VIII SA/Wa 221/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda /sprawozdawca/, Sędzia WSA Sławomir Fularski, Protokolant Justyna Kapusta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi S.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego zasiłku okresowego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] listopada 2009r. znak [...] Prezydent Miasta R. działając na podstawie art. 6 pkt 16, art. 98, art. 101, art. 104 i art. 110 ust. 7 i 8 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009r. Nr 175, poz. 1362 ze zm., zwana dalej ustawą o pomocy społecznej) oraz art. 104 i art. 132 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.,) dalej kpa 1. ustalił, iż świadczenie wypłacone S. P. z tytułu zasiłku okresowego za okres listopada 2008r. w kwocie [...] zł. jest świadczeniem nienależnie pobranym; 2. nałożył na S. P. obowiązek zwrotu kwoty [...] zł w terminie do dnia [...] grudnia 2009r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie. Podał, iż w dniu [...] grudnia 2008r. wydana została decyzja o zmianie decyzji przyznającej S.P. w listopadzie 2008r. świadczenie w postaci zasiłku okresowego z pomocy społecznej. Decyzja ta stała się ostateczna. Konsekwencją powołanego rozstrzygnięcia było ustalenie, czy zasiłek okresowy wpłacony przez organ w okresie od [...] do [...] listopada 2008r. jest nienależnie pobranym świadczeniem. Postępowanie w tym zakresie wszczęte zostało w dniu [...] czerwca 2009r. W wyniku postępowania ustalono, że S. P. nie poinformowała pracownika socjalnego o zmianie jej sytuacji materialnej (otrzymaniu w listopadzie 2008r. świadczeń z Funduszu Alimentacyjnego) w ciągu 7 dni od uzyskania tych świadczeń uznając, iż fakt ten zgłosi podczas kolejnego wniosku o przyznanie pomocy. Decyzję z dnia [...] października 2008r. znak [...] przyznającą świadczenie alimentacyjne na czworo dzieci w kwocie [...] zł strona złożyła do organu w dniu [...] listopada 2008r. Organ stwierdził, że różnica pomiędzy świadczeniem wypłaconym, a należnym za miesiąc listopad 2008r. w kwocie [...] zł wypłacona stronie, była skutkiem nie poinformowania przez skarżącą o uzyskaniu dochodu (wypłacie alimentów). Tym samym kwota [...] zł jest świadczeniem nienależnie pobranym, podlegającym zwrotowi w całości. Organ podniósł, iż w wyniku analizy aktualnej sytuacji dochodowej, majątkowej, rodzinnej oraz zdrowotnej skarżącej oraz jej rodziny ustalono, że strona dysponuje dochodem przekraczającym kryterium dochodowe. Zwrot nienależnie pobranego świadczenia nie wpłynie na pogorszenie sytuacji materialnej rodziny. Stan faktyczny sprawy nie stanowi podstawy do odstąpienia od żądania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Jednocześnie organ podał, iż skarżąca może wystąpić z wnioskiem o umorzenie, bądź rozłożenie na raty nienależnie pobranego świadczenia. Decyzją z dnia [...] lutego 2009r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania S. P. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium wskazało, że decyzją z dnia [...] listopada 2008r. znak: [...] przyznano stronie na okres od [...] października do [...] listopada 2008r. zasiłek okresowy w wysokości [...] zł. miesięcznie. Łączny dochód rodziny stanowiła wówczas kwota [...] zł., którą stanowiły świadczenia rodzinne w wysokości [...] zł., alimenty w wysokości [...] zł., zasiłek okresowy w wysokości [...] zł. oraz dochód z gospodarstwa rolnego w wysokości [...] zł. W październiku 2008r. zmieniła się sytuacja finansowa rodziny wobec przyznania decyzją z dnia [...] października 2008r. świadczenia z funduszu alimentacyjnego na czworo dzieci, w łącznej kwocie [...] zł. Decyzja ta została doręczona stronie w dniu [...] listopada 2008r. Skarżąca pomimo wiedzy (wynikającej z pouczenia decyzji z [...] listopada 2008r. oraz oświadczenia, potwierdzonego podpisem w toku postępowania) o obowiązku informowania organu o każdej zmianie swojej sytuacji materialnej, w terminie siedmiu dni od daty wystąpienia tej zmiany nie poinformowała organu o wypłacie świadczenia alimentacyjnego. Kolegium podniosło, iż nie jest obowiązkiem organu sprawdzanie komu i kiedy zostało przyznane świadczenie z funduszu alimentacyjnego i jednocześnie ustalanie które z tych osób czy rodzin korzystają jednocześnie w określonym czasie z innych form pomocy realizowanych przez ośrodek pomocy społecznej. Obowiązek informowania o każdej zmianie mającej wpływ na prawo do świadczeń z pomocy społecznej ustawodawca nałożył bowiem na osoby lub rodziny korzystające z pomocy, nie zaś na pracowników ośrodka pomocy społecznej. O przyznaniu świadczenia alimentacyjnego strona zawiadomiła organ w dniu [...]listopada 2008r., nie zachowała więc nałożonego na nią obowiązku poinformowania organu. Przytaczając treść art. 6 pkt 16, art. 98 i art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznego organ odwoławczy uznał zasadność rozstrzygnięcia organu I instancji. Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego złożyła S. P. wnioskując o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o ustalenie dotyczące niesłusznego naliczania dochodu od posiadanych gruntów rolnych. Przedstawiając szczegółowo stan faktyczny sprawy skarżąca podniosła, iż w dniu [...] września 2008r. zgłosiła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej na wywiad środowiskowy w celu przyznania pomocy [...] i [...] na 4 dzieci. Wskutek kolejnej skargi złożonej przez byłego męża, organ przedłużył postępowanie administracyjne na prawie 2 miesiące. Na podstawie przedstawionych przez stronę dokumentów (zaświadczenie od komornika) organ wiedział, że były maż skarżącej nie płaci alimentów, i nie ma ona praktycznie żadnych dochodów. We wrześniu 2008r. kiedy zgłosiła się na wywiad dochód jej rodziny wynosił [...] zł. Organ wiedział, że strona wniosła o przyznanie świadczeń alimentacyjnych z Funduszu Alimentacyjnego, wiedział że jej jest sytuacja jest krytyczna, bowiem jest początek roku szkolnego i 4 dzieci idzie do szkoły. Pomimo tych okoliczności strona na prawie 2 miesiące została pozbawiona pomocy (łącznie z wstrzymaniem zasiłku rodzinnego na dzieci). W dniu [...] listopada 2008r. złożyła wyjaśnienie dotyczące sytuacji finansowej. Decyzję przyznającą zasiłek okresowy na październik i listopad 2008r. w kwocie [...] zł. (z dnia [...] listopada 2008r.) otrzymała w listopadzie 2008r. Także decyzję przyznającą świadczenie alimentacyjne otrzymała w listopadzie. Nie dostarczyła jej w ciągu 7 dni, ponieważ uznała, że złoży ją podczas kolejnego wywiadu. Nie złożenie decyzji przyznającej alimenty nie było działaniem celowym, czy też zamierzonym. Nie mogła ukrywać czegoś o czym organ wiedział. Wskazała, iż nie została poinformowana przez organ o postępowaniu w sprawie nienależnie pobranego świadczenia. Jej wniosek o umorzenie nienależnie pobranej kwoty (zawarty w odwołaniu od decyzji z dnia [...] kwietnia 2009r.) nie został rozpoznany. Podniosła, iż nie zgadza się ze sposobem ustalania przez organ dochodu stanowiącego podstawę przyznania świadczeń z pomocy społecznej. Do dochodu tego organ wlicza miesięcznie prawie [...] zł. z tytułu posiadania gospodarstwa rolnego. Skarżąca nie uzyskuje dochodu z tego tytułu. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych przy obliczaniu dochodu z gospodarstwa rolnego dla celów pomocy społecznej, organy winny ustalać, czy wnioskodawca faktycznie prowadzi gospodarstwo rolne i osiąga z niego pożytki, czy też z przyczyn zdrowotnych nie może uprawiać gospodarstwo rolne. Kilkakrotnie oświadczała i tłumaczyła, iż ze względu na stan zdrowia (nieuleczalną [...]) nie może uprawiać ziemi. Grunt został zajęty przez Urząd Skarbowy za długi, strona nie może jej sprzedać, ponieważ nie zgadza się na to były mąż. Ziemi tej nie uprawia, bowiem nie posiada maszyn rolniczych ani narzędzi, nie ma jak do niej dojechać położona jest bowiem ponad 20 km poza miastem. Z tytułu posiadania gospodarstwa nie otrzymuje żadnych dopłat unijnych. Wskazała, iż wszystkie decyzje i zarzuty organu są bezpodstawne, krzywdzące i rażąco niesprawiedliwe. Samotnie wychowuje 5 dzieci. Jest bezrobotna, bez prawa do zasiłku, zarejestrowana w PUP. Nie może podjąć pracy, ponieważ nie ma z kim zostawić najmłodszego dziecka, a przedszkole jest drogie. W październiku podjęła studia zaoczne uznając, że po ich ukończeniu znajdzie dobrze płatną pracę. Nie stać jej na opłatę czesnego, ale ma przyznane stypendium socjalne ([...] zł.). Stara się też o wysoką średnią, by móc uzyskać stypendium naukowe. Utrzymuje się z alimentów płaconych dobrowolnie na najmłodszego syna w wysokości [...] zł., alimentów płaconych przez Fundusz Alimentacyjny na 4 dzieci w wysokości [...] zł. oraz zasiłku rodzinnego w kwocie [...] zł. Łączny dochód rodziny wynosi [...] zł. Nie stać jej na zakup własnego mieszkania. Mieszkanie, które wynajmuje za [...] zł. było jedynym, jakie udało się skarżącej wynająć po czteromiesięcznym poszukiwaniu, ponieważ właściciele albo odmawiali gdy słyszeli, że jest samotną matką z 5 dzieci, albo zawyżano wysokość kaucji (od [...] do [...] tys. zł.). Gdy zaczęła wynajmować mieszkanie płaci za nie po [...] zł miesięcznie. Wskazała, iż od 2006r. ma przyznany lokal socjalny, ale czeka na jego otrzymanie. Stara