VIII SA/Wa 201/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Renata Nawrot, Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2020 r. w Radomiu przy udziale Prokuratora Okręgowego w Radomiu sprawy ze skargi G. K. na decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku gospodarczo-garażowego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]z dnia [...]grudnia 2019 r. nr [...]; 2) zasądza od [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej G. K. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: WSA) jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB, organ odwoławczy, organ II instancji) Nr [...] z [...] stycznia 2020 r., wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej jako: k.p.a.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2019 poz. 1186 ze zm., dalej p.b.), po rozpatrzeniu odwołania G. K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. (dalej: PINB, organ I instancji) nr [...] z [...] grudnia 2019 r., mocą której WINB uchylił w całości zaskarżoną decyzję i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 p.b. nakazał G. K. (dalej: inwestor, skarżąca, strona) rozbiórkę budynku gospodarczo-garażowego, zlokalizowanego na działce numer [...], położonej w miejscowości J., gmina P.. Decyzja wydana została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Postępowanie administracyjne w sprawie budynku gospodarczo-garażowego, położonego na działce nr [...]w miejscowości J. [...], zostało wszczęte w 2006 r. W toku tego postępowania ustalono, że skarżąca zrealizowała sporną inwestycję na podstawie decyzji Wójta Gminy [...] z [...] marca 1998 r., znak: [...], udzielającej pozwolenia na budowę budynku warsztatowo - garażowego, której nieważność stwierdził Wojewoda [...] decyzją nr [...]z [...] października 2005 r. Nieruchomość ta sąsiaduje z nieruchomością nr [...], będącą w posiadaniu J. i S. małżonków K. (dalej: uczestnicy postępowania). PINB postanowieniem nr [...] z [...] września 2010 r. nakazał stronie przedłożyć zaświadczenie o zgodności lokalizacji przedmiotowego budynku z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz ekspertyzy technicznej dotyczącej oddziaływania zrealizowanej inwestycji. W wyniku postępowania zażaleniowego WINB postanowieniem z [...] października 2010 r. uchylił w całości ww. rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Natomiast na skutek sądowej kontroli wyrokiem WSA z 30 czerwca 2011 r. w sprawie VIII SA/Wa 30/11 oba powyższe postanowienia zostały uchylone, a Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) wyrokiem z 7 marca 2013 r. w sprawie II OSK 2125/11 oddalił skargę kasacyjną J. K.. Na tym etapie postępowania zostało przesądzone, że w przedmiotowej sprawie należy zastosować tryb legalizacji budynku na podstawie art. 51 p.b. Następnie PINB decyzją nr [...] z [...] listopada 2013 r. udzielił stronie pozwolenia na użytkowanie budynku garażowego, zlokalizowanego na działce położonej w miejscowości J. [...], gmina P., a WINB decyzją nr [...] z [...] grudnia 2013 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W dalszej kolejności [...] grudnia 2014 r. PINB przeprowadził oględziny i ustalił, że przedmiotowy budynek nie jest wykorzystywany na działalność warsztatową, a dla obszaru, na którym jest położony, brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. PINB decyzją nr [...] z [...] lutego 2015 r. nakazał inwestorowi przedłożyć projekt budowlany zamienny dla budynku gospodarczo-garażowego, zlokalizowanego na działkach o numerach: [...] i [...], uwzgledniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. WINB decyzją Nr [...] z [...] kwietnia 2015 r. uchylił jednak ww. rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzją Nr [...] z [...] czerwca 2015 r. PINB nakazał skarżącej rozbiórkę budynku warsztatowo-garażowego, położonego na ww. dwóch działkach, a WINB decyzją Nr [...] z [...] sierpnia 2015 r. uchylił to rozstrzygnięcie i nakazał rozbiórkę budynku gospodarczo-garażowego, położonego na działkach nr [...] i [...]