VIII SA/Wa 203/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot, Sędzia WSA Justyna Mazur, Protokolant Sekretarz sądowy Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 czerwca 2018 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego R. – [...] w R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze w R. z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zwrotu świadczenia z funduszu alimentacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: "Kolegium", "organ"), działając z urzędu na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 158 § 1, art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; dalej: "k.p.a."), orzekło o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji własnej z dnia [...] grudnia 2015 r. znak: [...] o uchyleniu decyzji wydanej z up. Prezydenta Miasta R. z dnia [...] listopada 2015 r. znak [...] w części nakładającej na J. G. obowiązek zwrotu nienależnie pobranego świadczenia i umorzeniu postępowania organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, iż z urzędu wszczęło, na skutek sprzeciwu Prokuratora [...], postępowanie o stwierdzenie nieważności własnej decyzji z dnia [...] grudnia 2015 r. Prokurator Rejonowy [...]w R. w sprzeciwie z dnia 7 grudnia 2017 r. wskazał, że ostateczna decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] grudnia 2015 r. znak [...] rażąco narusza przepis art. 23 ust. 2 i ust. 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2007 r. (winno być 7 września 2007 r. – dopisek Sądu) o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. z 2017 r. poz. 489, dalej jako: "u.p.o.u.a.") poprzez błędne przyjęcie, iż nie jest możliwe jednoczesne orzekanie (jedną decyzją administracyjną) w kwestii uznania świadczenia za nienależne oraz o nakazie zwrotu tego świadczenia podczas gdy z treści znowelizowanego przepisu art. 23 ust. 2 i 4 ustawy wyraźnie wynika, że od 18 września 2015 r. w systemie prawnym powstała jedna sprawa administracyjna w przedmiocie ustalenia i zwrotu nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego, którą organy mają obowiązek rozstrzygać w drodze wydania jednej decyzji. Wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa - w zakresie jakim uchylała ona decyzję organu I instancji i umarzała postępowanie. SKO wyjaśniło, że decyzją Prezydenta Miasta R., wydaną w dniu [...] listopada 2015 r. nałożono na J. G. obowiązek zwrotu nienależnie pobranego świadczenia z funduszu alimentacyjnego w kwocie [...] zł w miesiącu kwietniu 2014 r. Przytoczyło brzmienie art. 23 ust. 2 i ust. 4 u.p.o.u.a. oraz art. 156 § 1 k.p.a., jak i wyjaśniło pojęcie rażącego naruszenia prawa. Kolegium zgodziło się ze stanowiskiem Prokuratora, że jako organ odwoławczy nie uwzględniło zmiany stanu prawnego wynikającego z ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz ustawy o świadczeniach rodzinnych, która weszła w życie w dniu 18 września 2015 r. W ten sposób od dnia 18 września 2015 r. w systemie prawnym zaistniała jedna sprawa administracyjna w przedmiocie ustalenia i zwrotu nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego, którą organy maja obowiązek rozstrzygać w drodze wydania jednej decyzji. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy dokonał błędnej wykładni przepisu art. 23 u.p.o.u.a. i stanął na stanowisku, iż dopiero po uprawomocnieniu się decyzji w sprawie uznania świadczenia za nienależnie pobrane możliwe będzie wydanie decyzji nakazujące zwrot nienależnie pobranego świadczenia. W ocenie Kolegium błędna wykładnia prawa nie jest podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Konkludując SKO, badając decyzję własną z dnia [...] grudnia 2015 r. stwierdziło, że wydana została zgodnie z przepisami o właściwości organów administracji, nie rozstrzyga sprawy rozstrzygniętej inną decyzją administracyjną, została skierowana do osoby będącej stroną w sprawie, nie jest i nie była niewykonalna w dniu jej wydania, w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą, nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa, zawiera podstawę prawną. Kolegium nie dopatrzyło się naruszenia prawa, w tym art. 23 ust. 2 i ust. 4 u.p.o.u.a. w stopniu rażącym. Skargę na powołaną wyżej decyzję Kolegium z dnia [...] stycznia 2018 r. do sądu administracyjnego złożył Prokurator Rejonowy [...] w R. (dalej: "Prokurator") wnioskując o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Wydanej decyzji zarzucił naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. mające wpływ na wynik sprawy poprzez uznanie, że przy wydaniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2015 r. (sygn. [...]) nie doszło do rażącego naruszenia prawa, a jedynie błędnej wykładni przepisów art. 23 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, podczas gdy organ wydając przedmiotową decyzję nie zastosował jednoznacznie brzmiącego przepisu