VIII SA/Wa 213/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot, Sędzia WSA Renata Nawrot /sprawozdawca/, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2014 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie wykonania robót budowlanych oddala skargę. Przedmiotem rozpoznania w niniejszym postępowaniu jest skarga T. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie wykonania robót budowlanych. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco: Zawiadomieniem z dnia [...] lipca 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. (PINB, organ I instancji) poinformował T. K. (skarżący) i T. M. (uczestnik postępowania) o wszczęciu postępowania w sprawie stanu technicznego fundamentów budynku stodoły oraz fundamentu ogrodzenia zlokalizowanych na terenie posesji położonej przy ul. B. [...] w I., stanowiącej własność skarżącego. W dniu [...] lipca 2012 r. przeprowadzono oględziny na gruncie, w wyniku których stwierdzono, iż na terenie działki skarżącego znajduje się budynek stodoły, którego południowa krótsza ściana zlokalizowana jest w ostrej granicy z działką położoną przy ul. B. [...] w I. należącą do uczestnika postępowania. Pomiędzy ścianą budynku uczestnika postępowania, a murkiem okalającym fundament stodoły skarżącego na obszarze ok. 0,90 m x 7,00 m została wybrana ziemia na głębokość ok. 0,55 m (według stwierdzenia skarżącego) bądź ok. 0,20 m (według twierdzenia uczestnika postępowania). Ponadto pomiędzy ww. działkami występuje różnica w poziomach terenu. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. organ I instancji nakazał uczestnikowi postępowania wykonanie opinii bądź ekspertyzy technicznej w zakresie ustalenia, czy wybranie ziemi na jej działce położonej przy ul. B. [...] w I. przy fundamencie budynku stodoły należącej do skarżącego miało wpływ na stan techniczny tego fundamentu, jak również, czy obniżenie terenu na jej działce ma wpływ na podmurówkę - fundament ogrodzenia działki skarżącego. Jednocześnie postanowieniem Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. organ I instancji nakazał skarżącemu wykonanie opinii bądź ekspertyzy technicznej w zakresie fundamentu budynku stodoły od strony działki uczestnika postępowania, określającej stan techniczny tego fundamentu oraz czy spływ wód opadowych na działce właściciela i piwnica w przyziemiu tej stodoły ma wpływ na statykę fundamentu. Z treści opinii mgr inż. K. G. (przedstawionej przez skarżącego), wynika, iż dla zapewnienia bezpiecznej eksploatacji obiektów skarżącego należy doprowadzić do uzyskania normowego zagłębienia fundamentów w stosunku do powierzchni terenu i należy obsypać gruntem fundamenty lub spowodować ich podbicie odcinkami do poziomu zgodnie z normami. Decyzją Nr [...] z dnia [...] października 2012 r., organ I instancji nakazał uczestnikowi postępowania wykonanie w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszej decyzji, na terenie własnej nieruchomości następujących robót budowlanych: 1) stabilizacji gruntu z mieszanki cementowo-piaskowej zagęszczanej warstwami co 20 cm do wysokości 70 cm od istniejącego poziomu terenu (stabilizację gruntu wykonać na obszarze ok. 0,90 m x 7,00 m znajdującym się pomiędzy murkiem okalającym fundament stodoły skarżącego, a ścianą budynku użytkowanego przez uczestnika postępowania); 2) stabilizacji gruntu z mieszanki na całej długości ogrodzenia od budynku stodoły skarżącego do jego budynku gospodarczego w kierunku ul. B. Na skutek odwołania złożonego przez uczestnika postępowania i dołączonej doń w okresie późniejszym ekspertyzy technicznej dotyczącej wykonania cieku z elementów prefabrykowanych w miejsce cieku gruntowego na działce uczestnika postępowania i wpływu tej zmiany na stan techniczny stodoły i innych obiektów budowlanych zlokalizowanych na działce skarżącego (przy ul. B. [...] w I.), opracowanej przez mgr inż. J. M. (nr uprawnień [...]) [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB, organ odwoławczy) decyzją Nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę PINB wydał w dniu [...] marca 2013 r. decyzję (Nr [...]) nakazującą skarżącemu wykonanie określonych robót w terminie do dnia [...] lipca 2013 r., przy czym organ odwoławczy decyzją z dnia [...] maja 2013 r. Nr [...] orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Następnie organ I instancji decyzją Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., działając na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 oraz art. 83 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2005 r. Nr 163, poz. 1364, zwana dalej p.b.