. WSA wyrokiem z 5 maja 2016 r. w sprawie VIII SA/Wa 880/15 uchylił ww. obie decyzje, a NSA wyrokiem z 27 czerwca 2017 r. w sprawie II OSK 1865/16 oddalił skargę kasacyjną wniesioną przez Prokuratora Okręgowego w R.. Sądy uznały, że organy nadzoru budowlanego w ponownym postępowaniu winny potwierdzić, na jakich działkach usytuowany jest sporny budynek, bowiem nieprawidłowo oznaczono te działki. Poza tym podkreśliły, że w dacie wydania pozwolenia na budowę spornego budynku ([...] marca 1998 r.) obowiązywało rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1995 r. Nr 10, poz. 46 z późn. zm., dalej: rozporządzenie z 1994 r.), w szczególności § 12 ust. 6, który dopuszcza sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej bądź w odległości mniejszej od określonej w ust. 4 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m od tej granicy, jeżeli w projekcie zabudowy i zagospodarowania terenu (działki budowlanej) zostanie wykazana możliwość zachowania określonych w rozporządzeniu odległości między projektowaną zabudową a istniejącymi lub zaprojektowanymi elementami zagospodarowania działki sąsiedniej i uzyskana pisemna zgoda jej właściciela. Ponownie rozpoznając sprawę PINB ustalił, że omawiany budynek znajduje się na działce nr [...], a [...] października 2017 r. przeprowadził oględziny, w trakcie których stwierdzono, że budynek obecnie jest użytkowany jako budynek gospodarczo-garażowy, a nie warsztatowo-garażowy. Następnie postanowieniem Nr [...] z [...] listopada 2017 r. nałożył na inwestora obowiązek dostarczenia ekspertyzy architektoniczno-budowlanej przedmiotowego budynku gospodarczo-garażowego, usytuowanego na działce nr [...], położonej w J., gmina P., czy zostały zachowane odległości pomiędzy ww. istniejącym budynkiem a istniejącymi lub zaprojektowanymi elementami zagospodarowania działki sąsiedniej nr [...], określone w rozporządzeniu z 1994 r. WINB postanowieniem Nr [...] z [...] stycznia 2018 r. utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie organu I instancji, ale WSA wyrokiem z 25 kwietnia 2018 r. w sprawie VIII SA/Wa 227/18 uchylił oba ww. postanowienia. Sąd uznał, że organ nadzoru budowlanego winien we własnym zakresie ustalić poprzez przeprowadzenie oględzin i wykonanie pomiarów, czy zostały zachowane odległości wynikające z § 12 ust. 6 rozporządzenia z 1994 r. Następnie PINB [...] sierpnia 2018 r. przeprowadził kolejne oględziny, w trakcie których ustalił, że na terenie działki nr [...] znajduje się budynek gospodarczy, który usytuowany jest dłuższą ze ścian wzdłuż linii ogrodzenia z działką nr [...]. Odległość naroża północno-wschodniego budynku od ogrodzenia pomiędzy działkami (płyty żelbetowej) wynosi do osi ogrodzenia [...] cm, natomiast odległość naroża południowo-wschodniego od osi ogrodzenia (ażurowe płyty żelbetowe) wynosi [...] cm. Podczas oględzin skarżąca oświadczyła, że ogrodzenie w stosunku do granicy prawnej nie jest równoległe i nie pokrywa się z nią. Tak samo S. K. miała zastrzeżenia do pomiaru odległości budynku gospodarczo-garażowego na działce nr [...] względem linii granicznych. PINB decyzją Nr [...] z [...] września 2018 r. odmówił nałożenia na skarżącą obowiązku wykonania jakichkolwiek czynności lub robót budowlanych w sprawie dotyczącej spornego budynku gospodarczo-garażowego. Jednak WINB decyzją Nr [...] z [...] listopada 2018 r. uchylił decyzję organu I instancji, a WSA wyrokiem z 4 lutego 2019 r. w sprawie VIII SA/Wa 866/18 oddalił sprzeciw skarżącej