VIII SA/Wa 21/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca), Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Protokolant Referent stażysta Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2016 r. w Radomiu sprawy ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich na uchwałę Rady Miejskiej w R. z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia strefy płatnego parkowania, wysokości opłat za parkowanie i sposobu pobierania opłat oddala skargę. Rada Miejska w R. działając na podstawie art. 13 ust. 1 pkt 1, art. 13b i art. 13f ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz.U. z 2007 r. nr 19, poz.115 ze zm.) w dniu [...] września 2012 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia Strefy Płatnego Parkowania, wysokości stawek opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w Strefie, wysokości opłaty dodatkowej oraz określenia sposobu pobierania tych opłat. Pismem z dnia [...] listopada 2015 r. Rzecznik Praw Obywatelskich (dalej: "skarżący", "Rzecznik") złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na § 4 ust. 4 Regulaminu funkcjonowania Strefy Płatnego Parkowania Niestrzeżonego, stanowiącego załącznik 2 do uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w R. z dnia [...] września 2012 r. w sprawie ustalenia Strefy Płatnego Parkowania, wysokości stawek opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w Strefie, wysokości opłaty dodatkowej oraz określenia sposobu pobierania tych opłat. Zaskarżonemu przepisowi zarzucił naruszenie art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 13b ust. 4 pkt 3 i art. 13f ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz.U. z 2015 r., poz. 460 ze zm.; dalej: "u.d.p."). Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności tego przepisu. W uzasadnieniu skargi Rzecznik wskazał, iż zgodnie z postanowieniami § 3 ust. 1 Regulaminu funkcjonowania Strefy Płatnego Parkowania Niestrzeżonego, opłatę za parkowanie wnosi się poprzez nabycie ważnego biletu kontrolnego z jednoznacznie określonym czasem parkowania, abonamentu, karty opłaty ryczałtowej oraz za pomocą telefonu komórkowego. Bilet kontrolny, abonament, kartę opłaty ryczałtowej, kartę parkingową należy umieścić za przednią szybą, wewnątrz pojazdu samochodowego w sposób umożliwiający ich odczytanie z zewnątrz oraz sprawdzić ich widoczność z zewnątrz w zaparkowanym pojeździe (§ 3 ust. 2 Regulaminu). Niezastosowanie się do obowiązku umieszczenia dowodu opłaty parkingowej za szybą pojazdu w miejscu widocznym jest traktowane na równi z nieuiszczeniem tej opłaty. Stosownie bowiem do § 4 ust. 4 Regulaminu, nieumieszczenie biletu kontrolnego, karty parkingowej, abonamentu i karty opłaty ryczałtowej wewnątrz pojazdu za przednia szybą, tak, aby był on całkowicie widoczny z zewnątrz, jest równoznaczne z niewniesieniem opłaty za parkowanie. Dalej skarżący zauważył, iż w myśl art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p., korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie parkowania. Za nieuiszczenie opłat, o których wyżej mowa, zarząd drogi pobiera opłatę dodatkową (art. 13f ust. 1 u.d.p.). Zdaniem Rzecznika, treść art. 13f ust. 1 u.d.p. jednoznacznie wskazuje, że zarząd drogi jest uprawniony do poboru opłaty dodatkowej wyłącznie w przypadku stwierdzenia, że kierowca nie uiścił opłaty za parkowanie. Tymczasem w § 4 ust. 4 Regulaminu funkcjonowania Strefy Płatnego Parkowania Niestrzeżonego, Rada Miejska w R. wykreowała dodatkową sytuację, w przypadku której zaistnienia powstaje po stronie użytkownika pojazdu parkującego w strefie płatnego parkowania obowiązek uiszczenia opłaty dodatkowej. Regulacja zawarta w powołanym przepisie Regulaminu zrównuje bowiem nieumieszczenie dowodu opłaty parkingowej (biletu kontrolnego, abonamentu, karty opłaty ryczałtowej) z nieuiszczeniem opłaty parkingowej, które obwarowane jest opłatą dodatkową (art. 13f ust. 1 u.d.p.). W ocenie skarżącego, powoduje to powstanie po stronie kierowcy obowiązku uiszczenia opłaty dodatkowej także w sytuacji, gdy w rzeczywistości wniósł on opłatę za parkowanie, jednak nie pozostawił biletu kontrolnego, abonamentu, karty opłaty ryczałtowej za szybą pojazdu lub umieścił dowód wniesienia opłaty parkingowej za szybą pojazdu, lecz w miejscu