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98. poz.1071 ze zm., zwana dalej k.p.a.), nakazał uczestnikowi postępowania: 1) dokonanie sprawdzenia zgodnie z obowiązującymi normami zagłębienia fundamentów stodoły skarżącego w rejonie koryta ściekowego; 2) zabezpieczenia fundamentu stodoły poprzez przywrócenie poziomu terenu po stronie działki uczestnika postępowania; oraz 3) wstrzymanie jakichkolwiek prac ziemnych i robót pogarszających warunki pracy fundamentów budynku. Uzasadniając powyższe PINB wskazał, iż z pkt 6.2 "Zalecenia" (str. [...]) ekspertyzy technicznej wykonanej przez K. G., określającej stan techniczny fundamentu stodoły, ogrodzenia oraz budynków gospodarczych, zlokalizowanych przy ul. B. [...] w I. wynika zasadność dokonania sprawdzenia zgodności z obowiązującymi normami zagłębienia fundamentów stodoły w rejonie koryta ściekowego zlokalizowanego na działce przy ul. B. [...]. Ponadto fundamenty budynku (stodoły) winny być zabezpieczone w trybie natychmiastowym poprzez przywrócenie poziomu terenu po stronie działki uczestnika postępowania od stanu przed zmianami konfiguracji terenu. Powyższego winien dokonać właściciel działki położonej przy ul. B. [...] będący wykonawcą robót. Z opinii wynika także nakaz wstrzymania jakichkolwiek prac ziemnych i robót pogarszających warunki pracy fundamentów budynku, bowiem kontynuacja robót w tym zakresie może być przyczyną awarii lub katastrofy budowlanej. W odwołaniu złożonym na powołane rozstrzygnięcie uczestnik postępowania wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Podkreślił, iż w tej samej sprawie dotyczącej budynku stodoły zlokalizowanej na działce skarżącego (przy ul. B. [...]), przy granicy z działką ul. B. [...], organ I instancji wydał jeszcze drugą decyzję Nr [...] z tego samego dnia (PINB - [...]) zupełnie innej treści. Zdaniem uczestnika postępowania w obrocie prawnym funkcjonują dwie decyzje różnej treści. W ocenie odwołującego zaskarżona decyzja Nr [...] winna być uchylona, a sprawa nią rozstrzygnięta umorzona zarówno z tego powodu, że w tej samej sprawie została wydana decyzja Nr [...], jak i z uwagi na fakt, że nakazy zawarte w decyzji Nr [...] zostały skierowane do niewłaściwej osoby, która nie jest ani właścicielem ani zarządcą przedmiotowej stodoły. Zaznaczono również, że organ I instancji postąpił wbrew stanowisku i wytycznym organu odwoławczego zawartym w decyzji z dnia [...] lutego 2013 r., wydanej po rozpoznaniu jego pierwszego odwołania od pierwszej decyzji PINB (Nr [...]). Zarzut odwołania dotyczy braku dokonania przez PINB prawidłowej analizy i oceny trzech sprzecznych ze sobą opracowań technicznych przedłożonych mu w tej sprawie tj. dwóch opinii technicznych K. G. i ekspertyzy J. M. W podsumowaniu uczestnik wskazał, ze to skarżący jako właściciel stodoły powinien sprawdzić zagłębienie fundamentów tego obiektu i w odpowiedni sposób doprowadzić stodołę do należytego stanu technicznego. Decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r. WINB na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 p.b., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy stwierdził, iż przedmiotowa sprawa dotyczy stanu technicznego budynku stodoły zlokalizowanego na działce przy ul. B. [...] w I. Natomiast powodem uchylenia zaskarżonej decyzji jest fakt, że zobowiązana T. M. nie może wykonać wskazanych w decyzji PINB robót budowlanych, gdyż nie jest właścicielem ani zarządcą budynku stodoły usytuowanej na działce przy ul. B. [...]. Właścicielem ww. nieruchomości jest T. K. WINB przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lipca 2007 r. sygn. akt II OSK 999/06, z którego wynika, że "W przepisie art. 66 w związku z art. 61 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane określono krąg podmiotów zobowiązanych do utrzymania obiektu budowlanego. Są nimi właściciel oraz zarządca nieruchomości (...). Przyjąć należy, iż stroną postępowania w trybie art. 66 ustawy - Prawo budowlane jest wyłącznie właściciel nieruchomości i jej zarządca". W związku z powyższym wszelkie roboty budowlane, które są nakładane w celu poprawy stanu technicznego należy kierować do właściciela obiektu, który jest zobowiązany do utrzymania obiektów budowlanych na jego nieruchomości we właściwym stanie technicznym. Natomiast kwestie zniszczeń spowodowanych między sąsiadami należy rozstrzygać przed sądem powszechnym, a nie organami nadzoru budowlanego. WINB