VIII SA/Wa 200/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Asesor WSA Artur Kot, Asesor WSA Andrzej Kuna /sprawozdawca/, Protokolant Adam Wójtowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi E.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Z. z dnia [...] września 2006 roku, nr [...] ; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) przyznaje od Skarbu Państwa i nakazuje wypłacić ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata A.S. prowadzącej Kancelarię Adwokacką w R. przy ulicy [...], kwotę [...] ([...]) złotych oraz kwotę [...] zł (słownie: [...]) stanowiącą równowartość podatku od towarów i usług według stawki 22%, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Decyzją z dnia [...] września 2006 roku Wójt Gminy Z. odmówił E.K., dalej skarżąca, przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ I instancji podał, że E.K. niesłusznie pobierała dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Powodem takiego stanowiska organu było prowadzenie przez skarżącą działalności gospodarczej, o czym świadczy fakt, że w dniu [...] grudnia 2005 r. zakupiła samochód ciężarowy [...] na Zakład Produkcyjno- Usługowo – Handlowy E.K. z siedzibą [...], [...], który leasingowała od [...] lutego 2001 r. Prowadzenie działalności gospodarczej zostało również potwierdzone zaświadczeniem z dnia [...] kwietnia 2005 r. o aktualnym wpisie do ewidencji działalności gospodarczej prowadzonej przez Wójta Gminy Z., oraz zaświadczeniem [...] Urzędu Skarbowego w R. z dnia [...] kwietnia 2006 r. Zgodnie z art.10 ust. 5 pkt. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.) dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego nie przysługuje, jeżeli osoba pobierająca go podjęła lub kontynuuje zatrudnienie lub inną pracę zarobkową w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, zaś art. 3 pkt 22 stanowi, że zatrudnienie lub inna praca zarobkowa - oznacza także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie, zarzucając jej naruszenie art. art.10 ust. 5 pkt. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez przyjęcie, że formalny wpis do ewidencji działalności gospodarczej jest równoznaczny z faktycznym prowadzenie działalności gospodarczej W uzasadnieniu podniosła, że cały czas poświęca opiece nad dziećmi. Działalności gospodarczej nie prowadzi od [...] stycznia 2004 roku, gdyż w tym dniu ją zawiesiła, choć formalnie jej nie wyrejestrowała, a samochód użytkowała od [...] listopada 2001 roku, a w okresie urlopu wychowawczego zapłaciła tylko ostatnią ratę leasingową w wysokości [...] zł. Decyzją z dnia [...] grudnia 2006 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. utrzymało zaskarżaną decyzję w mocy. Zdaniem Kolegium, zasady podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej uregulowane są przepisami ustawy z dnia 1 lipca 2004 roku o swobodzie działalności gospodarczej i ustawy z dnia 19 listopada 1990 roku Prawo o działalności gospodarczej. Wpis do ewidencji potwierdza prowadzenie tej działalności. Zakończenie prowadzenia działalności winno zatem spowodować wykreślenie działalności z ewidencji. Ustawy te nie przewidują instytucji zawieszenia prowadzenia działalności gospodarczej. Oznacza to, że wpis do ewidencji potwierdza, że działalność jest prowadzona. W niniejszej sprawie nie bez znaczenia dla organu był fakt dokonania operacji finansowej przez zakład skarżącej tj. zakupu samochodu [...]. Okoliczność ta świadczy bowiem o prowadzeniu działalności gospodarczej w 2005 roku, mimo twierdzenia skarżącej, że od dnia [...] stycznia 2004 roku działalności tej nie prowadzi. Ponadto organ uznał za nieistotne, że skarżąca będąc podatnikiem podatku dochodowego od osób fizycznych jest opodatkowana na zasadach ogólnych i w okresie od dnia [...] stycznia 2006 roku do dnia [...] września 2006 roku nie osiągnęła dochodów. Nie osiąganie dochodów z tytułu prowadzenia działalności nie oznacza bowiem, że działalność taka jest nie prowadzona. W związku z powyższym organ uznał, że skarżąca oprócz posiadanego wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, jest równocześnie zgłoszona do właściwego organu podatkowego jako