VIII SA/Wa 215/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kot, Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot /sprawozdawca/, Sędzia WSA Cezary Kosterna, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2012 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie płatności bezpośrednich oddala skargę. Decyzją Nr [...] z [..] października 2011 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. (Kierownik ARiMR, organ I instancji), na podstawie art. 7 ust. 1, art. 19 ust. 1 ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm., zwana dalej ustawą o płatnościach bezpośrednich) oraz art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej Kpa) przyznał M. R. (skarżący) płatności do gruntów rolnych na 2010 rok (jednolitą płatność obszarową – JPO) w kwocie [...] zł. Organ I instancji wyjaśnił, iż wnioskiem z [...] kwietnia 2009 r. skarżący wniósł o przyznanie płatności do gruntów rolnych na 2010 rok. Do JPO skarżący zadeklarował powierzchnię działek rolnych w wysokości [...] ha. Powierzchnia działek rolnych stwierdzona w wyniku kontroli administracyjnej kwalifikowana do JPO wynosiła [...] ha. Powierzchnia ta ustalona została ustalona w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 z 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. WE L 30 z 31.01.2009 r., str. 16, zwane rozporządzeniem Nr 72/2009). Do takiej też powierzchni płatność została naliczona. W odwołaniu wniesionym na powołane rozstrzygnięcie skarżący wskazał, iż w jego gospodarstwie rolnym przeprowadzone zostały cztery kontrole obszarowe, a wynik każdej z nich był inny. Jest to dla niego niezrozumiałe bowiem przedmiotem kontroli jest cały czas to samo gospodarstwo rolne. Podał, iż ma poważne wątpliwości co do metod pomiaru GPS, jest ona niedokładna jeśli występują takie różnice w pomiarach. Od 2007 r. w wyniku kontroli nałożone zostały na niego sankcje karne i odmówiono mu płatności. Podniósł także kwestię doliczania odsetek do dopłat wskazując, iż jeśli ktoś winien jest jakieś pieniądze to ARiMR jemu. Decyzją znak [...] z [...] grudnia 2011 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (Dyrektor ARiMR, organ odwoławczy) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy, przepisów prawa regulujących kwestie przyznawania płatności bezpośrednich oraz regulacji prawnych dotyczących weryfikacji składanych wniosków (kontroli) organ odwoławczy wskazał, że we wniosku o przyznanie płatności JPO beneficjent zadeklarował działki rolne o łącznej powierzchni 1,75 ha. Złożony wniosek poddany został kontroli administracyjnej przeprowadzonej w oparciu o system informacji geograficznej (na podstawie pomiarów ortofotomapy), na tej podstawie określono powierzchnię każdej z wnioskowanej do płatności działek rolnych. Rolą tego systemu jest stwierdzenie, czy dana działka ewidencyjna (zadeklarowana do płatności) istnieje, czy położona jest na terenach uprawnionych do dopłat i czy powierzchnia lub suma powierzchni działek rolnych położonych na danej działce ewidencyjnej (lub działkach ewidencyjnych) nie przekracza powierzchni uprawnionej do dopłat (PEG). Dyrektor ARiMR podał, iż stawka płatności jednolitej w 2010 r. wyniosła 562,09 zł do 1 ha uprawy (zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 5 listopada 2010 r. w sprawie stawki jednolitej płatności obszarowej za 2010 r. (Dz. U. z 2010 r. nr 213 poz. 1402), stąd kwota płatności wyniosła [...] zł. Odnosząc się do zarzutów odwołania Dyrektor ARiMR stwierdził brak podstaw prawnych do przyznania stronie odsetek od kwoty należnych płatności. W skardze wniesionej na powołaną decyzję skarżący podał, iż od czasu wydania wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z 3 grudnia 2010 r., sygn. akt VIII SA/Wa 749/09, tj. ponad rok nie otrzymał od organów ani złotówki. Wobec tego, że niesłusznie został obciążony sankcjami polegającymi na pozbawieniu dopłat za lata 2007 – 2010, zwrócił się do organu I instancji o wypłatę płatności wraz z ustawowymi odsetkami. Nie zgadza się ze stanowiskiem tego organu, że nie należą mu się odsetki od jego pieniędzy, których nie wypłacono mu przez 4 lata. Odnosząc się do argumentów zaskarżonej decyzji, iż różnica w pomiarach wyniosła [...] ha podał, iż ukarano go zmniejszeniem dopłat i sankcjami jak za [...] ha. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wyjaśnił, iż podnoszone przez skarżącego we wniesionym środku zaskarżenia zarzuty nie są zasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Przedmiotem sprawy jest przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2010 r. w zakresie JPO (jednolitej płatności obszarowej). Płatność przyznaje się, na wniosek rolnika, który sam określa treść swojego żądania (art. 18 ustawy o płatnościach bezpośrednich). Podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowił art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich, zgodnie z którym rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujących się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009, jeżeli: 1) posiada w tym dniu działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku nr VII do rozporządzenia nr 1121/2009, z tym że w przypadku zagajników o krótkiej rotacji działka rolna powinna obejmować jednolitą gatunkowo uprawę o powierzchni co najmniej 0,1 ha; 2) wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności; 3) przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności; 4) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Jednolita płatność obszarowa przysługuje do powierzchni gruntów rolnych nie większej niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 6 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 1122/2009, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Rolnikowi, który w danym roku spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej, przysługują płatności uzupełniające do powierzchni upraw: roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych, innych roślin i do powierzchni gruntów ornych, na których nie jest prowadzona uprawa roślin (uzupełniająca płatność podstawowa); do których została przyznana jednolita płatność obszarowa (art. 7 ust. 2). Pojęcie działki rolnej zdefiniowane zostało w art. 3 pkt 7 ustawy z 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2004 r. nr 10, poz. 76 ze zm.), jako zwarty obszar gruntu rolnego, na którym jest prowadzona jedna uprawa o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha, wchodzący w skład gospodarstwa rolnego. Działki rolne, ze względu na zmienny ich charakter, nie są przedmiotem wpisu do ewidencji gruntów, ani innych rejestrów. Producent rolny we wniosku o przyznanie płatności jest natomiast zobowiązany podać zarówno działki rolne (ich powierzchnię, prowadzoną na nich uprawę), jak i działki ewidencyjne, na których są one położone. Z powyższej regulacji wynika, że jednym z warunków uzyskania płatności jest posiadanie przez rolnika działek rolnych o określonej powierzchni i utrzymanych w określonym stanie, tj. kwalifikujących się do objęcia płatnościami. Zgodnie z art. 17 rozporządzenia Nr 73/2009, system identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych. Korzysta się z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, w tym najlepiej ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10 000. W celu stosowania systemów wsparcia wymienionych w załączniku VI państwa członkowskie zapewniają, aby procedury administrowania i kontroli stosowane do tych systemów były kompatybilne z systemem zintegrowanym w zakresie: skomputeryzowanej bazy danych; systemów identyfikacji działek rolnych; kontroli administracyjnych (art. 26 rozporządzenia Nr 73/2009). W tym celu należy ustanowić bazy danych, systemy i kontrole, o których mowa odpowiednio które pozwolą na wspólne bezproblemowe i bezkonfliktowe funkcjonowanie oraz wymianę danych między nimi. Narzędziem służącym weryfikacji podanych przez stronę we wniosku o płatności informacji są kontrole administracyjne i kontrole na miejscu. Zgodnie z art. 20 rozporządzenia Rady (WE) NR 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009r. państwa członkowskie przeprowadzają kontrole administracyjne wniosków o pomoc w celu weryfikacji warunków kwalifikowalności do pomocy. Kontrole administracyjne uzupełnia system kontroli na miejscu. W celu zweryfikowania kwalifikowalności do pomocy państwa członkowskie sporządzają próbę kontrolną zawierającą listę gospodarstw rolnych. Państwa mogą korzystać z technik teledetekcji i globalnego systemu nawigacji satelitarnej w celu przeprowadzania kontroli działek rolnych na miejscu. Każde państwo członkowskie wyznacza organ odpowiedzialny za koordynowanie obu rodzajów kontroli. W przypadku gdy państwo członkowskie przewiduje delegowanie wykonania niektórych elementów prac, które należy przeprowadzić na mocy niniejszego rozdziału, wyspecjalizowanym agencjom lub firmom, wyznaczony organ zachowuje prawo do kontroli oraz odpowiedzialność za takie prace. Zgodnie z art. 26 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. U. UE L z 2 grudnia 2009 r. Nr 316, poz. 65, zwane dalej rozporządzeniem Nr 1122/2009) kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przewidziane w niniejszym rozporządzeniu przeprowadza się w taki sposób, aby skutecznie sprawdzić zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc, oraz przestrzeganie istotnych wymogów i norm wzajemnej zgodności. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż powierzchnia działek rolnych skarżącego kwalifikowana do płatności została ustalona na podstawie kontroli administracyjnej wniosku, w oparciu o system identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Nr 73/2009. Z czynności kontrolnych przeprowadzonych sporządzony został raport. W wyniku powyższego organ I Instancji stwierdził, iż powierzchnia gruntów deklarowanych do płatność we wniosku odpowiada powierzchni kwalifikowanej stwierdzonej w toku kontroli. Ponadto Sąd podkreśla, że w postępowaniu w sprawach dotyczących przyznawania pomocy w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, toczących się na podstawie art. 3 ustawy o płatnościach bezpośrednich obowiązują zasady odmienne od zasad ogólnych znajdujących zastosowanie w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. W omawianej kategorii spraw ustawodawca odstąpił od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 Kpa, wobec czego organ ma jedynie obowiązek wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Przy czym chodzi tu przede wszystkim o dowody wskazane we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę i ewentualnie innych uczestników postępowania. Organy administracji publicznej nie mają natomiast obowiązku działania z urzędu w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Oznacza to, że w postępowaniu w sprawie przyznania płatności to wnioskujący o płatność rolnik, a nie organ administracji publicznej, ma obowiązek przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Z akt administracyjnych przedmiotowej sprawy nie wynika, aby skarżący w postępowaniu administracyjnym wykazał jakąkolwiek inicjatywę dowodową. Analizując sprawę organy stwierdziły, iż powierzchnia działek A, B, C, D, E deklarowanych do płatności w łącznej powierzchni [...] ha jest tożsama z powierzchnią tych działek stwierdzoną na podstawie pomiarów ortofotomapy. W konsekwencji organy prawidłowo, uwzględniając stawkę płatności przysługującą beneficjentom na 2010 r. przyznawały skarżącemu wnioskowaną płatność JPO w kwocie [...] zł. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego wypłaty odsetek Sąd stwierdza, iż są one bez wpływu na dokonaną ocenę. Zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami ustawy o płatnościach bezpośrednich (art. 19 ust. 1) płatności obszarowe przyznawane są w drodze decyzji administracyjnej. Decyzja ta ma charakter konstytutywny, tzn. że dopiero jej wydanie rodzi po stronie beneficjenta uprawnienie do otrzymania określonej decyzją kwoty przyznanych płatności. Tym samym do czasu wydania decyzji określającej wysokość przyznanych płatności beneficjent nie posiada tytułu prawnego do jej otrzymania. Nie ma zatem podstawy prawnej do dochodzenia ewentualnych odsetek od tej kwoty. W niniejszej sprawie decyzja przyznająca płatność JPO wydana została w dniu [...] października 2011 r. i dopiero po jej wydaniu skarżącemu może być wypłacona przedmiotowa płatność. Nie ma zatem podstawy prawnej do dochodzenia ewentualnych odsetek od tej kwoty. W niniejszej sprawie decyzja przyznająca płatność JPO wydana została w dniu [...] października 2011 r. i dopiero po jej wydaniu skarżącemu może być wypłacona przedmiotowa płatność. Na gruncie przepisów prawa materialnego, kształtujących sytuację prawną adresata decyzji administracyjnej w tego typu sprawach, nie istnieje norma prawna upoważniająca organ administracji do podejmowania działań z uwagi na nieuwzględnienie w ramach postępowania administracyjnego odsetek za "opóźnioną wypłatę" dofinansowania. Przepisy prawa obowiązujące w tym zakresie nie zostały naruszone, ponieważ prawo nie przewiduje możliwości kształtowania relacji między organem, a adresatem decyzji w ten sposób, aby dawało to organowi uprawnienie do orzekania o należności z tytułu jakichkolwiek dodatkowych kwot, poza wysokością dopłaty obszarowej. Stanowisko takie wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku II GSK 134/09 z dnia 15 października 2009 r. Natomiast podnoszony przez skarżącego argument, że jako rolnik został obciążony odsetkami z tytułu kwot nienależnie pobranych płatności wynikał z obowiązujących w tym zakresie przepisów. Zgodnie z art. 73 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, rolnik zwraca kwotę powiększoną o odsetki obliczane za okres między powiadomieniem o konieczności zwrotu a zwrotem lub potrąceniem. Stopa odsetek jest obliczana zgodnie z przepisami prawa krajowego. Przepisy krajowe zawarte zostały – w myśl art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634) – w dziale III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa. W ocenie Sądu prowadzone przez organy obu instancji postępowania dotyczące przyznania płatności obszarowych na 2010 r. przeprowadzone zostały prawidłowo. Analizując przedmiotową sprawę Sąd nie dopatrzył się innych naruszeń przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miałyby wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.