w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie odmowy nałożenia obowiązku. W ocenie Sądu organ I instancji zignorował zastrzeżenia stron wyartykułowane podczas oględzin, a ustalenie, czy ogrodzenie pomiędzy działkami nr [...] i nr [...] znajduje się w linii granicy mogło mieć bezpośredni wpływ na wynik sprawy. NSA wyrokiem z 14 czerwca 2019 r. w sprawie II OSK 1634/19 oddalił skargę kasacyjną inwestora. W dniu [...] listopada 2019 r. organ I instancji przeprowadził ponownie oględziny i ustalił, że sporny budynek garażowo-gospodarczy oddalony jest swym narożem od innego budynku gospodarczego na działce położonej w miejscowości J. L. [...] o [...] m. Budynek ten przylega jedną z bocznych ścian do dobudowanej kotłowni i wiatrołapu przedsionka na długości ok[...]m. Pokrycie dachu wykonane jest z płyt eternitu falistego. Tylna ściana tego budynku wykonana jest z pustaków żużlobetonowych o wymiarach 20 cm x 20 cm x 40 cm na zaprawie cementowo-wapiennej. Wewnątrz pomieszczenia ściana tylna jest otynkowana, natomiast od strony granicy z działką nr [...] ściana nie jest otynkowana. Tylna ściana nie posiada ścianki kolankowej wymurowanej ponad poziom pokrycia dachu z eternitu falistego. Odległość tylnej ściany od ogrodzenia nie uległa zmianie od oględzin z [...] sierpnia 2018 r. Skarżąca podczas oględzin oświadczyła, że nie jest jej znany faktyczny przebieg granicy pomiędzy jej posesją a działką nr [...]. W związku z powyższym PINB decyzją Nr [...] z [...] grudnia 2019 r., działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b., nakazał skarżącej rozbiórkę budynku gospodarczo-garażowego, usytuowanego na działce nr [...]. W uzasadnieniu decyzji PINB podał, że kierując się wytycznymi zawartymi w wyroku WSA z 4 lutego 2019 r., za wiążące przyjęto odległości budynku od granicy pomiędzy działkami takie, jak ustalono w protokole oględzin z [...] sierpnia 2018 r., tj. [...] cm i [...] cm. Powodem zajęcia przez PINB takiego stanowiska było nieprzedłożenie przez strony postępowania żadnej dokumentacji potwierdzającej, że granica między działkami o numerach: [...] i [...] nie pokrywa się z ogrodzeniem pomiędzy nimi. PINB podkreślił przy tym, że organ nadzoru budowlanego nie ma możliwości geodezyjnego określenia granicy. Mając na uwadze przepis § 12 ust. 6 rozporządzenia z 1994 r. PINB stwierdził, że istnienie spornego budynku w tej lokalizacji jest niedopuszczalne ([...] cm i [...] cm od granicy działki). Tylna ściana przedmiotowego budynku nie spełnia również wymogów, jakie winna mieć ściana przeciwpożarowa. Powinna ona być zakończona ścianką kolankową wzniesioną do poziomu [...] cm ponad poziom pokrycia. Zdaniem PINB nie jest możliwe nakazanie rozbiórki części obiektu bez uszczerbku dla pozostałej części. Argumentem przemawiającym za takim stanowiskiem jest konstrukcja tego budynku. Rozbiórka jego tylnej ściany wraz z [...]m odcinkami ścian poprzecznych doprowadzi do utraty sztywności i statyczności przestrzennej obiektu. Ponadto wskazano również, że na tylnej ścianie wsparta jest murłata, na której spoczywają krokwie, więc usunięcie tylnej ściany doprowadzi w efekcie do zawalenia się dachu. Dlatego stwierdzono, że istnienie przedmiotowego obiektu przy granicy z działką sąsiednią jest niezgodne z prawem, stąd orzeczono nakaz jego rozbiórki. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, której zarzuciła naruszenie: - naruszenie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na wydaniu orzeczenia niezgodnego z oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wydanych w sprawie orzeczeniach sądowych, w szczególności w wyroku NSA z 27 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 1865/16, w którym Sąd wskazał, że organy nadzoru budowlanego powinny podjąć działania zmierzające do zalegalizowania spornego budynku z uwzględnieniem aktualnego sposobu jego użytkowania, a nadto w wyroku o sygnaturze II OSK 1634/19, w którym Sąd stwierdził, że w omawianym zakresie nie było wystarczające posłużenie się linią wyznaczoną przez istniejące ogrodzenie; - brak przesłanek z art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę budynku warsztatowo-garażowego, ponieważ budynek stoi równolegle wzdłuż granicy, a płot został postawiony po lekkim skosie wyłącznie ze względów praktycznych; - naruszenie art. 77 k.p.a. przez wydanie decyzji w oparciu o niepełny materiał dowodowy; - naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu strony, która nie ponosi winy za zaistniałą sytuację, a postępowanie trwa nieprzerwanie od 2005 r. Zaskarżoną decyzją Nr [...] z [...] stycznia 2020 r. WINB uchylił w całości decyzję organu I instancji i orzekł nakaz rozbiórki przedmiotowego budynku gospodarczo-garażowego uznając, że w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 p.b., ponieważ roboty budowlane zostały wykonane i nie są prowadzone. Zdaniem organu odwoławczego uchybienie związane z powołaniem niepełnej podstawy prawnej w sentencji decyzji PINB nie jest podstawą do jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. WINB ocenił, że w sprawie istnieje niedające się usunąć naruszenie prawa, którego nie można usunąć na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. Przeprowadzone w dniu [...] sierpnia 2018 r. oględziny i dokonane przez PINB pomiary odległości spornego obiektu od ogrodzenia wskazują, że budynek gospodarczo-garażowy, usytuowany na działce nr [...], położonej w miejscowości J. gmina P., narusza warunki techniczno-budowlane wynikające z § 12 ust. 6 rozporządzenia z 1994 r. Wprawdzie odległość 8 cm od osi ogrodzenia można byłoby potraktować jako dopuszczalne odstępstwo wynikające np. z aktualizacji map geodezyjnych, użytych materiałów budowlanych bądź błędów pomiarowych dokonanych w trakcie wybudowania ogrodzenia, jednak odległość [...] cm od naroża północno-wschodniego do ogrodzenia z działką sąsiednią nie mieści się w granicach dopuszczalnego błędu, jak również nie oznacza, że obiekt znajduje się w granicy z działką sąsiednią. Odległość budynku od ogrodzenia w wymiarze prawie pół metra nie może być traktowana jako usytuowanie budynku w granicy działki. Ponadto przepis § 12 ust. 6 rozporządzenia z 1994 r. dopuszcza usytuowanie obiektu w granicy z działką bądź w odległości od 1,5 m do 3,0 m od granicy z działką sąsiednią, jeżeli zostanie wykazana możliwość zachowania określonych w rozporządzeniu odległości między projektowaną zabudową a istniejącymi lub zaprojektowanymi elementami zagospodarowania działki sąsiedniej. Taka sytuacja w omawianej sprawie nie zachodzi. Ponadto podczas oględzin z [...] listopada 2019 r. ustalono, że ściana budynku gospodarczo-garażowego od strony granicy z działką należącą do J. K. nie jest otynkowana i nie posiada ścianki kolankowej wymurowanej ponad poziom pokrycia dachu z eternitu falistego. W świetle powyższych ustaleń wskazano, że lokalizacja spornego budynku narusza przepisy § 12 rozporządzenia z 1994 r. Skarżąca w toku postępowania nie przedłożyła żadnej dokumentacji potwierdzającej, że granica pomiędzy działkami o numerach: [...] i [...]nie pokrywa się z ogrodzeniem usytuowanym pomiędzy nimi. Dlatego należy uznać za wiążące ustalenia PINB dokonane podczas oględzin [...] sierpnia 2018 r. WINB uznał, że nie jest możliwe nakazanie rozbiórki jedynie części obiektu bez uszczerbku dla pozostałej jego części. Rozbiórka tylnej ściany wraz z [...]m odcinkami ścian poprzecznych doprowadzi do utraty sztywności i statyczności przestrzennej obiektu. Ponadto na tylnej ścianie wsparta jest murłata, na której spoczywają krokwie. Usunięcie