VIII SA/Wa 212/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kot, Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot /sprawozdawca/, Sędzia WSA Cezary Kosterna, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2012 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oddala skargę. Decyzją Nr [...] z [...] października 2011 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. (Kierownik ARiMR, organ I instancji), na podstawie art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2007 r. Nr 64, poz. 427 ze zm., zwana dalej ustawą o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich) w związku z § 3 ust. 1, 2, 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2009 r. Nr 40 poz. 329 ze zm., zwanego dalej) oraz art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej Kpa) przyznał M. R. (skarżący) pomoc finansową z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (płatność ONW) – Nizinne strefa II do gruntów rolnych na 2010 rok w kwocie [...] zł. Organ I instancji wyjaśnił, iż wnioskiem z [...] kwietnia 2009 r. skarżący wniósł o przyznanie płatności ONW na 2010 rok. Do przedmiotowej pomocy skarżący zadeklarował powierzchnię działek rolnych w wysokości [...] ha. Powierzchnia działek rolnych stwierdzona w wyniku kontroli administracyjnej kwalifikowana do płatności ONW wynosiła [...] ha. Do takiej też powierzchni płatność została naliczona. W odwołaniu wniesionym na powołane rozstrzygnięcie skarżący wskazał, iż w jego gospodarstwie rolnym przeprowadzone zostały cztery kontrole obszarowe, a wynik każdej z nich był inny. Jest to dla niego niezrozumiałe bowiem przedmiotem kontroli jest cały czas to samo gospodarstwo rolne. Podał, iż ma poważne wątpliwości co do metod pomiaru GPS, jest ona niedokładna jeśli występują takie różnice w pomiarach. Od 2007 r. w wyniku kontroli nałożone zostały na niego sankcje karne i odmówiono mu płatności. Podniósł także kwestię doliczania odsetek do dopłat wskazując, iż jeśli ktoś winien jest jakieś pieniądze to ARiMR jemu. Decyzją znak [...] z [...] grudnia 2011 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (Dyrektor ARiMR, organ odwoławczy) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy, przepisów prawa regulujących kwestie przyznawania płatności bezpośrednich oraz regulacji prawnych dotyczących weryfikacji składanych wniosków (kontroli) organ odwoławczy wskazał, że we wniosku o przyznanie płatności ONW beneficjent zadeklarował działki rolne o łącznej powierzchni [...] ha. W celu określenia powierzchni uprawnionej do płatności złożony wniosek poddany został kontroli administracyjnej przeprowadzonej w oparciu ortofotomapy poszczególnych działek rolnych, uwzględniono także wszystkie zgromadzone w sprawie dowody. Na tej podstawie określono powierzchnię każdej z wnioskowanej do płatności działek rolnych. Dyrektor ARiMR podał, iż stawka płatności ONW strefa nizinna II w 2010 r. wyniosła 264,00 zł do 1 ha upraw, stąd kwota płatności wyniosła [...] zł. Odnosząc się do zarzutów odwołania Dyrektor ARiMR stwierdził brak podstaw prawnych do przyznania stronie odsetek od kwoty należnych płatności. W skardze wniesionej na powołaną decyzję skarżący podał, iż od czasu wydania wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z 3 grudnia 2010 r., sygn. akt VIII SA/Wa 749/09, tj. ponad rok nie otrzymał od organów ani złotówki. Wobec tego, że niesłusznie został obciążony sankcjami polegającymi na pozbawieniu dopłat za lata 2007 – 2010, zwrócił się do organu I instancji o wypłatę płatności wraz z ustawowymi odsetkami. Nie zgadza się ze stanowiskiem tego organu, że nie należą mu się odsetki od jego pieniędzy, których nie wypłacono mu przez 4 lata. Jednocześnie wyjaśnił, iż ukarano go zmniejszeniem dopłat i sankcjami za poprzednie lata. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wyjaśnił, iż podnoszone przez skarżącego we wniesionym środku zaskarżenia zarzuty nie są zasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Przedmiotem sprawy jest przyznanie płatności ONW na 2010 r. Warunki i tryb udzielania producentom rolnym płatności ONW określa rozporządzenie w sprawie pomocy finansowej ONW, wydane na podstawie delegacji zawartej w art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 1a pkt 2 i 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Zgodnie z § 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie pomocy finansowej ONW, rolnikowi przysługuje płatność ONW, jeżeli łączna powierzchnia posiadanych przez niego działek rolnych w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, zwanych dalej "działkami rolnymi", lub ich części, położonych na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, zwanych dalej "obszarami ONW", na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia nr 73/2009, wynosi co najmniej 1 ha. Oznacza to, że decyzje administracyjne dotyczące przyznania bądź odmowy przyznania płatności ONW mogą być podejmowane po uprzednim ustaleniu, czy producent rolny jest czy nie jest posiadaczem gruntów rolnych zgłoszonych we wniosku. Spełnienie kryterium posiadania gruntów rolnych jest jednym z podstawowych kryteriów ubiegania się o płatności ONW. Płatność przysługuje do położonej na obszarach ONW powierzchni działek rolnych lub ich części, będących w jego posiadaniu wynoszącej nie więcej niż 300 ha (§ 2 pkt 3 rozporządzenia). Pojęcie działki rolnej zdefiniowane zostało w art. 3 pkt 7 ustawy z 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2004 r. nr 10, poz. 76 ze zm.), jako zwarty obszar gruntu rolnego, na którym jest prowadzona jedna uprawa o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha, wchodzący w skład gospodarstwa rolnego. Działki rolne, ze względu na zmienny ich charakter, nie są przedmiotem wpisu do ewidencji gruntów, ani innych rejestrów. Producent rolny we wniosku o przyznanie płatności jest natomiast zobowiązany podać zarówno działki rolne (ich powierzchnię, prowadzoną na nich uprawę), jak i działki ewidencyjne, na których są one położone. Z powyższej regulacji wynika, że jednym z warunków uzyskania płatności jest posiadanie przez rolnika działek rolnych o określonej powierzchni i utrzymanych w określonym stanie, tj. kwalifikujących się do objęcia płatnościami. Ponadto Sąd podkreśla, że w myśl art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2 (czyli w postępowaniu w sprawach dotyczących przyznania pomocy), są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Mające zastosowanie w niniejszej sprawie przepisy Unii Europejskiej muszą być stosowane z poszanowaniem wewnętrznego porządku prawnego państw członkowskich, chyba że z unormowań rozporządzenia wynika, iż ustanawiają one odrębne zasady proceduralne lub określają inne reguły tej procedury niż wynikające z regulacji krajowej. Skoro zaś zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy, płatności obszarowe przyznawane są w drodze decyzji administracyjnej, wydanie tego aktu musi być poprzedzone postępowaniem administracyjnym. Pomimo więc charakteru głównego świadczenia i w związku z tym stosowanych przepisów wspólnotowych rozpatrzenie sprawy winno nastąpić również zgodnie z przepisami Kpa. Przepisy te zobowiązują zaś organ do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i jej rozstrzygnięcia w oparciu o cały zgromadzony materiał dowodowy. Organ rozstrzygający sprawę winien bowiem stać na straży praworządności i podejmować wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy (art. 7 Kpa). Obowiązany jest też w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 Kpa). Obowiązek ten obciąża zarówno organ I instancji jak i organ odwoławczy ponownie rozstrzygający sprawę. Z kolei przepis art. 107 § 3 Kpa nakłada na wszystkie organy administracji publicznej obowiązek uzasadnienia faktycznego, które w szczególności powinno zawierać wskazanie faktów które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej i uzasadnienia prawnego wydawanych decyzji. Ustalenia powierzchni kwalifikowanej do płatności ONW organy ARiMR dokonują na podstawie kontroli