niewidocznym lub w sposób uniemożliwiający odczytanie z zewnątrz. Rzecznik zauważył, iż na mocy art. 13b ust. 4 pkt 3 u.d.p. ustawodawca upoważnił zatem rady gmin do ustalenia trybu postępowania kierowców, którego celem jest przekazanie na rzecz zarządu drogi należnej opłaty za parkowanie. Wspomniane upoważnienie ustawowe nie uprawnia jednak rady gminy do zdefiniowania pojęcia "nieuiszczenie opłaty za parkowanie" odmiennie od znaczenia tego pojęcia wynikającego z przepisów ustawy o drogach publicznych. Rozszerzenie w drodze aktu prawa miejscowego pojęcia nieuiszczenia opłaty za parkowanie w rozumieniu ww. ustawy, poprzez objęcie tym pojęciem także sytuacji, gdy kierowca uiścił wprawdzie opłatę za parkowanie, ale nie umieścił za szybą pojazdu dowodu uiszczenia tej opłaty lub umieścił go w sposób uniemożliwiający bezpośredni odczyt z zewnątrz pojazdu, stanowi zatem przekroczenie upoważnienia zawartego w art. 13b ust. 4 pkt 3 u.d.p. i bezprawne wkroczenie w materię uregulowaną w ustawie. Skarżący podniósł także, iż w ustawie o drogach publicznych brak jest upoważnienia dla rady gminy do wydania przepisów prawa miejscowego określających inne rodzaje postępowania (zachowania) użytkownika pojazdu samochodowego, niż faktyczne niewniesienie opłaty za postój pojazdu w strefie płatnego parkowania, które należy traktować w świetle prawa, jako nieuiszczenie opłaty za parkowanie zagrożone sankcją w postaci opłaty dodatkowej. Zdaniem Rzecznika, nie ulega zatem wątpliwości, że regulacja zawarta w § 4 ust. 4 Regulaminu funkcjonowania Strefy Płatnego Parkowania Niestrzeżonego nie ma umocowania we wspomnianej ustawie, a tym samym została wydana bez podstawy prawnej. Ponadto, z uwagi na fakt, iż powołana regulacja rozszerza ustawowe znaczenie pojęcia "nieuiszczenie opłaty za parkowanie", przez co powoduje powstanie obowiązku zapłaty opłaty dodatkowej w nieprzewidzianej przez ustawę sytuacji (tj. w przypadku nieumieszczenia dowodu opłaty za parkowanie za szybą pojazdu lub umieszczenia go w sposób uniemożliwiający odczyt z zewnątrz pojazdu), w wyniku wprowadzenia tej regulacji doszło do nieuprawnionej modyfikacji unormowań zawartych w art. 13f ust. 1 u.d.p. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w R. wniosła o jej oddalenie. Podniosła, iż uchwała, na której treść powołuje się skarżący, nie obowiązuje. Została uchylona uchwałą Rady Miejskiej w R. Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. "w sprawie ustalenia Strefy Płatnego Parkowania, wysokości stawek opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w Strefie, wysokości opłaty dodatkowej oraz określenia sposobu pobierania tych opłat w mieście R.". A zatem skarga jest bezzasadna, gdyż dotyczy nieobowiązującego już stanu prawnego. Odnosząc się do meritum sprawy Rada wskazała, iż zaskarżony przepis nie narusza ani Konstytucji RP, ani też ustawy o drogach publicznych, a stanowi wyłącznie realizację ustawowego uprawnienia rady gminy do ustalenia sposobu wnoszenia opłat za parkowanie pojazdów na drogach publicznych oraz dokumentowania opłat. Zdaniem organu, nie można przyjąć, że niewyłożenie biletu za przednią szybą pojazdu i w sposób widoczny z zewnątrz nie może zostać uznane za równoznaczne z niewniesieniem opłaty. Obowiązkiem parkującego w Strefie Płatnego Parkowania Niestrzeżonego jest udokumentowanie wniesienia wymaganej opłaty z tytułu parkowania na drodze publicznej. Jedyną metodą udokumentowania powyższego jest wyłożenie biletu kontrolnego w widocznym miejscu za szybą pojazdu. W innym wypadku kontroler nie może przyjąć, że opłata została wniesiona, skoro dowodu takiego w postaci biletu wyłożonego za przednią szybą pojazdu nie ma. Nadto, zdaniem Rady, regulację § 4 ust. 4 Regulaminu Funkcjonowania Strefy Płatnego Parkowania Niestrzeżonego należy analizować łącznie z przepisem § 5 ust. 3 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w R. z dnia [...] sierpnia 2015 r. Z przepisu tego wynika w sposób jednoznaczny, że nie pobiera się opłaty dodatkowej w przypadku przedłożenia w biurze Strefy Płatnego Parkowania Niestrzeżonego biletu kontrolnego wykupionego w dniu otrzymania wezwanie w godzinie pokrywającej się z godziną wystawienia wezwania, bądź zakupionego do czterech minut od czasu wystawienia wezwania, abonamentu