VIII SA/Wa 209/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz- Nowak Sędzia WSA Leszek Kobylski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 23 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi M. S. na postanowienie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia 29 stycznia 2024 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. na rzecz skarżącego M. S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym postanowieniem z 29 stycznia 2024 r. nr [...] Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: organ, Prezes ARiMR), działając na podstawie art. 134 w zw. z art. 129 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz.775, dalej: k.p.a.), stwierdził uchybienie przez M. S. (dalej: skarżący, strona) terminu do wniesienia odwołania od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Dyrektor) z 26 września 2023 r. nr [...]. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie sprawie: Decyzją z 26 września 2023 r. nr [...] Dyrektor wydał skarżącemu decyzję o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu pomocy finansowej na operacje typu "Premie dla młodych rolników" w ramach poddziałania "Pomoc w rozpoczęciu działalności gospodarczej na rzecz młodych rolników" objętego PROW 2014-2020. Decyzja została skutecznie doręczona skarżącemu 28 września 2023 r., o czym świadczy data i podpis skarżącego na zwrotnym potwierdzeniu odbioru znajdującym się w aktach administracyjnych sprawy. Pismem z 21 listopada 2023 r. (data nadania w urzędzie pocztowym) skarżący wniósł niepodpisane odwołanie od powyższej decyzji. W treści odwołania wskazał, że nie mógł wcześniej odnieść się do decyzji Dyrektora albowiem zmarł jego ojciec i źle się czuł. Jednocześnie wniósł o uchylenie decyzji z 26 września 2023 r. Pismem z 9 stycznia 2024 r. Prezes ARiMR wezwał skarżącego do uzupełnienia braków formalnych odwołania poprzez jego podpisanie. Skarżący uzupełnił ww. braki w terminie . Postanowieniem z 29 stycznia 2024 r. Prezes ARiMR stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania wskazując, że termin do wniesienia odwołania od decyzji Dyrektora upływał 12 października 2023 r. Natomiast strona wniosła odwołanie 21 listopada 2023 r., zatem po upływie ustawowego terminu 14 dni od doręczenia decyzji. Skarżący nie wniósł do organu wniosku o przywrócenie terminu a uchybienie terminu do wniesienia odwołania powoduje, że nie może być ono merytorycznie rozpoznane Nie zgadzając się z postanowieniem organu odwoławczego o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania skarżący, złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o jej odrzucenie ewentualnie o oddalenie skargi. W uzasadnieniu przytoczył stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023 r. poz. 1634, dalej: p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Po dokonaniu oceny legalności zaskarżonego postanowienia według wskazanych wyżej reguł, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowił art. 134 k.p.a., według którego organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Z kolei według art. 129 § 1 i § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję, w terminie 14 dni od daty jej doręczenia. Każde, nawet nieznaczne przekroczenie tego terminu, już stanowi jego uchybienie. Warunkiem skuteczności wniesienia odwołania jest zatem zachowanie ustawowego terminu do jego dokonania. Złożenie odwołania po terminie powodować może różne skutki procesowe w zależności od tego, czy odwołujący złożył jednocześnie wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania (art. 58 k.p.a.), czy też z prośbą taką nie wystąpił. Jeżeli wraz z odwołaniem strona złożyła wniosek o przywrócenie terminu, to wówczas organ odwoławczy jest zobowiązany w pierwszej kolejności wniosek ten rozpoznać, a następnie, w zależności od oceny okoliczności i przyczyn wniesienia spóźnionego środka zaskarżenia, bądź to wydać postanowienie, w którym stwierdzi, iż odwołanie zostało wniesione z uchybieniem ustawowego terminu, bądź też przywrócić termin do złożenia odwołania i rozpoznać sprawę merytorycznie. Wniesienie odwołania po terminie może spowodować dwojakiego rodzaju skutki procesowe. Po pierwsze, jeżeli wnoszący odwołanie nie zwrócił się równocześnie