administracyjnej wniosków, kontroli krzyżowej oraz kontroli na miejscu metodą inspekcji terenowej, zgodnie bowiem z art. 23 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE L 141 z 30 kwietnia 2004, str. 18, ze zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 44, str. 243, ze zm.), kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przewidziane w niniejszym rozporządzeniu przeprowadza się tak, aby skutecznie zweryfikować zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc oraz przestrzeganie wymogów i norm istotnych dla wzajemnej zgodności. Istotnym jest w tych przypadkach doręczenie protokołu kontroli beneficjentowi, który w odniesieniu do ustaleń kontroli poczynionych przez profesjonalnych inspektorów może wnieść zastrzeżenia. Z akt administracyjnych przedmiotowej sprawy nie wynika, aby skarżący w postępowaniu administracyjnym wykazał jakąkolwiek inicjatywę dowodową. Analizując sprawę organy stwierdziły, iż powierzchnia działek A, B, C, D, E deklarowanych do płatności w łącznej powierzchni [...] ha jest tożsama z powierzchnią tych działek stwierdzoną na podstawie pomiarów ortofotomapy. W konsekwencji organy prawidłowo, uwzględniając stawkę płatności przysługującą beneficjentom na 2010 r. przyznawały skarżącemu wnioskowaną płatność ONW w kwocie [...] zł. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego wypłaty odsetek Sąd stwierdza, iż są one bez wpływu na dokonaną ocenę. Zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami ustawy o płatnościach bezpośrednich (art. 20 ust. 1) pomoc ONW przyznawana jest w drodze decyzji administracyjnej. Decyzja ta ma charakter konstytutywny, tzn. że dopiero jej wydanie rodzi po stronie beneficjenta uprawnienie do otrzymania określonej decyzją kwoty przyznanych płatności. Tym samym do czasu wydania decyzji określającej wysokość przyznanych płatności beneficjent nie posiada tytułu prawnego do jej otrzymania. Nie ma zatem podstawy prawnej do dochodzenia ewentualnych odsetek od tej kwoty. W niniejszej sprawie decyzja przyznająca pomoc ONW wydana została w dniu [...] października 2011 r. i dopiero po jej wydaniu skarżącemu może być wypłacona przedmiotowa płatność. Na gruncie przepisów prawa materialnego, kształtujących sytuację prawną adresata decyzji administracyjnej w tego typu sprawach, nie istnieje norma prawna upoważniająca organ administracji do podejmowania działań z uwagi na nieuwzględnienie w ramach postępowania administracyjnego odsetek za "opóźnioną wypłatę" dofinansowania. Przepisy prawa obowiązujące w tym zakresie nie zostały naruszone, ponieważ prawo nie przewiduje możliwości kształtowania relacji między organem, a adresatem decyzji w ten sposób, aby dawało to organowi uprawnienie do orzekania o należności z tytułu jakichkolwiek dodatkowych kwot, poza wysokością dopłaty obszarowej. Stanowisko takie wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku II GSK 134/09 z dnia 15 października 2009 r. Natomiast podnoszony przez skarżącego argument, że jako rolnik został obciążony odsetkami z tytułu kwot nienależnie pobranych płatności wynikał z obowiązujących w tym zakresie przepisów. Zgodnie z art. 73 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, rolnik zwraca kwotę powiększoną o odsetki obliczane za okres między powiadomieniem o konieczności zwrotu a zwrotem lub potrąceniem. Stopa odsetek jest obliczana zgodnie z przepisami prawa krajowego. Przepisy krajowe zawarte zostały – w myśl art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634) – w dziale III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa. W ocenie Sądu prowadzone przez organy obu instancji postępowania dotyczące przyznania pomocy ONW na 2010 r. przeprowadzone zostały prawidłowo. Organ wskazał w uzasadnieniu decyzji fakty, które uznał za udowodnione oraz powołał dowody, na których się oparł. Analizując przedmiotową sprawę Sąd nie dopatrzył się innych naruszeń przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miałyby wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.