VIII SA/Wa 220/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski /sprawozdawca/, Sędzia WSA Cezary Kosterna, Protokolant Justyna Kapusta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi M.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, po wznowieniu postępowania oddala skargę. Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej jako k.p.a. po rozpoznaniu wniosku M. M. o powtórne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją własną z dnia [...] listopada 2009 r. znak: [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej E. nr [...] na działce Nr [...] położonej w R. B. – utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] listopada 2009 r. U podstaw podjętego w tej sprawie rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. Dnia [...] września 2009 r. wpłynął do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. wniosek M. M. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną Kolegium z dnia [...] listopada 2006 r. znak: [...], ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej E. Nr [...] na działce nr [...] położonej w R. B. W uzasadnieniu wskazano, iż M. M. nie z własnej winy nie brała udziału w toczącym się postępowaniu mimo, że należące do niej działki Nr ew. [...] i [...] w R. B. znajdują się w sąsiedztwie działki Nr [...] w R. B., na której to planowana jest inwestycja polegająca na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. w wyniku wznowienia postępowania (postanowienie z dnia [...] października 2009 r.) rozstrzygając istotę sprawy, decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. wydaną na podstawie art. 145 § 1 pkt 4, 146 § 2, 150 § 1 i 151 § 2 k.p.a. stwierdziło, iż wskazana decyzja własna z dnia [...] listopada 2006 r. znak: [...] została wydana z naruszeniem prawa, lecz na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 § 2 k.p.a. nie może zostać uchylona, gdyż mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca swej istocie decyzji dotychczasowej. W uzasadnieniu organ podniósł, iż w postępowaniu wznowieniowym ustalono, że nie wzięcie przez M. M. udziału w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy, faktycznie nie wpłynęło na wynik rozstrzygnięcia. Posiadanie przez M. M. działek w bliskim sąsiedztwie terenu na którym planowana jest inwestycja nie zmienia – zdaniem Kolegium – oceny, że istnieją podstawy do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii cyfrowej sieci E. wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną na działce położonej w R. B. o Nr ew.[...]. Ponadto organ uznał za nieuzasadnione wykazywane roszczenia odnośnie naruszenia jej interesów. Wskazał również, iż nie ma podstaw do prowadzenia postępowania w oparciu o przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z jednoczesnym wyłączeniem przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Powyższe ustalenia prowadzą do wniosku, że mimo obarczenia decyzji ostatecznej Kolegium z dnia [...] listopada 2006 r. wadą, nie istnieją podstawy do jej uchylenia. W wyniku wznowionego postępowania mogłaby bowiem zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji spełnia bowiem wymogi ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Organ wskazał także, iż decyzja Kolegium z dnia [...] listopada 2006 r. znak: [...] była zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 21 grudnia 2007 r. sygn. akt VIII SA/Wa 232/07 oddalił skargę. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 788/08 oddalił skargę kasacyjną. Od decyzji tej wniosek o powtórne rozpatrzenie sprawy złożyła M. M. reprezentowana przez Z. G. wskazując na naruszenie: – przepisu art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, – niezastosowanie ustawy wyżej wskazanej, – art. 40 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. z uwagi na bezpodstawne przyjęcie, iż w dniu [...] listopada 2009 r. w R. B. obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania, dlatego możliwe jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy, – art. 106 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie ponownego postępowania w całości i tym samym pozbawienie strony możliwości udziału w postępowaniach pomocniczych, – art. 6 k.p.a. poprzez pominięcie przepisów prawa obowiązujących w czasie prowadzenia nowego postępowania oraz naruszenie przepisów art. 7, 8, 9, 11, 77, 107 § 3 Kpa poprzez nienależyte wyjaśnienie sprawy i pominięcie materiału dowodowego innych stron postępowania oraz nieokreślenie przedmiotu sprawy. Rozpoznając sprawę ponownie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. w uzasadnieniu wskazanej na wstępie decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r. podniosło, iż bezsporną w sprawie jest okoliczność, iż M. M., bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu działki Nr [...] położonej w R. B.. Jednakże – zdaniem Kolegium – okoliczność ta nie spowodowała negatywnych skutków dla merytorycznej poprawności decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Jednocześnie Kolegium podniosło, iż w sytuacji, gdyby decyzja z dnia [...] listopada 2006 r. była obarczona wadami merytorycznymi, które powodowałyby konieczność jej uchylenia to przy wydawaniu rozstrzygnięcia należałoby uwzględnić zmiany stanu prawnego /ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym/, co musiałoby – zdaniem Kolegium – prowadzić do umorzenia postępowania. W skardze na decyzję z dnia [...] stycznia 