o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania (art. 58 § 2), wówczas organ odwoławczy jest obowiązany wydać postanowienie o uchybieniu terminowi wniesienia odwołania. Po drugie, jeśli odwołujący składając odwołanie po terminie zwrócił się jednocześnie z wnioskiem o przywrócenie terminu bądź też w treści odwołania zawarł wniosek o przywrócenie terminu wówczas organ drugiej instancji musi najpierw wydać postanowienie w sprawie przywrócenia terminu bądź odmowy przywrócenia terminu i dopiero kiedy zapadnie ostateczne postanowienie o odmowie przywrócenia terminu, może wydać postanowienie na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie o przywróceniu terminu wyłącza bowiem dopuszczalność wydania postanowienia o uchybieniu terminu, a zatem przed rozpatrzeniem prośby strony wydanie takiego postanowienia stwierdzające uchybienie terminu jest niezgodne z prawem ("Wydawnictwo Lex", 2012 r., teza 11, B. Adamiak, J. Borkowski, Komentarz do art. 134 k.p.a. Wyd. C.H. Beck. Legalis, pkt III teza 2, G. Łaszczyca, A. Matan, Komentarz do art. 134 k.p.a., wyd. Lex, 2010 r., teza 9). Jeśli natomiast wnoszący odwołanie nie wystąpił jednocześnie z prośbą o przywrócenie terminu do jego złożenia, wówczas organ odwoławczy jest zobowiązany do wydania postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Brzemiennie art. 134 k.p.a., obliguje organ odwoławczy do stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia środka odwoławczego, w każdym przypadku, gdy spełnione zostaną przesłanki do podjęcia takiego rozstrzygnięcia. Ma on charakter bezwzględnie obowiązujący tzn., że jego zastosowanie nie jest uzależnione od uznania organu administracyjnego. Stwierdzenie przez organ odwoławczy uchybienia terminowi wniesienia odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. winno być jednak poprzedzone dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego co do tego, czy odwołujący przekroczył termin określony w art. 129 § 2 k.p.a., w przeciwnym razie postanowienie takie narusza art. 7 i 77 k.p.a. Zatem, każde uchybienie terminowi do wniesienia odwołania powoduje, że organ odwoławczy ma obowiązek stwierdzić to uchybienie (art. 134 k.p.a.), chyba że strona domaga się przywrócenia uchybionego terminu stosownie do art. 58 k.p.a., a wniosek ten zostanie uwzględniony. Faktem bezspornym w rozpoznawanej sprawie jest to, że decyzja Dyrektora została doręczona skarżącemu 28 września 2023 r., zatem termin do wniesienia odwołania upływał 12 października 2023 r.. Skarżący wniósł odwołanie 21 listopada 2023 r (data nadania w urzędzie pocztowym), tj. po upływie ustawowego terminu. Jednakże analiza treści pisma zatytułowanego "Odwołanie" nasuwa istotne wątpliwości, co do rzeczywistej intencji żądania skarżącego. Skarżący w swoim piśmie wniósł o uchylenie decyzji z 26 września 2023 r. Jednakże równocześnie wyjaśnił, że nie mógł złożyć wcześniej odwołania albowiem zmarł jego ojciec a on sam źle się czuł i nadal źle się czuje. W tym miejscu Sąd wskazuje, że w myśl art. 58 § 1 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminowi. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której był określony termin (art. 58 § 2 k.p.a.). Biorąc pod uwagę treść wyżej wskazanego przepisu, w ocenie Sądu organ przed wydaniem spornego rozstrzygnięcia winien rozważyć czy wniesione przez skarżącego 21 listopada 2023 r. pismo zatytułowane "odwołanie", jest tylko odwołaniem czy też jest wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Należy bowiem zauważyć, że przedmiotowe pismo zawiera niemal wszystkie elementy wniosku o przywrócenie terminu wymienione w art. 58 § 1 i 2 k.p.a. W piśmie z 21listopada 2023 r. skarżący wyraźnie wskazał, że: - nie mógł wcześniej złożyć odwołania, ponieważ zmarł jego ojciec a on sam źle się czuł, a zatem podał przyczynę uchybienia terminu; - wniósł o uchylenie decyzji z 26 września 2023 r., a zatem złożył odwołanie, dokonując tym samym czynności, której terminowi strona uchybiła. W przedmiotowym piśmie skarżący nie wskazał co prawda kiedy w jego ocenie ustała przyczyna uchybienia terminu do wniesienia odwołania, oraz że uchybienie nastąpiło bez jego winy, ale stanowi to brak formalny wniosku, który może zostać uzupełniony po stosownym wezwaniu organu w tym zakresie. Jeżeli organ nie był pewny, czy zamiarem skarżącego było złożenie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, czy też jedynie poinformowanie organu o przyczynach niezłożenie odwołania w terminie, powinien był tę kwestię wyjaśnić przez wezwanie strony w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do jednoznacznego określenia w wyznaczonym terminie, czy jej pismo z 21 listopada 2023 r. zatytułowane "Odwołanie" jest także wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, pod rygorem uznania, że takiego wniosku nie składała i pouczenie strony stosownie do okoliczności faktycznych i prawnych sprawy o jej prawach i obowiązkach oraz skutkach jej czynności i konsekwencjach ewentualnych zaniedbań. Sąd zauważa, że skarżący w postępowaniu administracyjnym nie był zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika a zatem mógł nie wiedzieć na czym polega instytucja przywrócenia terminu i że takowa w ogóle istnieje, a on ma możliwość z niej skorzystać i jakie warunki powinien spełniać wniosek o przywrócenie terminu. W tym miejscu należy wskazać na ugruntowany pogląd, że żądania zawarte w podaniu, których treść budzi wątpliwości, w szczególności z uwagi na niezręczne, niedbałe lub niezrozumiałe zredagowanie, winny być wyjaśnione lub doprecyzowane przez stronę wnoszącą podanie. Wyraźnie podkreśla się, że organ administracji nie jest uprawniony do "racjonalizowania" treści żądania, gdyż to mogłoby prowadzić do niedopuszczalnej zmiany kwalifikacji prawnej żądania, wbrew intencjom osoby wnoszącej podanie. Obowiązkiem organu w tym zakresie pozostaje wyjaśnienie woli strony wnoszącej żądanie przez zwrócenie się o zajęcie wyraźnego stanowiska co do treści żądania oraz udzielenie stronie niezbędnych wskazówek i wyjaśnień w tym zakresie, mając na względzie postanowienia art. 7 k.p.a. - art. 9 k.p.a. Ostatecznie bowiem to strona wnosząca żądanie winna zdecydować, jaki charakter ma mieć jej pismo (vide: wyrok NSA z 23 kwietnia 1993 r., SA/Kr 2342/92, A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2021, uwagi do art. 63). Nie można więc interpretować pisma w oderwaniu od celu, w jakim strona je złożyła i jaka była jej intencja. Takie postępowanie organu prowadzi do naruszenia wyrażonej w art. 8 § 1 k.p.a. zasady zaufania do władzy publicznej. Strona, składając pismo, powinna mieć pewność, że jeżeli zawiera ono jakieś braki albo budzi wątpliwości interpretacyjne organu, to organ administracji podejmie wszelkie możliwe kroki w celu wyeliminowania tych braków albo wyjaśnienia swoich wątpliwości i nie będzie rozstrzygał na niekorzyść strony. Zgodnie z art. 6 i art. 7 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Na organach spoczywa więc obowiązek prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 k.p.a.), a nadto należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Nie można również zapomnieć o sformułowanej w art. 9 k.p.a. zasadzie informowania, z której wprost wynika, że organy czuwają nad tym, aby strony lub inne osoby uczestniczące w postępowaniu administracyjnym nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Sam brak nazwy pisma skarżącej jako "wniosek o przywrócenie terminu", czy też brak zawartego w nim wyraźnego żądania przywrócenia terminu, w sytuacji kiedy pismo zawierało niemal wszystkie elementy wymagane przez art. 58 k.p.a. dla wniosku o przywrócenie terminu, nie zwalniał Dyrektora ARiMR z wyjaśnienia charakteru pisma skarżącego przy respektowaniu zasad, o których była mowa wyżej. Zatem należało uznać, że zaskarżone postanowienie zostało wydane przedwcześnie, gdyż bez uprzedniego wyjaśnienia przez organ rzeczywistej intencji treści pisma skarżącego z 21 listopada 2023 r., co świadczy o naruszeniu przepisów postępowania - art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. w stopniu istotnie rzutującym na wynik sprawy. Ponownie przeprowadzając postępowanie organ - Dyrektor ARiMR winien ustalić, czy skarżący składając odwołanie wystąpił jednocześnie o przywrócenie terminu, a następnie podjąć rozstrzygnięcie odpowiadające przepisom obowiązującego prawa. W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie (punkt 1 sentencji wyroku). O kosztach postępowania orzeczono w punkcie 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a.