art. 23 ust. 2 i 4 ww. ustawy z którego jednoznacznie wynika, że od dnia 18 września 2015 r. w systemie prawnym powstała jedna sprawa administracyjna w przedmiocie ustalenia i zwrotu nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego, którą organy mają obowiązek rozstrzygać w drodze wydania jednej decyzji. W uzasadnieniu skargi Prokurator nie zgodził się ze stanowiskiem Kolegium. Wskazał m.in., iż rażącego naruszenia prawa upatruje się w przekroczeniach prawa: jasnych i niedwuznacznych oraz takich, które z uwagi na ich skutki powodują, że dotknięte wadą rozstrzygnięcia nie da się pogodzić z obowiązującym porządkiem prawnym. O tym czy miało miejsce rażące naruszenie prawa decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia. Stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie rażącego naruszenia prawa może nastąpić tylko w sytuacji jednoznacznego i niebudzącego wątpliwości ustalenia, że w bezspornym stanie prawnym i faktycznym nie mogłaby zostać wydana decyzja o danej treści. Prokurator zauważył, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd wskazujący, że rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Zdaniem skarżącego, w niniejszej sprawie wbrew stanowisku SKO nie doszło do błędnej wykładni przepisów art. 23 ust. 2 i 4 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów w brzmieniu obowiązującym od 18 września 2015 r. Kolegium nie uwzględniło po prostu zmiany stanu prawnego. Brzmienie wyżej opisanych przepisów jest jednoznaczne i nie wywołuje żadnych wątpliwości interpretacyjnych, a z uzasadnienia decyzji wynika, że organ nie uwzględnił zmiany stanu prawnego. Zdaniem Prokuratora zachodzi zatem w tej sytuacji rażące naruszenie prawa, które zgodnie z treścią art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest podstawą do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji . W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Jednocześnie wskazało, iż jego zdaniem, stan faktyczny niniejszej sprawy nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718; dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57 a, który jednak na gruncie niniejszej sprawy nie znajduje zastosowania. Rozpoznając skargę, w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa uzasadniającym jej uchylenie. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] stycznia 2018 r. znak: [...] odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji własnej z dnia [...] grudnia 2015 r. znak: [...] o uchyleniu decyzji wydanej z up. Prezydenta Miasta R. z dnia [...] listopada 2015 r. znak [...] w części nakładającej na J. G. obowiązek zwrotu nienależnie pobranego świadczenia i umorzeniu postępowania organu I instancji. Jako podstawę prawną zaskarżonej decyzji Kolegium wskazało między innymi art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 158 § 1 k.p.a. Należy wyjaśnić, iż decyzją Prezydenta Miasta R. znak: [...] z dnia [...] listopada 2015 r., ustalono w pkt 1 że świadczenia z funduszu alimentacyjnego wypłacone J. G. do wysokości otrzymanych w dniu [...].04.2014 r. w kwocie [...] zł są niezależnie pobrane. W punkcie 2 decyzji organ nałożył na J. G. obowiązek zwrotu nienależnie pobranych świadczeń wraz z ustawowymi odsetkami naliczanymi od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu otrzymanych alimentów do dnia spłaty. W wyniku odwołania złożonego przez J. G. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. znak: [...] uchyliło przedmiotową decyzję organu I instancji w części nakładającej obowiązek zwrotu nienależnie pobranego świadczenia i w tej części umorzyło postępowanie organu I instancji. W pozostałej części zaskarżona decyzja została utrzymana w mocy . Na wstępie należy wskazać, iż zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, co wymaga ustalenia, czy decyzja została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), lub czy wypełnienia inne przesłanki nieważnościowe określone w art. 156 § 1 K.p.a. Postępowanie takie - o stwierdzenie nieważności decyzji - ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1996 r., sygn. akt. III ARN 70/95 OSNP 1996/18/258). Przesłankami do stwierdzenia nieważności są: wydanie decyzji (postanowienia) z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, w warunkach res iudicata, skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie, niewykonalnej w dniu jej wydania przy ustaleniu, że niewykonalność ta ma charakter trwały, w sytuacji w której jej wykonalność wywołałaby czyn zagrożony karą lub z innych przyczyn powodujących jej nieważność z mocy prawa. Nieważność orzeczenia może wynikać z rażącego naruszenia przepisów prawa materialnego - błędnej wykładni przepisów prawa, zastosowania do stanu faktycznego przepisu prawa materialnego nie obowiązującego w dacie wydawania rozstrzygnięcia – tzw. błąd subsumcji lub naruszenia przepisów prawa