VIII SA/Wa 218/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca), Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak, Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi D. P. na decyzję Prokuratora Okręgowego w [...] z dnia [...]stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1) oddala skargę; 2) przyznaje od Skarbu Państwa i nakazuje wypłacić ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata K. K. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych stanowiącą 23% podatku VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Pismem z dnia [...] listopada 2013 r. (data wpływu do organu – [...] grudnia 2013 r.), skierowanym do Prokuratora Rejonowego [...] w R. (dalej: "Prokurator Rejonowy" lub "organ I instancji"), D. P. (dalej też jako "wnioskodawca") zwrócił się o udostępnienie mu kopii dokumentów z akt sprawy [...] Prokuratora Rejonowego [...] w R. lub umożliwienie mu wglądu do akt tej sprawy i przyznania prawa do wykonania fotokopii dokumentów stanowiących informację publiczną i takich, które będą stanowić informację publiczną po ich zanonimizowaniu. Wskazał, że rodzaj dokumentów, których się domaga to zeznania oskarżonych w sprawie, czy raczej podejrzanych, zeznania świadków, postanowienie o wszczęciu postępowania wyjaśniającego, postanowienie o odmowie śledztwa oraz wszelkiego rodzaju protokoły, notatki urzędowe znajdujące się w aktach sprawy będące wprost informacją publiczną i takie, które będą miały charakter informacji publicznej po ich zanonimizowaniu. W odpowiedzi na ww. wniosek Prokurator Rejonowy pismem z dnia [...] grudnia 2013 r. (data doręczenia [...] grudnia 2013 r.) wezwał wnioskodawcę do wykazania w terminie 5 dni od otrzymania pisma szczególnie istotnego interesu publicznego dla uzyskania żądanej informacji. Odpowiadając na to pismo wnioskodawca zakwestionował w piśmie z dnia [...] grudnia 2013 r. prawidłowość wyznaczenia mu wskazanego wyżej pięciodniowego terminu. Podał, że żądanie wykazywania przez niego szczególnego interesu publicznego jest bezprawne. Powołując się na swoją poprzednią korespondencję wskazał, że wymienił jakiego rodzaju dokumenty go interesują i podał, że nie żąda dostępu do całości akt sprawy, tylko do dokumentów, które przysługują mu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podniósł, że anonimizowanie dokumentów nie jest przetwarzaniem. Wskazał również, że dostęp do akt sprawy jest mu potrzebny do udowodnienia, że prokuratura bezprawnie umorzyła postępowanie i do zmuszenia prokuratury do wszczęcia śledztwa, postanowienia winnym zarzutów i do skierowania sprawy do sądu w celu ukarania ich. Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., znak [...] Prokurator Rejonowy, działając na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 ust. 3 oraz art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm., zwana dalej "u.d.i.p."), orzekł o odmowie udzielenia informacji publicznej wobec niewykazania przez wnioskodawcę, że udzielenie tej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że jego zdaniem, spełnienie żądania wnioskodawcy nie może sprowadzać się do prostego skopiowania wskazanej przez wnioskodawcę dokumentacji na nośnik elektroniczny lub papierowy, bowiem zgodnie z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Prawo do informacji podlega także ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej. Wnioskodawca domagał się udostępnienia mu protokołów zeznań oskarżonych w sprawie, zeznań świadków, postanowienia o wszczęciu śledztwa w sprawie oraz wszelkiego rodzaju protokołów, notatek urzędowych znajdujących się w aktach sprawy. Żądanie sformułowane przez wnioskodawcę ma zatem szeroki zakres, obejmujący dokumenty dotyczące czynności dowodowych i decyzje procesowe. Organ I instancji podniósł, że akta przytoczonej sprawy zakończonej wydaniem postanowienia o odmowie wszczęcia śledztwa są obszerne, składają się ze [...] kart obejmujących dowody z dokumentów takich jak akt oskarżenia w sprawie [...], wyrok Sądu Rejonowego w R. z uzasadnieniem, postanowienie o umorzeniu śledztwa w sprawie [...] oraz w sprawie [...], protokoły przebiegu egzaminu gimnazjalnego i dowody z osobowych źródeł dowodowych wytworzone na potrzeby innych postępowań zainicjowanych przez wnioskodawcę, które zdaniem organu wymagają analizy treściowej. Znajdujące się w aktach decyzje procesowe (akt oskarżenia, uzasadnienie wyroku, postanowienie o umorzeniu śledztwa, postanowienie o odmowie wszczęcia śledztwa) zawierają dane chronione prawem. Udostępnienie wnioskodawcy żądanych informacji wiązałoby się z koniecznością szczegółowej analizy treści dokumentów znajdujących się w aktach