2010 r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. M. (zwana dalej skarżącą) wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: – art. 85 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu terenu z uwagi na niemożliwość stosowania przepisu dla spraw zakończonych decyzją ostateczną; – ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu terenu z uwagi na jej niezastosowanie w niniejszej sprawie z wyjątkiem przepisu art. 85 ust 1; – art. 40 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu terenu z 1994 r. z uwagi na jej bezpodstawne przyjęcie, iż w dniu [...] listopada.2009 r. w R. B. obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania terenu dlatego jest możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy; – art. 106 w związku z art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. poprzez nie przeprowadzenie ponownego postępowania w całości i tym samym pozbawienia strony możliwości udziału w postępowaniach pomocniczych oraz brak takich uzgodnień wydanych na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dniu prowadzenia postępowania nadzwyczajnego; – art. 6 kpa poprzez pominięcie przepisów prawa obowiązujących w czasie prowadzenia nowego postępowania; – art. 7,8,9,11,77,107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie sprawy i pominięcie materiału dowodowego innych stron postępowania oraz nieokreślenie przedmiotu sprawy (brak parametrów technicznych oraz kwalifikacji inwestycji); – art. 153 oraz 170 p.p.s.a poprzez pominięcie oceny prawnej zawartej w prawomocnym wyroku NSA z dnia 15 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 788/08 W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. podtrzymując swoje rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie wniosło o jej oddalenie. Podczas rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dn. [...] czerwca 2010r. rozpoznającej wniesioną w niniejszej sprawie skargę, wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze strony S. P. E. "[...]" z siedzibą w R. zgłosił jego prezes Z. G.. Sąd na podstawie art. 33 §2 ustawy z dn. 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz U nr 153 poz.1270 ze zm., dalej określana jako "p.p.s.a"/, postanowił o dopuszczeniu w/wym. stowarzyszenia do udziału w sprawie w charakterze uczestnika. Prezes stowarzyszenia Z. G., prezentując stanowisko stowarzyszenia poparł wniesiona skargę, zarzucił, że organy nie ustaliły przedmiotu sporu oraz nie wskazały przepisów które stosowały podczas postępowania wznowieniowego. Podniósł także, że organy nie ustaliły czy pominięta strona ma prawo do udziału w postępowaniach pomocniczych. Nadto, że organy nie odniosły się do stanowiska NSA w kwestii, że Główny Inspektor Sanitarny powinien rozstrzygnąć w zakresie bezpieczeństwa zdrowotnego planowanej inwestycji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 134, poz. 1269) sądy administracyjne kontrolują legalność zaskarżonych decyzji, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd, naruszenia przepisów prawa w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.. Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Należy podkreślić, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie toczyło się w trybie nadzwyczajnym, tj. w trybie wznowienia postępowania, który to tryb ma swoją specyfikę i działania organów muszą ściśle opierać się na stosownych przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Po zapoznaniu się z wnioskiem z dnia [...] września 2009 r. M. M. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. postanowieniem z dnia [...] października 2009r. wznowiło postępowanie administracyjne zakończone swą decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. znak:[...], ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej E. Nr [...] na działce nr [...] położonej w R. B.. Postanowienie to zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a. stanowiło podstawę do przeprowadzenia przez organ administracji postępowania, co do przyczyn wznowienia oraz, co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Celem wznowionego postępowania jest ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami i usunięcie ewentualnych wadliwości zakończonego postępowania zwykłego, ustalenie, czy i w jakim zakresie wadliwość postępowania zwykłego wpłynęła na byt prawny decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu zwykłym oraz w razie stwierdzenia określonej wadliwości decyzji dotychczasowej doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy albo stwierdzenie, że decyzja dotychczasowa wydana została z określonym naruszeniem prawa (art. 151 § 1 pkt 1 i 2 oraz § 2 k.p.a.). Decyzje wydane po wznowieniu postępowania dotyczą zatem w końcowym rezultacie bytu prawnego decyzji ostatecznych wydanych w postępowaniu zwykłym (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2002 r., OPS 11/02, opubl. w ONSA 2003/3/86). W ocenie Sądu organ właściwie ocenił, iż istnieje podstawa wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz że nie istnieją inne podstawy wznowienia. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Badając sprawę w takim zakresie organ administracji prawidłowo uznał, iż M. M. nie z własnej winy nie brała udziału w toczącym się postępowaniu mimo, że przysługiwał jej status strony, gdyż należące do niej działki Nr ew. [...] i [...] w R. B. znajdują się w sąsiedztwie działki Nr [...] również położonej w R. B., na której to zaplanowano inwestycję polegającą na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej. Powyższe skutkuje tym, iż ww. decyzja z dnia [...] listopada 2006 r. wydana została z naruszeniem prawa. Sąd w niniejszym składzie uznaje za uzasadnione stwierdzenie Kolegium, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzonej inwestycji zostało od strony merytorycznej przeprowadzone prawidłowo, gdyż zostało to potwierdzone prawomocnymi orzeczeniami sądów administracyjnych wydanym w niniejszej sprawie (zarówno wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 21 grudnia 2007 r. sygn. akt VIII SA/Wa 232/07, jak i wyrokiem NSA z dnia 15 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 788/08). A zatem okoliczność, że M. M. nie brała udziału w przedmiotowym postępowaniu nie spowodowała negatywnych skutków dla merytorycznej poprawności decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Prawidłowe jest również ustalenie organu, iż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja w swej istocie odpowiadająca decyzji dotychczasowej, co uzasadnia nie uchylanie decyzji (art. 146 § 2 k.p.a.). Sąd rozpoznając niniejszą skargę kierował się także ugruntowanym orzecznictwem oraz poglądami doktryny dotyczącymi praktyki stosowania art. 146 § 2 k.p.a., według których w tym trybie są podstawy do odmowy uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, jeżeli okaże się że posiada wadę procesową (formalną) natomiast jest zgodna z prawem materialnym. Taki stan faktyczno-prawny wystąpił w rozpoznawanej sprawie, gdy wada procesowa (brak udziału strony w postępowaniu) nie miała wpływu na poprawność i zgodność z prawem materialnym. Analiza akt postępowania administracyjnego i wydana w tej sprawie decyzja wskazuje, że organy administracji publicznej prowadząc postępowanie w sposób właściwy zastosowały przepisy procedury administracyjnej, jak również przepisy prawa materialnego. Dlatego też nie znajdują uzasadnienia zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Za bezzasadne Sąd uznaje również zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. W ocenie Sądu prawidłowo organ przyjął, iż zgodnie z art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 póz. 717 ze zm.) do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia jej wejścia w życie stosuje się przepisy dotychczasowe. Ustawa ta weszła w życie 11 lipca 2003 r., a zatem wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzonej inwestycji, który został złożony dnia 29 lipca 2002 r. powinien zostać rozpatrywany w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym. Należy również wskazać, iż przed wydaniem decyzji, zgodnie z art. 40 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym uzyskano wymagane prawem uzgodnienia i opinie. Stosownie zaś do art. 46 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska przeprowadzono w przedmiotowej sprawie postępowanie dotyczące oceny oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko, o czym świadczy sporządzony w rozpoznawanej sprawie "Raport w sprawie oddziaływania na środowisko stacji bazowej telefonii cyfrowej sieci E. nr [...] w R. B.". Jako niezasadny należy ocenić zarzut naruszenia przez zaskarżoną decyzję art.153 i 170 p.p.s.a. podniesiony w skardze oraz eksponowany przez uczestnika postępowania prezesa S. P. E. "[...]". Zarzut ten strona skarżąca wywodzi z uzasadnienia wyroku NSA z dnia 15 maja 2009r. sygn. II OSK 788/08. Powyższe zastrzeżenia są nieuprawnione i wynikają z jednostronnego, wybiórczego rozumienia ocen zawartych w powołanym uzasadnieniu wyroku. NSA w uzasadnieniu przywołanego wyroku jednoznacznie stwierdził, że " nie jest też prawdą, że uzgodnienie z organem inspekcji sanitarnej nie było ostateczne, co jasno i zgodnie z faktami wyjaśnia Sąd na str.11-12 uzasadnienia zaskarżonego wyroku, a czego najwyraźniej nie chce dostrzec autor skargi kasacyjnej. Uchylenie zaś wyrokiem WSA w Warszawie postanowienia Głównego Inspektora Sanitarnego z dn. [...].05.2004r. mogło ewentualnie stanowić podstawę z art.145§1 pkt 8 kpa do wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu." / str. 10 uzasadnienia wyroku NSA z dn.15.05.2009r. sygn. akt II OSK 788/08 /. W tym kontekście cytowanie wybiórczo wybranych tez z przywołanego uzasadnienia wyroku nie może odnieść zamierzonego rezultatu uznania trafności podniesionego zarzutu. Powyższe pozwala zasadnie stwierdzić o bezpodstawności naruszenia art.153 i 170 p.p.s.a, tj. prawomocności materialnej orzeczenia sądowego. Także zarzuty, że w wyniku naruszenia art.145 §1 pkt 4 kpa M. M. nie mogła wziąć udziału w postępowaniach pomocniczych towarzyszących postępowaniu głównemu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, w kontekście przywołanych ustaleń i ocen uzasadniających zastosowanie art.146§ 2 kpa, tj. o zgodności z prawem materialnym decyzji ostatecznej SKO z dn. [...] listopada 2006r. – nie zostały uznane za trafne. Ocena o podstawach do przyjęcia, w odniesieniu do rozstrzyganej decyzji ostatecznej, możliwości zastosowania art.146§2 kpa, dotyczy zarówno postępowania głównego poprzedzającego wydanie takiej decyzji, jak i postępowań pomocniczych / uzgodnieniowych /. Mając powyższe na względzie Sąd uznał, iż przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że odpowiada ona wymogom prawa oraz, że organ podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.