zaznaczył, że jako organ odwoławczy nie może orzekać także w zakresie innym niż to uczynił przed nim organ I instancji, bowiem oznaczałoby to naruszenie zasady dwuinstancyjności rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Dlatego też należało uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W skardze złożonej do sądu administracyjnego skarżący wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez oddalenie odwołania uczestnika postępowania i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji. Wydanemu rozstrzygnięciu zarzucił błędne uznanie, że decyzja PINB dotyczy wykonania przez uczestnika postępowania robót budowlanych wyłącznie na działce skarżącego, podczas gdy nakaz wymieniony w decyzji tj. zabezpieczenie fundamentów stodoły poprzez przywrócenie terenu po stronie działki uczestnika, a także nakaz wstrzymania jakichkolwiek prac ziemnych i robót pogarszających warunki pracy fundamentów budynku dotyczy wykonania ww. czynności na działce będącej własnością uczestnika. Również zwrócił uwagę, że decyzja nakazuje uczestnikowi wykonanie robót budowlanych zmierzających do przywrócenia poziomu terenu (zanim w 2010 r. nastąpiła zmiana konfiguracji terenu), czy wstrzymania jakichkolwiek prac, które pogarszałyby warunki pracy fundamentów tj. robót niezwiązanych ściśle z budynkiem stodoły. Skarżący podniósł, iż uczestnik postępowania wybrał ziemię pomiędzy ścianą budynku należącego do niego, a murkiem okalającym fundament stodoły należącym do skarżącego, co miało wpływ na stan techniczny fundamentu stodoły i na podmurówkę ogrodzenia działki należącej do skarżącego. Zaznaczył, iż budynek stodoły był w dobrym stanie technicznym zanim zaczęły pojawiać się skutki podjętych przez uczestnika robót budowlanych. Zgodnie z zaleceniami ekspertyzy technicznej sporządzonej przez K. G. dla zapewnienia bezpiecznej eksploatacji obiektów, w tym budynku stodoły należy doprowadzić do uzyskania normowego zagłębienia fundamentów w stosunku do powierzchni terenu. Jednocześnie autor skargi za właściwe uznał ustalenie organu, że adresatem decyzji przewidzianych w rozdziale 6 ustawy Prawo budowlane może być wyłącznie właściciel lub zarządca obiektów budowlanych. Wyjaśnił w tym zakresie, iż uczestnik jest właścicielem obiektu budowlanego tj. koryta ściekowego, który wymaga robót naprawczych i do takowych został zobowiązany decyzją PINB. W odpowiedzi na skargę WINB, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270, zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Istotnym dla rozpoznania niniejszej sprawy jest ustalenie zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z treści powołanego przepisu wyraźnie wynika, że organ odwoławczy upoważniony jest do wydania decyzji kasatoryjnej tylko wówczas, gdy w toku postępowania odwoławczego stwierdzi, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów proceduralnych, a jednocześnie zachodzi konieczność wyjaśnienia sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Stwierdzenie natomiast uchybień natury merytorycznej nie daje organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, lecz obliguje go do wydania w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. orzeczenia reformatoryjnego, a więc decyzji o uchyleniu rozstrzygnięcia organu I instancji w całości albo w części i w tym zakresie orzeczenia co do istoty sprawy. W kontekście wydanej przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zwrócić uwagę należy na dwa aspekty zasady dwuinstancyjności postępowania, wynikającej z treści art. 15 k.p.a. Otóż, z jednej strony nakłada ona na organ odwoławczy obowiązek powtórnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie, a nie tylko ograniczenia się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji (stąd m.in. konieczność uwzględniania przez organ odwoławczy zmian stanu prawnego lub faktycznego zaistniałych "w międzyczasie" oraz zasada pierwszeństwa orzekania reformatoryjnego przed kasatoryjnym). Z drugiej jednak strony sprawa rozstrzygana w postępowaniu odwoławczym musi być tożsama ze sprawą rozpatrzoną i rozstrzygniętą przez organ I instancji; przy tym tożsamość ta musi dotyczyć tak elementów podmiotowych, jak i przedmiotowych. Zmiana któregokolwiek z nich będzie skutkować pojawieniem się nowej sprawy, której rozpoznanie i załatwienie przez organ odwoławczy stanowiłoby rażące naruszenie prawa (por. G. Łaszczyca [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2010, uw. 5 do art. 15). Stąd wniosek, że jeżeli