bądź zezwolenia ważnych w okresie wystawienia wezwania. Wyjątkiem jest karta parkingowa dla osoby niepełnosprawnej, która musi bezwzględnie być umieszczona za przednią szybą pojazdu bądź w przedniej jego części podczas korzystania z karty parkingowej, co wynika z treści pouczenia umieszczonego na blankiecie karty parkingowej. Regulacja przepisu § 4 ust. 4 Regulaminu Funkcjonowania Strefy Płatnego Parkowania Niestrzeżonego analizowana łącznie z przepisem § 5 ust. 3 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w R. z dnia [...] sierpnia 2015 r. winna, zdaniem organu, zostać uznana za zgodną z przepisami prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718; dalej: "p.p.s.a.") zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń. Powyższe wynika z treści art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 446 – dalej u.s.g.), zgodnie z którymi uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego. Przypomnieć należy, że przedmiotem zaskarżenia jest § 4 ust. 4 Regulaminu funkcjonowania Strefy Płatnego Parkowania Niestrzeżonego, stanowiącego załącznik 2 do uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w R. z dnia [...] września 2012 r. w sprawie ustalenia Strefy Płatnego Parkowania, wysokości stawek opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w Strefie, wysokości opłaty dodatkowej oraz określenia sposobu pobierania tych opłat, zgodnie z którym nieumieszczenie biletu kontrolnego, karty parkingowej, abonamentu i karty opłaty ryczałtowej wewnątrz pojazdu za przednia szybą, tak, aby był on całkowicie widoczny z zewnątrz, jest równoznaczne z niewniesieniem opłaty za parkowanie. Zdaniem Sądu, tego rodzaju regulacja zwarta w akcie prawa miejscowego nie prowadzi do rozszerzenia definicji pojęcia "nieuiszczenie/niewniesienie opłaty za parkowanie", poza znaczenie ustawowe. Nie budzi bowiem wątpliwości, że w świetle art. 13f ust. 1 u.d.p. opłatę dodatkową pobiera się za nieuiszczenie opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p. Rada Miejska w R. w § 5 ust. 1 uchwały Nr [...] z dnia [...] września 2012 r. wskazała, że ustala się opłatę dodatkową za nieuiszczenie opłaty za parkowanie pojazdu samochodowego w SPPN w wysokości [...] zł. Zdaniem Sądu kwestionowane przez Rzecznika zapisy w istocie odnoszą się do kwestii dowodowych, to jest do problematyki wykazania przez parkującego pojazd samochodowy w SPPN uiszczenia wymaganej z tego tytułu opłaty. Nałożenie w tym względzie na ów podmiot obowiązku umieszczenia dowodu uiszczenia rzeczonej opłaty za przednią szybą zaparkowanego pojazdu nie tylko bezpośrednio służy temu celowi, lecz także umożliwia skontrolowanie tego faktu przez zarząd drogi, a w przypadku jego braku – zarządcę drogi. W razie braku takiego rozwiązania, jak przyjęte w skarżonej uchwale, kontrola uiszczenia opłaty za parkowanie byłaby w zasadzie niemożliwa i zarząd drogi (zarządca drogi), który uprawniony jest do jej pobrania, straciłby efektywny sposób egzekwowania jej uiszczenia. Nie oznacza to jednak, że na podmiot parkujący pojazd samochodowy w SPPN nałożona zostaje opłata dodatkowa wyłącznie z uwagi na niedopełnienie obowiązku umieszczenia za przednią szybą tak zaparkowanego pojazdu dowodu uiszczenia należnej z tego tytułu opłaty, jak zdaje się postrzegać to Rzecznik. Fakt nieokazania w tak określony sposób dowodu uiszczenia opłaty za parkowanie wskazuje, że opłata ta nie została uiszczona. Natomiast w sytuacji, gdyby zaparkowanie danego pojazdu w SPPN mimo to było należycie opłacone, podmiot, który pojazd ten zaparkował może skorzystać z trybu reklamacyjnego przewidzianego w § 5 ust. 4 Regulaminu funkcjonowania Strefy Płatnego Parkowania Niestrzeżonego, stanowiącego załącznik 2 do uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w R. z dnia [...] września 2012 r. w sprawie ustalenia Strefy Płatnego Parkowania, wysokości stawek opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w Strefie, wysokości opłaty dodatkowej oraz określenia sposobu pobierania tych opłat. Zdaniem Sądu nie znajduje zatem uzasadnienia zarzut naruszenia art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 13b ust. 4 pkt 3 i art. 13f ust. 1 u.d.p. Z uwagi na powyższe działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.