipca 2004 r. do [...] grudnia 2008 r., po wydaniu decyzji o jej skierowaniu (z dnia [...] kwietnia 2004 r.) i umieszczeniu w tej placówce, a w szczególności po jej śmierci. W ocenie Sądu, zaskarżone decyzje nie spełniają wymogów art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 3 u.p.s. jako wydane ex post po ustaniu pobytu pensjonariuszki, co skutkuje stwierdzeniem, że ustawowy obowiązek nie przekształcił się w jego zobowiązanie do wnoszenia opłat tytułem zwrotu wydatków zastępczo poniesionych przez Gminę. W tej sytuacji, prawidłowa wykładnia przepisów ustawy o pomocy społecznej mających zastosowanie w sprawie, powinna doprowadzić do wniosku, że w chwili obecnej postępowanie w rozpoznawanej sprawie o ustalenie odpłatności skarżącego za pobyt babki w DPS za okres od [...] lipca 2004 r. do [...] grudnia 2008 r. stało się bezprzedmiotowe, bowiem uchybieniami organu nie może być obciążony skarżący. W kontekście takich stwierdzeń, zbędne jest według Sądu dokładne odnoszenie się do wszystkich zarzutów skargi. Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" oraz art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w punktach 1-2 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach znajduje podstawę w art. 200, art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokatów oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez adwokata ustanowionego z urzędu (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 461) i art. 209 p.p.s.a. (punkt 3 wyroku).