organ odwoławczy stwierdzi, iż dana sprawa powinna zostać rozpatrzona i rozstrzygnięta w szerszym zakresie podmiotowym lub przedmiotowym, niż uczynił to organ I instancji, to w imię respektowania zasady dwuinstancyjności winien decyzję tego organu uchylić i przekazać jemu sprawę do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zdaniem Sądu taka właśnie sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Przede wszystkim podkreślić należy, iż materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia organu I instancji stanowił przepis art. 66. ust. 1 p.b., w myśl którego w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: 1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo 2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo 3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo 4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia – właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Krąg adresatów tego nakazu ustala się na podstawie art. 61 p.b., zgodnie z którym to na właścicielu lub zarządcy obiektu budowlanego spoczywa obowiązek użytkowania obiektu budowlanego w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymania w stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej. Powyższe oznacza, że decyzja wydana w trybie art. 66 ust. 1 pkt 1 p.b. mogła być skierowana w zakresie nałożonego obowiązku do właściciela obiektu budowlanego lub zarządcy, którym w niniejszym postępowaniu jest skarżący. Uczestnik postępowania (T. M.) nie jest właścicielem ani zarządcą obiektów budowlanych sytuowanych na działce przy ul. B. [...]. Jeśli, jak podnosi w skardze skarżący, uczestnik postępowania wykonywał jakieś prace na swojej działce, przy swoich budynkach, to decyzja nie mogła dotyczyć stanu technicznego stodoły sytuowanej na działce skarżącego i być wydana w trybie art. 66 ust. 1 p.b. Przypomnieć w tym miejscu wypada, że przedmiotem sprawy rozpoznawanej przez organ I instancji był stan techniczny zabudowy – stodoły na działce położonej w I. przy ul. B. [...], stanowiącej własność skarżącego. Wynika to z zawiadomienia o wszczęciu postępowania z dnia [...] lipca 2012 r. Zarzuty skargi i jej uzasadnienie wskazują, iż skarżący nie zrozumiał argumentów, które skutkowały wydaniem zaskarżonej decyzji przez organ odwoławczy. Należy zatem stanowczo podkreślić, że postępowanie przed organem I instancji wszczęte zostało w sprawie stanu technicznego fundamentów budynku stodoły oraz fundamentów ogrodzenia zlokalizowanego na terenie działki przy ul. B. [...] w I., co oznacza, że prowadząc postępowanie i wydając decyzję na podstawie art. 66 ust. 1 p.b. organ mógł nałożyć obowiązek jedynie na właściciela budowli lub zarządcę, a nie na osobę trzecią. W tej sytuacji zdaniem Sądu organ, odwoławczy prawidłowo ocenił, iż nie mógł we własnym postępowaniu zmienić trybu postępowania, nie mógł również zastosować art. 136 k.p.a., gdyż doszłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Oznacza to, że właściwie podjął decyzję kasatoryjną uznając, że doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego – art. 66 ust. 1 pkt 1 p.b., przy czym wady powyżej nie mógł usunąć we własnym zakresie. Na marginesie zwrócić uwagę należy, iż WINB sygnalizował "wadliwy tryb" postępowania organu I instancji w decyzji z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] (gdzie również wydał decyzję na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.). W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie zachodziły przesłanki do wydania przez WINB decyzji kasacyjnej w trybie art. 138 § 2 k.p.a., zaś zarzuty zawarte w rozpoznawanej skardze należało uznać za bezzasadne, co w konsekwencji skutkowało oddaleniem skargi. Decyzja organu I instancji została bowiem wydana z naruszeniem przepisów prawa przepisów postępowania, a w konsekwencji również przepisów materialnych. W konsekwencji jeszcze raz należy zaznaczyć, że w trybie art. 66 p.b. organ I instancji mógł nałożyć obowiązki tylko na właściciela lub zarządcę nieruchomości, natomiast jeżeli zamiarem organu było prowadzenie postępowania na podstawie innych przepisów prawa budowlanego, to organ odwoławczy nie mógł dokonywać własnych ustaleń, ani zastosować art. 136 k.p.a., gdyż mogłoby to naruszyć zasadę dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.). Analizując przedmiotową sprawę Sąd nie dopatrzył się innych naruszeń przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miałyby wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.