VIII SA/Wa 214/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk /sprawozdawca/, Protokolant Aleksandra Borkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2010 r. sprawy ze skargi J.G. na decyzję Wojewody [...] z dnia[...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty G. z dnia [...]października 2008 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] października 2008r. Nr [...] Starosta G. na podstawie art. 28, 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę lądowiska śmigłowców ratunkowych na nieruchomości oznaczonej jako działki nr ew. [...][...][...] obręb [...] w G. przy ul. D. inwestorowi Samodzielnemu Publicznemu Specjalistycznemu Szpitalowi [...] w G.. W uzasadnieniu stwierdzono, że projekt budowlany został wykonany i sprawdzony przez projektantów z wymaganymi uprawnieniami i posiada niezbędne uzgodnienia z rzeczoznawcami do spraw zabezpieczeń przeciw pożarowych i higieniczno sanitarnych. Dla przedmiotowego przedsięwzięcia Burmistrz G. zapewnił możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu, w ramach którego sporządzony został raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Następnie wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia – budowy lądowiska śmigłowców sanitarnych. W dalszej części uzasadnienia Organ I instancji uznał, że teren Samodzielnego Publicznego Specjalistycznego Szpitala [...] w G. według miejscowego planu zagospodarowani przestrzennego znajduje się na obszarze strefy oznaczonej symbolem B43-UZ dopuszczającym zabudowę usług zdrowia i na obszarze oznaczonej symbolem B44-ZP przeznaczonym na zieleń parkową. Na terenie o przeznaczeniu pod zabudowę usług zdrowia miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza budowę lądowiska helikopterów dla potrzeb transportu sanitarnego. Tym samym, w ocenie Starosty G. budowa lądowiska jest zgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie organ I instancji uznając możliwość przekroczenia norm w zakresie poziomu hałasu powołał się na obowiązki inwestora wynikające z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia i uznał, że obowiązki tam określone w wystarczający sposób zabezpieczają interesy sąsiadów inwestycji. Odwołanie od tej decyzji złożyli J.G., P. i I.G., J. i J.Z. i J.K.. J. i J.Z. w swoim odwołaniu zarzucili organowi I instancji, że wydana decyzja zapadła z rażącym naruszeniem prawa, gdyż wbrew ustaleniom organu I instancji niedopuszczalnym jest wydanie pozwolenia na budowę lądowiska śmigłowców z jego częścią lokalizacyjną w strefie planistycznej oznaczonej symbolem B 44-ZP, w której obowiązuje całkowity zakaz zabudowy. Poza tym argumentem J. i J. Z. w swoim odwołaniu wskazali, że w studium zagospodarowania przestrzennego dla G. w ,,Zaleceniach" ogólnych do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego tereny nad rzeką M. przeznaczone są na trasę spacerową oprócz tego ciągi te spełniają funkcję ekologicznych korytarzy migracyjnych, ostoi dla wylęgu i bytowania ptaków, drobnych ssaków, gadów i płazów. Działający w imieniu J.G. oraz P. i I.G. pełnomocnik w odwołaniu wnosił o uchylenie decyzji Starosty G. w całości i wydanie decyzji o odmowie wydania pozwolenia na budowę w/w lądowiska. W odwołaniu podniósł, że w toczącym się przed organem I instancji postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia uprawnień J. G. poprzez nie doręczenie zawiadomienia o wszczęciu postępowania mimo posiadanej wiedzy o tym, iż powinien być jego uczestnikiem. Nie umożliwiono uczestnikowi zaznajomienia się z aktami postępowania a także pozbawiono go możliwości składania wniosków dowodowych. W ocenie pełnomocnika J.G. decyzja zapadła z rażącym naruszeniem art. 10 § 1 k.p.a. , art. 61 § 4 k.p.a. , art. 7 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. Poza tym zarzucono organowi I instancji naruszenie uprawnień uczestników postępowania P. i I.G. polegające na pominięciu przy wydawaniu decyzji zastrzeżeń przez nich zgłoszonych. Taki tryb procedowania narusza art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 7 i 8 k.p.a. Przytaczając bogate orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczące uprawnień stron w postępowaniu administracyjnym wskazano, że organ nie może uchylać się od stosowania zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, gdyż w razie jej naruszenia dochodzi do kwalifikowanej wadliwości postępowania, co obliguje organ odwoławczy do uchylenia zapadłej w toku takiego postępowania decyzji. Niezależnie od tych zarzutów podniesiono, że planowana inwestycja jest sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Natomiast decyzja organu I instancji nie określa w jakich strefach ma być prowadzona inwestycja w szczególności pomija fakt, że w części planowane lądowisko zajmuje strefę B-44-ZP przeznaczoną pod zieleń parkową. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego strefa oznaczona symbolem B-44-ZP obowiązuje całkowity zakaz zabudowy oraz nakaz zachowania i rozbudowy istniejącej zieleni wysokiej. W związku z tym wybudowanie w strefie planistycznej B-44-ZP całości lub części lądowiska śmigłowców ratunkowych sanitarnych jest niedopuszczalne. Wobec tego decyzja organu I instancji zapadła z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Na koniec odwołania wskazano na lakoniczność uzasadnienia decyzji Starosty G. z dnia [...] października 2008r.oraz zgłoszono zarzuty co do postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań inwestycji. Rozpoznając te odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2009r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 200r. nr 98, poz. 1071 z póź. zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ II instancji przytoczył przebieg dotychczasowego postępowania i stwierdził, że na terenie B 44-ZP projektowanej zieleni parkowej brak jest zakazów realizacji takich urządzeń jak rozbudowa układu komunikacyjnego, oświetlenia i sygnalizacji wizualnej. Całkowity zakaz dotyczy jedynie wznoszenia zabudowy. Ponadto miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie precyzuje ,,dokładnie ustalenia granic pomiędzy strefami przeznaczenia terenu, a to oznacza możliwość korygowania ich przy imiennych lokalizowaniu inwestycji." W konkluzji organ II instancji stwierdził, że zatwierdzony projekt nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz spełnia wszelkie wymogi określone prze Prawo budowlane. Skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie na tę decyzję złożył pełnomocnik J.G.. W skardze wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2009r. oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty G. z dnia [...] października 2008r. jako wydanych z naruszeniem przepisów prawa materialnego tj. art. 33 ust. 1 , art.. 35 ust. 1 pkt 1 i art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane oraz art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne, a także przepisów postępowania, tj. art. 8 k.p.a. , art. 10 § 1 k.p.a. , art. 28 k.p.a. w zw. z art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, art. 61 § 4 k.p.a. , art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. których naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Podtrzymując zarzut naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, poza argumentami wskazanymi w odwołaniu dodatkowo podniesiono, że organ II instancji nie zapewnił stronie czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym, ponieważ mimo wyraźnego wniosku J.G. o umożliwienie zapoznania się z aktami postępowania przed wydaniem decyzji organ odwoławczy zignorował ten wniosek i wydał decyzję bez umożliwienia zapoznania się przez J.G. z materiałami postępowania. Ostatecznie w odniesieniu do zarzutu naruszenia normy określonej w art. 10 § 1 k.p.a. skarżący wskazał, że uchylenie się organu odwoławczego od pogłębionej analizy zarzutu naruszenia w/w przepisu w toku postępowania przed organem pierwszej instancji, a następnie nie wykonanie przez organ odwoławczy wynikających z przepisu tego obowiązków, było zlekceważeniem ugruntowanej linii orzecznictwa sądów administracyjnych, które podkreślają wagę i znaczenie zasady określonej w tym przepisie. Poza tymi zarzutami skarżący stwierdził, że zaskarżona decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2009r. oraz utrzymana nią decyzja Starosty G. zapadły z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, który obligował rozpatrujące sprawę organy administracji publicznej do zbadania zgodności projektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także wymaganiami ochrony środowiska określonymi stosownymi decyzjami. Nie do zaakceptowania, według skarżącego jest stanowisko organu odwoławczego co do tego, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie precyzuje dokładnie ustalenia granic między strefami B 43-UZ i B 44-ZP ponieważ granice tych stref można ustalić na podstawie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz jej załączników graficznych. Nie można też podzielić poglądu, że ustalenia tego planu mogą być korygowane przy ,, imiennym lokalizowaniu decyzji". Poza tym skarga zwierała argumenty zawarte w odwołaniu od decyzji Starosty G. z dnia [...] października 2008r. dotyczące niezgodności planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Dodatkowo podnoszono, że inwestycja w niedopuszczalny sposób ingeruje w chroniony układ przyrodniczy tej strefy. Polega to na tym, że inwestycja obejmuje między innymi konieczność przycięcia drzew w korycie rzeki M. do poziomu [...] metrów poniżej powierzchni ograniczającej. Poza tym w toku sprawy administracyjnej organy obu instancji w niedostatecznym stopniu uwzględniły fakt, że planowana inwestycja ma zostać zrealizowana na terenie przylegającym bezpośrednio do rzeki M.. Fakt ten rodził obowiązek wzięcia pod uwagę nie tylko uwarunkowań związanych z ochroną środowiska, lecz także powiązanych z nimi uwarunkowań wynikających z ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne. Poza tym skarżący wskazał na braki uzasadnienia zarówno decyzji Wojewody [...] jak i Starosty G. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 ustawy P.p.s.a. sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a.). Badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy, Sąd doszedł do przekonania, iż skarga jest zasadna i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie art. 35. ust. 1. pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Zgodnie zaś z ust. 3. tego artykułu w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Poza sporem jest fakt, że obszar, na którym położone jest planowane lądowisko śmigłowców sanitarnych znajduje się na terenie objętym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w G. z dnia 9 lutego 2005r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów w mieście G. Uchwała ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego z 2005r. Nr 115, poz. 3407. Z dołączonych do sprawy dokumentów wynika, że planowana inwestycja rozciąga się na obszarach oznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolami B44-ZP i B43-UZ. Paragraf 39 ust. 1 w/w uchwały określa, że teren oznaczony symbolem B44-ZP obejmuje zieleń parkową i w zakresie ochrony i kształtowania ładu przestrzennego w pkt 2 dopuszcza: rozbudowę układu komunikacji pieszej w obrębie terenów zieleni o nowe ścieżki, aleje na terenach zieleni parkowej o charakterze leśnym, przebudowy nawierzchni ciągów pieszych oraz wydzielenia ścieżek rowerowych w obrębie istniejących ciągów komunikacyjnych, specjalne rozwiązania służące oświetleniu przestrzeni publicznych oraz nakazuje zachowanie i rozbudowę istniejących elementów zieleni. Natomiast w pkt 9 ustalającym szczególne warunki zagospodarowania terenu oraz ograniczenia w ich użytkowaniu wprowadzono całkowity zakaz zabudowy. W związku z tym częściowa lokalizacja lądowiska śmigłowców sanitarnych na obszarze oznaczonym symbolem B44-ZP jest sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W kontekście tego ustalenia za pozbawione jakiegokolwiek uzasadnienia należy uznać twierdzenie organu odwoławczego wskazujące na to, ,,że plan nie precyzuje dokładnie ustalenia granic pomiędzy strefami przeznaczenia terenu, a to oznacza możliwość korygowania ich przy imiennych lokalizowaniu inwestycji". Po pierwsze precyzyjne ustalenie granic pomiędzy strefami jest możliwe w oparciu o przedmiotowy plan oraz jego załączniki graficzne. Poza tym nie do przyjęcia jest zaprezentowany pogląd o możliwości korygowania granic przy ,,imiennym" lokalizowaniu inwestycji. Niezależnie od interpretacji użytego określenia należy wskazać, że decyzja administracyjna zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę nie może zmieniać ani doprecyzowywać ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Niezależnie od powyższych okoliczności podnieść trzeba, że planowana inwestycja (co ustalił organ I instancji) należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i wymaga sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. W związku z tym warunkiem wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę było wcześniejsze uzyskanie decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia. Z akt sprawy wynika, że decyzja Burmistrza G. z dnia [...] lutego 2008r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań została uchylona. W tej sytuacji nie było możliwe zatwierdzenie projektu i wydanie pozwolenia na budowę. Z tych podstawowych powodów decyzje obu organów nie mogły się ostać. Niezależnie od tego za zasadny należy uznać również zarzut Skarżącego pozbawienia strony możliwości brania czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. W tym zakresie Sąd podziela argumentacje zawartą w skardze i w związku z tym nie zachodzi konieczność jej ponownego przytaczania. Niemniej zarzut ten miał drugorzędne znaczenie w sytuacji niezgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z tego też powodu bezprzedmiotowym było ocenianie decyzji organów administracyjnych z punktu widzenia Prawa wodnego. Mając na względzie powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt a, art. 152 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1270 ze zm. ) orzekł jak w sentencji wyroku.