tylnej ściany doprowadzi do zawalenia się dachu. Organ nadzoru budowlanego I instancji jako fachowy pion administracji publicznej, która posiada odpowiednią wiedzę techniczną i uprawnienia, samodzielnie ocenił, że nie jest możliwa rozbiórka części budynku (w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem) z uwagi na zagrożenie zawalania się spornego budynku. Organ odwoławczy wskazał, że PINB wyczerpująco zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, jak również dokonał jego oceny zgodnie z obecnie obowiązującymi przepisami zawartymi w k.p.a. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu wskazał, że w związku z brakiem możliwości zalegalizowania obiektu na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. przez nakazanie wykonania odpowiednich robót budowlanych celem doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, organ I instancji słusznie wydał decyzję w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. Odnosząc się do twierdzenia o niewielkim odsunięciu od granicy, które wynikało z uwzględnienia wystającego dachu, WINB zauważył, że odległość [...] cm od granicy z działką nie mieści się w granicach dopuszczalnego błędu. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła skarżąca, domagając się uchylenia obu decyzji organów nadzoru budowlanego. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1- 3, art. 80, art. 84 i art. 81a k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności przez nieustalenie w sposób jednoznaczny i pewny granic przedmiotowej nieruchomości, błędne przyjęcie, iż granicę stanowi ogrodzenie, mimo sygnalizowanych co do tego faktu wątpliwości stron, co spowodowało uznanie, że przedmiotowy budynek gospodarczo-garażowy leży w niedozwolonej odległości od niej i wydanie spornego orzeczenia w sytuacji, gdy z operatu geodezyjnego, sporządzonego już po wydaniu zaskarżonej decyzji (w wyniku zobowiązania skarżącej przy okazji innego toczącego się postępowania administracyjnego dotyczącego działki nr [...]) wynika, że budynek gospodarczo-garażowy położony jest w granicy (a nie w niedozwolonej odległości od granicy), co odpowiada normom powszechnie obowiązującego prawa w zakresie położenia budynków; 2) naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 51 ust 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 p.b. poprzez uznanie, że w przedmiotowej sprawie istnieją niedające się usunąć naruszenia prawa w sytuacji, gdy z analizy sporządzonego operatu geodezyjnego wynika, że budynek skarżącej usytuowany jest z poszanowaniem przepisów. Skarżąca wniosła ponadto o przeprowadzenie dowodu z załączonego do skargi operatu geodezyjnego na okoliczność, że przedmiotowy budynek usytuowany jest zgodnie z obowiązującymi przepisami, zaś dotychczas określone granice nieruchomości graniczących ze sobą, a należących do uczestników postępowania oraz inwestora były określone w nieprawidłowy sposób (organy obu instancji uważały, że granicą działki jest płot, zaś prawidłowo granica działki nie jest tożsama z posadowionym płotem). Z uwagi na pojawienie się nowych okoliczności mających wpływ na wynik sprawy, dających podstawę do wznowienia postępowania (granice nieruchomości biegną inaczej, aniżeli przyjmował to organ i strony), skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c p.p.s.a. oraz zasądzenie zwrotu kosztów sądowych. W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła stan przedmiotowej sprawy, trwającej od 2006 r. Wskazała, że organy obu instancji przyjęły, że ogrodzenie znajdujące się pomiędzy działkami o nr ewid. [...]i [...]stanowi jednocześnie granicę pomiędzy tymi działkami, mimo pojawiających się i sygnalizowanych podczas oględzin w dniach: [...] sierpnia 2018 r. i [...] listopada 2019 r. w sposób wyraźny