sprawy w celu selekcji dokumentów zawierających dane chronione prawem, określenia zakresu tych danych a następnie ich wyeliminowania. Tym samym, działania organu miałyby charakter intelektualny, a nie techniczny i wiązałyby się z koniecznością zaangażowania po jego stronie znacznych sił i środków. Wskazane wyżej okoliczności, w ocenie organu powodują, że żądana przez wnioskodawcę informacja publiczna ma charakter informacji przetworzonej. Prokurator Rejonowy powołał się na treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2006 r., sygn. I OSK 1347/05, zgodnie z którym informacja publiczna przetworzona to informacja, na którą składa się pewna suma informacji publicznej prostej, dostępnej bez wykazywania przesłanki interesu publicznego. Ze względu na treść żądania, udostępnienie wnioskodawcy konkretnej informacji publicznej nawet o prostym charakterze, wiązać się może z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem, a zabiegi takie czynią informacje proste informacją przetworzoną, której udzielenie skorelowane jest z potrzebą wykazania przesłanki interesu publicznego. Udzielenie tego rodzaju informacji jest uzasadnione interesem publicznym o tyle, o ile może realnie przełożyć się na działanie prokuratury, usprawnienie jej funkcjonowania i że wnioskodawca winien wykazać, że żądana informacja jest ważna dla dużego kręgu odbiorców, a jej uzyskanie stwarza realną możliwość wykorzystania danych dla poprawy funkcjonowania organów prokuratury i lepszej ochrony interesu publicznego. Zamiarem wnioskodawcy jest realizacja celów osobistych, chęć dalszego ingerowania w prawomocnie zakończone postępowanie i niejako "wyręczania" prokuratury, która zdaniem wnioskodawcy nie doprowadziła do ukarania przestępców w postępowaniu [...]. W konsekwencji organ I instancji uznał, że po stronie wnioskodawcy nie występuje interes publiczny uzasadniający udzielenie mu przetworzonej informacji publicznej. W odwołaniu złożonym na powołane rozstrzygnięcie wnioskodawca powołał się na prawo do informacji publicznej i podniósł, że domagał się informacji prostej, a nie przetworzonej, wskazując, że anonimizacja dokumentu nie jest jego przetwarzaniem. W ocenie wnioskodawcy jego cele osobiste są zbieżne z celem społecznym, a Prokurator Rejonowy nie udostępnia żądanej informacji publicznej, bowiem boi się odpowiedzialności za popełnione przez siebie przestępstwa i nie chce, żeby wyszły one na jaw. Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...], Prokurator Okręgowy (dalej: "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., zwana dalej "K.p.a."), orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu decyzji, po przedstawieniu stanu sprawy i treści obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa stwierdził prawidłowość podjętego przez organ I instancji rozstrzygnięcia. Wskazał, że zgodnie ze stanowiskiem orzecznictwa, w określonych przypadkach o uznaniu informacji za przetworzoną może przesądzać konieczność analizy dokumentów w kontekście usuwania tam danych chronionych. Podniósł, że żądanie wnioskodawcy zostało sformułowane w sposób szeroki obejmując dokumenty dotyczące czynności dowodowych i decyzje procesowe. Materiały procesowe sprawy zawierają dane personalne osób oraz informacje dotyczące życia prywatnego. Dlatego udostępnienie wnioskodawcy żądanych informacji wiązałoby się z koniecznością analizy treści materiału procesowego znajdującego się w aktach sprawy karnej, obejmujących [...] kart w celu wyselekcjonowania dokumentów zawierających dane chronione prawem, określenia zakresu tych danych i ich wyeliminowania. Tego rodzaju działania, wymagające także zaangażowania intelektualnego związanego z analizą treściową dokumentów czynią żądaną przez wnioskodawcę informację informacją przetworzoną, której uzyskanie wiąże się z potrzebą wykazania, że jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Wniosek dotyczy informacji w ściśle oznaczonej sprawie wobec czego nie sposób przyjąć, że udostępnienie żądanych informacji może mieć jakiekolwiek znaczenie dla poprawy funkcjonowania organów Państwa, zwłaszcza że wnioskodawca nie jest podmiotem uprawnionym do weryfikacji prawidłowości wydanego postanowienia, ani też nie wykazał, że ma rzeczywistą możliwość wykorzystania uzyskanych informacji do poprawy funkcjonowania prokuratury. Dlatego też w ocenie organu odwoławczego brak jest podstaw do udostępnienia wnioskodawcy żądanej przez niego informacji przetworzonej. Skargę do sądu administracyjnego na powołane rozstrzygnięcie złożył D.P. (dalej jako "skarżący"), wnioskując o uchylenie zaskarżonej decyzji i nakazanie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej. Uzasadniając