osoba prowadząca działalność gospodarczą. W ocenie Kolegium okoliczności te bezsprzecznie przemawiały za przyjęciem, że skarżąca w dniu złożenia wniosku o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków, tj. w dniu [...] sierpnia 2006 roku prowadziła działalność gospodarczą. Organ uznał, że skarżąca nie spełnia warunków do przyznania jej dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Zgodnie bowiem z przepisem art. 10 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, dodatek ten nie przysługuje jeżeli osoba korzystająca z urlopu podjęła lub kontynuuje zatrudnienie lub inną pracę zarobkową w okresie korzystania z urlopu wychowawczego oraz w innych przypadkach zaprzestania sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem. Prowadzenie działalności gospodarczej mieści się w pojęciu "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca zarzuciła powyższej decyzji naruszenie: - art.10 ust.5 pkt 3 poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że formalny wpis działalności do ewidencji oznacza automatycznie prowadzenie tej działalności, pomimo iż zastosowanie tego przepisu wymaga wykazania faktycznego zatrudnienia lub prowadzenia pracy zarobkowej; - art. 30 ust.1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez wadliwe zastosowanie i wniosła o uchylenie obu decyzji. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji lub postanowienia. Sąd nie bada więc celowości, czy też słuszności zaskarżonego aktu. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.). Kontrolując zaskarżoną decyzję z punktu widzenia powyższych zasad Sąd uznał skargę za zasadną. Zgodnie z dyspozycją art. 10 ust. 5 pkt. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.). dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego nie przysługuje, jeżeli osoba pobierająca go podjęła lub kontynuuje zatrudnienie lub inną pracę zarobkową w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, zaś przez zatrudnienie i inną pracę zarobkową, zgodnie z art. 3 pkt 22 w/w ustawy, należy rozumieć też prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Zgodzić się należy ze stanowiskiem organów, że zasady podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej regulują przepisy ustawy z dnia 2 lipca 2004 roku o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz.1807) jak i obowiązujące w tym zakresie przepisy ustawy z dnia 19 listopada 1990 roku – Prawo o działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 1001, poz. 1178). Zgodnie z powyższymi ustawami prowadzenie działalności gospodarczej powinno zostać zaewidencjonowane, a zatem wpis działalności do ewidencji oznacza prowadzenie tej działalności. Natomiast zakończenie prowadzenia działalności winno spowodować wykreślenie tej działalności z ewidencji. Ustawy te nie przewidują instytucji zawieszenia prowadzenia działalności gospodarczej. Podkreślenia wymaga fakt, że określenie, co należy rozumieć pod pojęciem "prowadzenie działalności gospodarczej" zdefiniowane jest w innej ustawie, niż ustawa o świadczeniach rodzinnych. Odesłanie następuje więc do aktu o zupełnie odmiennym celu i przyczynach powstania, niż ustawa o świadczeniach rodzinnych. Ustawa o świadczeniach rodzinnych określa przesłanki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych, w tym zasiłku rodzinnego - do którego przysługują różnorodne dodatki. Zasiłek rodzinny i przysługujące do niego dodatki mają na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka. Ustawa o świadczeniach rodzinnych jest konsekwencją istnienia ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.). Obie ustawy wchodzą do systemu pomocy społecznej (zabezpieczenia społecznego). Realizują one ten sam cel: "wspierają osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienia im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka" (art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej). Obie ustawy realizują w pewnym zakresie pozytywne obowiązki nałożone na władze publiczne przez art. 67, art. 69, art. 71 i art. 72 Konstytucji RP. Służą zatem realizacji konstytucyjnych zadań państwa i dlatego ich treść musi być oceniana z punktu widzenia przydatności do realizacji tego celu. Dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego przysługuje matce (...), jeżeli dziecko pozostaje pod jej faktyczną opieką (...). Jego celem jest zapewnienie minimalnego źródła utrzymania osobie, która nie pracuje z powodu sprawowania osobistej opieki na dzieckiem. Logiczne jest zatem stanowisko ustawodawcy, sprecyzowane w art. 10 ust. 5 pkt. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, że przedmiotowy dodatek nie przysługuje, jeżeli osoba pobierająca go podjęła lub kontynuuje zatrudnienie lub inną pracę zarobkową w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, a co za tym idzie - nie sprawuje faktycznej opieki nad dzieckiem. Jednakże w omawianej sprawie sytuacja E.K. jest inna. Organy obu instancji przyjęły za udowodniony fakt prowadzenia przez nią działalności gospodarczej na podstawie tego, że nie wyrejestrowała ona swojej działalności, a zatem - w myśl przepisów zupełnie innych ustaw - nadal ją prowadzi. Nie uwzględniły i nie oceniły okoliczności sprawowania faktycznej opieki nad dzieckiem wynikającej z oświadczeń skarżącej i dokumentacji lekarskiej. Fakt spłaty ostatniej raty leasingowej przez skarżącą – z którego korzystała w ramach umowy leasingu - nie świadczy jednoznacznie o prowadzeniu przez nią działalności gospodarczej, ale może być skutkiem treści umowy leasingu i konsekwencjami z niej wynikającymi. Ponieważ interpretacja przepisów prawa nie może pozostawać w oderwaniu od sensu całej ustawy o świadczeniach rodzinnych, która – zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 listopada 2005 r. sygn. akt P 33/05 (OTK-A 2005/10/115) ma – podobnie jak ustawa o pomocy społecznej – wspierać osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwiać im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka, oprócz treści tekstu zawartego w przepisie musi uwzględniać także społeczny sens jego wydania. Prowadzi to zatem do wniosku, że nie można zaakceptować takiej interpretacji regulacji prawnych, która skutkowałaby akceptacją naruszenia unormowania zawartego w przepisie art. 71 ust. 1 Konstytucji RP stanowiącego, iż Państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny, a rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (...), mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. Organ w swoich rozważaniach nie uwzględnił jeszcze jednej istotnej okoliczności, że świadczenie jakim jest dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego ma charakter świadczenia pomocowego, zbliżonego do świadczeń przyznawanych w ramach pomocy społecznej. Z tego powodu – w ocenie składu orzekającego – istnieje w pełni możliwość odwołania się w niniejszej sprawie do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w wyroku z dnia 11 kwietnia 2006 r. sygn. akt I OSK 743/05, a dotyczącego świadczeń z ustawy o pomocy społecznej, w którym to orzeczeniu Sąd stwierdził, iż w sprawach z zakresu pomocy społecznej należy przede wszystkim kierować się dobrem osób korzystających z tego rodzaju pomocy. Ponadto, Sąd podzielił stanowisko Sądu Najwyższego wyrażone w wyroku z dnia 8 stycznia 1993 r. III ARN 84/92 (OSNCP 1993 nr 10, poz. 183) i w uchwale z dnia 7 marca 1995 r. III AZP 2/95 (OSNIASPiUS z 1995 r. nr 15, poz. 182), iż w odniesieniu do indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej, wykładnia gramatyczno-słownikowa winna być uzupełniona wnioskami płynącymi z zastosowania innych rodzajów wykładni: systemowej, funkcjonalnej, a wreszcie celowościowej, która uznana jest za najodpowiedniejszą i najlepiej prowadzącą do rozszyfrowania intencji i celów ustawodawcy. W związku z powyższym Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz decyzja poprzedzająca ją, zostały oparte na nieprawidłowej interpretacji pojęcia "prowadzenie działalności gospodarczej" i w tej konkretnej sytuacji wykładnia celowościowa pozwoli lepiej odczytać intencje ustawodawcy. W związku z powyższym Sąd stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit.a), p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji, w pkt 2 na zasadzie art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach orzekł na podstawie art. 250 p.p.s.a.