przez strony i uczestników wątpliwości. Tym samym organy przerzuciły odpowiedzialność za to ustalenie wyłącznie na stronę, podnosząc, że skarżąca nie przedłożyła żadnej dokumentacji, która potwierdzałaby, że granica pomiędzy działkami o numerach: [...] i [...], położonymi w miejscowości J., gmina P., nie pokrywa się z ogrodzeniem pomiędzy tymi działkami. W ocenie skarżącej taka sytuacja jest nieprawidłowa z punktu widzenia zasad, jakimi winien kierować się organ administracji publicznej, wyrażonych w art. 7 i art. 8 k.p.a., jak również możliwości profesjonalnego organu w zakresie dziedziny budownictwa, który winien co najmniej pouczyć stronę lub ją zobowiązać pod rygorem ujemnych następstw prawnych do złożenia mapy geodezyjnej sporządzonej dla celów prawnych, zawierającej ustalenie granicy pomiędzy ww. nieruchomościami w związku z pojawiającymi się wątpliwościami lub też z urzędu dopuścić dowód z opinii biegłego geodety celem ustalenia w sposób jednoznaczny i pewny granicy, skoro uchybienie odległościom właśnie od granicy stanowi podstawę wydanego nakazu rozbiórki. Taka sytuacja jest niedopuszczalna z punktu widzenia zasady praworządności i kierowania się przy rozpoznawaniu spraw słusznym interesem strony, zaś zaskarżone decyzje winny zostać uchylone, z uwagi na grożącą niepowetowaną szkodę w wyniku uprawomocnienia się i wykonania podjętych decyzji oraz celem uzupełnienia materiału dowodowego i wydania ponownie decyzji zgodnie z faktycznym stanem prawnym. Skarżąca podkreśliła, że mapa dołączona do akt sądowych została wykonana na jej zlecenie, ponieważ w innym postępowaniu, dotyczącym jej budynku mieszkalnego, została zobowiązana przez organ administracji do wykonania danej czynności. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podnosząc, że skarżąca na etapie postępowania administracyjnego nie przedłożyła żadnej dokumentacji, która potwierdziłaby, że granica pomiędzy działkami nr [...] i [...]nie pokrywa się z ogrodzeniem pomiędzy tymi działkami. Prokurator Prokuratury Okręgowej w R. wnosił o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że sąd, rozpoznając skargę, ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Istotą każdego postępowania administracyjnego jest ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego w sprawie, zgodnie z treścią art. 7 i art. 77 k.p.a., natomiast mając na uwadze treść art. 107 § 3 k.p.a. decyzja powinna być należycie uzasadniona z podaniem między innymi dowodów, na podstawie których określone fakty organ przyjął za udowodnione, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Wyrażony w art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. obowiązek zebrania całego materiału dowodowego oznacza, że organ administracji publicznej winien z własnej inicjatywy gromadzić w aktach dowody, które jego zdaniem będą konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Tymczasem postępowanie w niniejszej sprawie, poczynając od 2006 r., prowadzone było w sposób nieudolny i przewlekły. Organy nadzoru budowlanego początkowo miały wątpliwość co do trybu legalizacji przedmiotowego obiektu (art. 48 p.b. czy art. 51 p.b.), następnie nieprawidłowo ustalały położenie i przeznaczenie budynku, orzekały rozbiórkę, a innym razem odmawiały nakładania na skarżącą obowiązków wykonania jakichkolwiek czynności lub robót budowlanych, niezasadnie zobowiązywały skarżącą do złożenia ekspertyzy architektoniczno-budowlanej, określającej odległości między budynkiem skarżącej a istniejącymi lub zaprojektowanymi elementami zagospodarowania działki sąsiedniej, podczas gdy jako wyspecjalizowany pion administracji publicznej mogły wykonać te czynności we własnym zakresie, ewentualnie dopiero w przypadku wystąpienia uzasadnionych wątpliwości wydać stosowne postanowienie