skargę skarżący zakwestionował prawidłowość czynności podejmowanych przez prokuraturę w zakresie postępowania karnego. Powołując się na dotychczasową korespondencję z organem podniósł, że żądał informacji prostej, a nie przetworzonej. Anonimizacja dokumentów nie jest zaś przetwarzaniem. Wskazał, że nie był obowiązany do wykazania interesu publicznego, ale mimo to go wykazał. Argumentował m.in., że to Prokurator Rejonowy nie chce dopuścić do ujawnienia bezprawnych działań prokuratury w tej i innych sprawach, a podatnicy mają prawo do informacji o działaniach prokuratury. Odpowiadając na skargę Prokurator Okręgowy podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Dodał, że skarżący w istocie dąży do weryfikacji wydanego przez prokuraturę postanowienia. Udostępnienie zaś skarżącemu żądanej przez niego informacji wymagałoby analizy materiału aktowego, w tym - co istotne analizy treści poszczególnych dokumentów w celu wyselekcjonowania dokumentów zawierających dane chronione prawem, a następnie wyeliminowania tych danych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. W pierwszej kolejności wymaga wskazania, iż zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Ta konstytucyjna zasada znalazła swoje odzwierciedlenie w przepisach art. 1 i art. 2 u.d.i.p. stwierdzających m.in., że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu, a każdy jest uprawniony do uzyskania takiej informacji bez potrzeby wykazywania interesu prawnego lub faktycznego. Przemawia to za szerokim rozumieniem informacji publicznej jako informacji o każdym przejawie działania organów władzy publicznej. Tylko wyraźne ograniczenie ustawowe może prowadzić do naruszenia prawa do informacji publicznej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Obowiązek informacyjny nie musi być przy tym adekwatny do ustalonego zakresu działania danego podmiotu, obowiązuje tutaj ogólna, wynikająca z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. zasada, że do udzielenia informacji zobowiązane są podmioty będące w posiadaniu takiej informacji. W art. 6 u.d.i.p. zawarto katalog informacji publicznej podlegającej ujawnieniu. Z kolei zadaniem prokuratury jest strzeżenie praworządności oraz czuwanie nad ściganiem przestępstw (art. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz. U. z 2008 r. Nr 7, poz. 39 ze zm.). W świetle powyższego nie budzi wątpliwości, że prokuratura, realizując zadania publiczne, jakimi są: strzeżenie praworządności oraz czuwanie nad ściganiem przestępstw, zalicza się do organów władzy publicznej, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., a więc takich, które obowiązane są do udostępnienia informacji publicznej. Bezsporne w niniejszej sprawie jest, że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej, a adresat wniosku należał do podmiotów zobowiązanych w rozumieniu u.d.i.p. do jej udostępnienia. Kwestię sporną stanowi natomiast okoliczność, czy słusznie odmówiono skarżącemu udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej z uwagi na fakt, że ma ona charakter przetworzony, a skarżący nie wykazał szczególnie istotnego interesu publicznego w jej uzyskaniu. Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wnioskujący o udzielenie informacji przetworzonej winien przed organem wykazać szczególnie istotny interes publiczny, bowiem w przeciwnym razie musi się liczyć z decyzją odmowną, wydaną w trybie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Pojęcie "interesu publicznego" nie jest zdefiniowane i funkcjonuje jako pojęcie niedookreślone, jednakże w swej istocie odnosi się do spraw związanych z funkcjonowaniem podstawowych struktur państwowych i innych podmiotów publicznych. Skuteczne działanie w ramach interesu publicznego wiąże się z realną możliwością wpływania na funkcjonowanie instytucji państwa w szerokim tego słowa znaczeniu. Informacje przetworzone, to zatem takie informacje, które są z jednej strony istotne z punktu widzenia interesu państwa, zaś z drugiej strony ich przetworzenie w sensie fizycznym musi się wiązać nie tyle z nakładem pracy i to nawet znacznym w zakresie czasowym, lecz z formą owego przetworzenia. Za takie informacje uznać należy określony zbiór (sumę) informacji publicznych prostych, dostępnych bez wykazywania przesłanki interesu publicznego, których udostępnienie - ze względu na treść żądania - wiąże się z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem oraz z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków finansowych i osobowych. Zabiegi te czynią informacje proste informacją przetworzoną, której udzielenie jest skorelowane z potrzebą istnienia interesu publicznego (zob. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 10 stycznia 2013 r., II SAB/Sz 51/12, Lex nr 1254775). W świetle powyższego, Sąd za prawidłowe uznał stanowisko organów orzekających w sprawie, że wnioskowana do udostępnienia informacja publiczna stanowi informację publiczną przetworzoną. Organy zasadnie wywiodły w tym zakresie, że żądanie wnioskodawcy zostało sformułowane w sposób szeroki - obejmuje bowiem dokumenty dotyczące czynności dowodowych, jak i decyzje procesowe. Materiały procesowe sprawy zawierają zaś dane personalne osób oraz informacje dotyczące życia prywatnego. W związku z tym, niewątpliwie udostępnienie wnioskodawcy żądanych informacji wiązałoby się z koniecznością analizy treści materiału procesowego znajdującego się w aktach sprawy karnej, obejmujących [...] kart w celu wyselekcjonowania dokumentów zawierających dane chronione prawem, określenia zakresu tych danych i ich wyeliminowania. Zgodzić się więc należy z organami obu instancji, że tego rodzaju działania, wymagające także zaangażowania intelektualnego związanego z analizą treściową dokumentów czynią żądaną przez wnioskodawcę informację informacją przetworzoną, której uzyskanie wiąże się z potrzebą wykazania, że jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W ocenie Sądu udostępnienie skarżącemu żądanych informacji wiązałoby się z koniecznością przeprowadzenia szczegółowej analizy dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, zarówno dotyczących przeprowadzonych dowodów, jak i podejmowanych decyzji procesowych w celu dokonania selekcji dokumentów zawierających dane chronione prawem, określenia zakresu tych danych, a następnie ich wyeliminowania. Przeprowadzenie tego rodzaju czynności wiązałoby się z koniecznością szczegółowej analizy treści znacznej ilości dokumentów pod kątem ustalenia, które z nich zawierają dane ustawowo chronione, a następnie na ich anonimizacji. Jednocześnie analiza ww. materiału dowodowego sprawy miałaby charakter intelektualny, a nie tylko techniczny i wiązałyby się z koniecznością zaangażowania znacznych sił i środków, w szczególności oddelegowanego do tej czynności prokuratora, co niewątpliwie utrudniłoby w tym czasie normalny tok działania organu. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest zaś pogląd, że w określonych przypadkach konieczność analizy dokumentów w kontekście usuwania tam danych chronionych może przesądzić o uznaniu informacji za przetworzoną (por. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r., I OSK 202/12, publ. CBOSA). Za trafne Sąd uznał także stanowisko organów, że skarżący nie wykazał, iż udostępnienie wnioskowanej przez niego informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, ani że ma rzeczywistą możliwość wykorzystania uzyskanych informacji dla poprawy funkcjonowania prokuratury czy innych organów Państwa. Wyjaśnić przy tym należy, że niewykazanie się w sposób wyraźny przez skarżącego "szczególnym interesem publicznym" nie zwalnia podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji od rozważenia, czy wnioskodawca taki interes posiada (tak NSA w wyrokach z dnia 7 grudnia 2011 r., I OSK 1505/11 i z dnia 3 marca 2010 r., I OSK 787/10, publ. CBOSA). Zdaniem Sądu, organy orzekające w przedmiotowej sprawie dokonały takiej analizy i mając na uwadze charakter informacji, jej rozmiar oraz zakres uznały, że jej udzielenie nie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Organy w tym zakresie trafnie podniosły, że wniosek o udostępnienie żądanej informacji publicznej dotyczy informacji o ściśle oznaczonej sprawie, wobec czego nie sposób przyjąć, że udostępnienie wnioskowanych przez stronę dokumentów w tej jednostkowej sprawie może mieć znaczenie dla poprawy funkcjonowania organów Państwa, zwłaszcza że nie jest on podmiotem uprawnionym do weryfikacji prawidłowości wydanego postanowienia. Wszczęcie śledztwa - jeśli będą ku temu podstawy - należy bowiem do uprawnionych organów i następuje w trybie określonym w odpowiednich przepisach. Analizując podjęte w przedmiotowej sprawie decyzje w kontekście przytoczonych wyżej przepisów prawa stwierdzić należy, że są one prawidłowe. Sąd nie dopatrzył się takich naruszeń prawa materialnego, czy też przepisów postępowania, które skutkowałyby uchyleniem zaskarżonych decyzji, czy też stwierdzeniem ich nieważności. Mając na uwadze powołane okoliczności Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi. O kosztach zastępstwa procesowego orzeczono na podstawie art. 250 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 litera "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. z 2013 r., poz. 461).