procesowego poprzez wadliwe ich zastosowanie w stopniu powodującym istotne ograniczenie uprawnień strony, z wyjątkiem naruszenia dającego podstawy do jego wznowienia postępowania. Naruszenia te muszą wystąpić w stopniu rażącym. Z "rażącym naruszeniem prawa", zgodnie z ukształtowanym już orzecznictwem i poglądami doktryny, mamy do czynienia wówczas, gdy treść ocenianego aktu pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu, na podstawie którego został wydany. O tej wadzie aktu możemy mówić, gdy naruszenie prawa jest oczywiste, rzucające się w oczy bez potrzeby dokonywania wykładni naruszonego przepisu prawa. Proste zestawienie treści przepisu z treścią aktu (decyzji, postanowienia) organu wskazuje na ich sprzeczność (niezgodność). Nadto skutki wydania takiego aktu nie mogą być zaakceptowane z punktu widzenia zasady praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa. (vide: B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz.", Wyd. Beck, W-wa 2012, s. 632-636; M. Jaśkowska i in. "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz.", W-wa 2009, Lex Wolter Kluwer, wyd. 3, s. 806-816; R. Hauser i M. Wierzbowski (red.) "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz.", W-wa 2014, Wyd. Beck, s. 660-668; nadto na gruncie podobnego uregulowania S. Babiarz i in. "Ordynacja podatkowa. Komentarz.", LexisNexis, W-wa 2007, wyd. 4., s. 753; wyroki NSA: z dnia 6 lutego 1995 r. sygn. akt II SA 1531/94, ONSA 1996 r., Nr 1, poz. 37; z dnia 13 lipca 2001 r., sygn. akt III SA 1110/00; z dnia 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04, dostępne w bazie j.w.). Wskazać też należy, że w postępowaniu nieważnościowym bierze się pod uwagę stan prawny i faktyczny obowiązujący i istniejący w dacie wydawania kontrolowanej decyzji, a nie stan na datę rozstrzygania w przedmiocie nieważności (por. wyrok NSA z 23 kwietnia 2013 r. I OSK 2073/11, Lex 1336365). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy w ocenie Sądu zaskarżona decyzja Kolegium odmawiająca stwierdzająca nieważność decyzji tegoż organu z dnia [...] grudnia 2015 r. o uchyleniu decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] listopada 2015 r. w części nakładającej na J. G. obowiązek zwrotu nienależnie pobranego świadczenia i umorzeniu postępowania organu I instancji, narusza przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R., działając jako organ odwoławczy i wydając wskazaną powyżej decyzję z dnia [...] września 2015 r., nie uwzględniło zmiany stanu prawnego wynikającego z ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1302), która zasadniczo weszła w życie w dniu 18 września 2015 r . Powyższa ustawa w art. 1 pkt 3 lit. a) i b) dokonała nowelizacji art. 23 ust. 2 i 4 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów poprzez wyraźne wskazanie, że w razie stwierdzenia nienależnego pobrania świadczeń z funduszu alimentacyjnego organ wydaje jedną decyzję o ustaleniu nienależnie pobranych świadczeń oraz o zobowiązaniu do ich zwrotu. W ten sposób w systemie prawnym od dnia 18 września 2015 r. powstała jedna sprawa administracyjna w przedmiocie ustalenia i zwrotu nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego, którą organy mają obowiązek rozstrzygnąć w jednej decyzji. Z uwagi na to, że ustawa nowelizująca z dnia 24 lipca 2015 r. – poza przepisami art. 4-9 – nie określiła odmiennych uregulowań intertemporalnych lub przejściowych w zakresie będących w toku spraw o ustalenie nienależnie pobranych świadczeń, toteż – uwzględniając charakter tych spraw oraz treść ich dotychczasowych podstaw prawnych – należy uznać, że zgodnie z zasadą bezpośredniego działania nowego prawa, już z chwilą wejścia w życie powoływanej ustawy organy procedujące w tego rodzaju sprawach miały obowiązek uwzględnić nowy stan prawny i stosownie do zasady aktualności orzekania wydać decyzję w sprawie ustalenia nienależnie pobranych świadczeń i zobowiązania do ich zwrotu. Tym samym wskazywane powyżej zmiany legislacyjne dają podstawę do orzekania równoczesnego o nienależnie pobranym świadczeniu i jego zwrocie wraz z odsetkami. W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom Kolegium, brak jest podstaw do uznania, że organ odwoławczy dokonał błędnej wykładni przepisu art. 23 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Brzmienie wskazanych przepisów prawa jest jednoznaczne i nie wywołuje żadnych wątpliwości interpretacyjnych. W wyroku z 9 lutego 2005 r. OSK 1134/04, (Lex 165717) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. W tych okolicznościach skargę Prokuratora, działającego zgodnie z kompetencjami przyznanymi przez art. 8 § 1 p.p.s.a. w ochronie praworządności należało uwzględnić. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ obowiązany będzie uwzględnić powyższe rozważania. Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w wyroku.