dowodowe. W ocenie Sądu organy obu instancji nie dokonały dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, do czego były zobowiązywane przez sądy administracyjne w toku wieloletniego postępowania. Zgodnie bowiem z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Istotne ustalenia organów nadzoru budowlanego w przedmiotowej sprawie oparły się ostatecznie na oględzinach z [...] sierpnia 2018 r., podczas których ustalono, że sporny budynek jest położony względem granicy między działką inwestora a działką uczestników postępowania w odległościach: [...] cm i [...] cm. Odległości te niewątpliwie nie odpowiadają § 12 ust. 6 rozporządzenia z 1994 r. Jednak, zdaniem Sądu, w tym zakresie organy nie wykonały w sposób pełny zaleceń ostatnich wyroków WSA i NSA wydanych w sprawach: VIII SA/Wa 866/18 i II OSK 1634/19. PINB przeprowadził jedynie oględziny w dniu [...] listopada 2019 r., podczas których opisał położenie budynku gospodarczo-garażowego wobec innych obiektów usytuowanych na działce nr [...]. Natomiast odległości spornego budynku od granicy z działką sąsiednią nr [...]zostały przyjęte z protokołu oględzin z [...] sierpnia 2018 r. W ocenie Sądu organ I instancji tym samym nie poczynił żadnych istotnych ustaleń w zakresie zgodności odległości spornego budynku od granicy z § 12 ust. 6 rozporządzenia z 1994 r. PINB pominął stanowisko NSA zawarte w wyroku z 14 czerwca 2019 r. w sprawie II OSK 1634/19, że "nie było wystarczające w omawianym zakresie posłużenie się linią wyznaczoną przez istniejące ogrodzenie", a "obowiązkiem organu było wskazanie, jaki zdaniem organu przebieg linii granicznej wynika z dokumentów oraz jakie są odległości od tak ustalonej granicy". Organ odwoławczy zauważył w uzasadnieniu swojej decyzji, że skarżąca nie przedłożyła żadnej dokumentacji, która potwierdzałaby, że granica pomiędzy działkami nie pokrywa się z ogrodzeniem. Sąd podziela stanowisko, że organ nadzoru budowlanego nie ma obowiązku ustalać granicy w postępowaniu naprawczym, ale w okolicznościach przedmiotowej sprawy, mając na uwadze liczne uchylenia wcześniejszych rozstrzygnięć i wieloletnie postępowanie, na PINB spoczywał obowiązek co najmniej wezwania skarżącej do złożenia stosownej dokumentacji, na podstawie której mógłby ocenić, czy odległości spornego budynku gospodarczo-garażowego są zgodne z § 12 ust. 6 rozporządzenia z 1994 r. Organy orzekające przyjęły bez żadnych wątpliwości, że przebieg granicy między działkami skarżącej i uczestników postępowania jest tożsamy z posadowionym płotem, pomimo sygnalizowanych wątpliwości stron w tym zakresie podczas oględzin zarówno [...] sierpnia 2018 r. jak i [...] listopada 2019 r. Skarżąca podnosiła, że "ogrodzenie w stosunku do granicy prawnej nie jest równoległe i nie pokrywa się". Podobne zastrzeżenia podnosiła S. K., że w istocie nie dokonano pomiaru odległości przedmiotowego budynku względem linii granicznych i nie ustalono, czy ogrodzenie między działkami znajduje się w granicy. Te oświadczenia stron zostały zignorowane przez organy nadzoru budowlanego, które – jak już wyżej wskazano – powinny z urzędu dążyć do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy. Jak wynika z uzasadnienia skargi skarżąca została zobowiązana przez PINB w innym postępowaniu (dotyczącym budynku mieszkalnego), prowadzonym równolegle, do złożenia organowi projektu zagospodarowania działki nr [...], obejmującego m.in. określenie granic działki oraz usytuowanie, obrys i układ istniejących i projektowanych obiektów budowlanych (wezwanie z [...] grudnia 2019 r. w sprawie [...], k.9 akt sądowych). Z protokołu oględzin z [...] listopada 2019 r. wynika, że skontrolowano wówczas również odległość ściany wschodniej budynku mieszkalnego od ogrodzenia pomiędzy posesjami skarżącej i uczestników postępowania, a dane te wykorzystano w odrębnym postępowaniu. Taki dokument skarżąca złożyła w toku postępowania sądowego w przedmiotowej sprawie (k. 24 akt sądowych) na okoliczność wykazania, że budynek gospodarczo-garażowy, który ma ulec rozbiórce, położony jest jednak w granicach prawa. Sąd, działając na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., dopuścił dowód z mapy do celów projektowych, sporządzonej przez geodetę uprawnionego [...] lutego 2020 r., która powinna być zbadana przez organ nadzoru budowlanego w przedmiotowym postępowaniu jako uzupełnienie istniejącego materiału dowodowego mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu PINB pobieżnie wykonał wytyczne sądów administracyjnych, a tym samym nie zebrał w pełni koniecznego w sprawie materiału dowodowego i przedwcześnie orzekł o rozbiórce obiektu, która przecież jest najbardziej rygorystyczną konsekwencją postępowania naprawczego. Wobec powyższego konieczne było uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji w celu zbadania dokumentu przedłożonego przez skarżącą, tj. mapy do celów projektowych z [...] lutego 2020 r. obejmującej działkę nr [...]celem ustalenia, czy budynek gospodarczo-garażowy jest usytuowany bezpośrednio przy granicy działki budowlanej bądź w odległości mniejszej od określnej w § 12 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia z 1994 r., lecz nie mniejszej niż 1,5 m od tej granicy. Dodatkowo należy również ponownie odnieść się do przesłanki z § 274 ust. 2 ww. rozporządzenia, po czym wydać odpowiednie rozstrzygnięcie wraz z uzasadnieniem zgodnym z art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe okoliczności na uwadze Sąd uznał, że organy naruszyły przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 153 p.p.s.a., co skutkuje uchyleniem obu kontrolowanych decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 p.p.s.a. (punkt 1 wyroku). Dodatkowo należy wskazać, że dokument złożony przez skarżącą w toku postępowania sądowego, datowany na dzień po wydaniu decyzji ostatecznej w niniejszej sprawie, stanowi nową istotną okoliczność faktyczną, nieznaną organowi, ale de facto istniejącą w chwili orzekania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. (podstawa do wznowienia postępowania). Tym samym podstawą do uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji jest również art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. (punkt 2 wyroku). Do kosztów tych zalicza się wpis w wysokości [...] zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika strony (wraz z opłatą od pełnomocnictwa) w wysokości [...] zł. Na marginesie Sąd wskazuje, że organ odwoławczy, zauważając błędną (niepełną) podstawę prawną wskazaną przez organ I instancji, nie powinien uchylać decyzji PINB i orzekać merytorycznie (w sposób tożsamy z organem I instancji) na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., tylko utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję na podstawie art. 138 § 1 k.p.a., a w uzasadnieniu uzupełnić podstawę prawną rozstrzygnięcia. Niewskazanie pełnej podstawy prawnej, a nawet błędne jej wskazanie w decyzji organu administracji publicznej w okolicznościach, w których podstawa taka obiektywnie istnieje w przepisach prawa, a nadto przesłanki do jej zastosowania zostały spełnione, nie stanowi wady z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ani nie jest to uchybienie z art. 107 § 1 k.p.a., które miałoby jakikolwiek wpływ na wynik sprawy (por. J.Borkowski (w:) B.Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2005, str. 723 i nast., wyrok NSA z 13 czerwca 2013 r., I OSK 117/12, publ. Lex nr 2021714). Stwierdzone przez Sąd ww. uchybienie organu odwoławczego nie miało jednak wpływu na treść wyroku.