się zapewnić dzieciom jak najlepszą stabilizację psychiczną, fizyczną i mieszkaniową. Nie rozumie postawy organów dotyczącą jej nauki. MOPS nigdy nie zaproponował jej żadnych kursów czy szkoleń, ale gdy podjęła studia, to wyszło to na jej niekorzyść. Odpowiadając na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. podtrzymało argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Po rozpoznaniu sprawy Sąd stwierdził, iż wydane przez organy obu instancji decyzje są nieprawidłowe, co czyni niezbędnym wyeliminowanie ich z obrotu prawnego. Przepis art. 6 pkt 16 ustawy o pomocy społecznej stanowi, iż świadczeniem nienależnym jest świadczenie uzyskane na podstawie przedstawionych nieprawdziwych informacji lub niepoinformowania o zmianie sytuacji materialnej lub osobistej. Zgodnie natomiast z art. 98 ustawy o pomocy społecznej świadczenia nienależnie pobrane podlegają zwrotowi od osoby lub rodziny korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej, niezależnie od dochodu rodziny. Art. 104 ust. 4 stosuje się odpowiednio. Przepis art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, stanowi z kolei, że w przypadkach szczególnych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej może odstąpić od żądania takiego zwrotu, umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty. Nadto stosownie do postanowień art. 100 ust.1 zd. 1 ustawy o pomocy społecznej, w postępowaniu w sprawie świadczeń z pomocy społecznej należy kierować się przede wszystkim dobrem osób korzystających z pomocy społecznej i ochroną ich dóbr osobistych. Z treści powołanego art. 104 ust 4 wyraźnie wynika, że wydanie decyzji orzekającej o zwrocie nienależnego świadczenia powinno poprzedzić postępowanie wyjaśniające, w którym należałoby dokonać analizy sytuacji majątkowej i rodzinnej osoby zobowiązanej do zwrotu świadczenia, a przede wszystkim pouczyć stronę o możliwości złożenia wniosku o odstąpienie od żądania zwrotu świadczenia nienależnego. Analiza akt administracyjnych prowadzi do wniosku, że sytuacja materialna skarżącej uległa zmianie w związku z wypłatą świadczeń alimentacyjnych, które otrzymała na podstawie decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] października 2008r. (doręczonej [...] listopada 2008r.). Okoliczność tą skarżąca zgłosiła w dniu [...] listopada 2008r. Z materiału sprawy nie wynika natomiast aby organ informował skarżącą o treści art. 104 ustawy o pomocy społecznej. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości Sądu prawidłowość obliczenia przez organy wysokości kwoty stanowiącej świadczenia nienależne w rozumieniu art. 6 pkt 16 ustawy z dnia 12.03.2004 r. o pomocy społecznej. W niekwestionowanym w tym zakresie stanie faktycznym sprawy skarżąca pobrała w listopadzie 2008r. zasiłek okresowy w wysokości [...] zł, podczas gdy jak wynika to z decyzji zmieniającej z dnia [...] grudnia 2008r. zasiłek okresowy za ten miesiąc winien stanowić kwotę [...] zł. Stanowiąca różnicę (wypłacona tytułem zasiłku okresowego) kwota [...] zł jest nienależnie pobranym świadczeniem. Jednakże w świetle znajdujących się w aktach sprawy dokumentów zastrzeżenia budzi rozstrzygnięcie organu w przedmiocie odstąpienia od żądania zwrotu nienależnie pobranych świadczeń. Zasadą jest zgodnie z art. 98 ustawy o pomocy społecznej, że nienależnie pobrane świadczenia podlegają zwrotowi niezależnie od dochodu rodziny. Oczywistym jest także, że decyzja organu w tym zakresie ma charakter uznania administracyjnego, co oznacza, że organ może rozstrzygnąć sprawę w takim samym stanie faktycznym w różny sposób. Jest to kompetencja do kształtowania rozstrzygnięcia według oceny celowości, dokonywana na podstawie i w granicach przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Uprawnienie organu do wydawania decyzji o charakterze uznaniowym nie zwalnia jednak tego organu z obowiązku zgromadzenia i wszechstronnego zbadania materiału dowodowego, a następnie wydania decyzji o treści przekonującej pod względem prawnym i faktycznym (tak NSA w wyroku z dnia 19.03.1981 r., sygn. SA 234/81 – ONSA 1981, nr 1, poz. 23). W sprawie niniejszej organ I instancji w ocenie Sądu tego obowiązku nie dopełnił. Mając na uwadze ten aspekt postępowania ograniczył się bowiem w uzasadnieniu decyzji do stwierdzenia, iż badał aktualna sytuację dochodową , majątkową, rodzinną oraz zdrowotną strony i jej rodziny, ustalił że skarżąca dysponuje dochodem przekraczającym kryterium dochodowe i wywiódł, że ustalony w ten sposób stan faktyczny nie daje podstaw do odstąpienia od żądania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Z uzasadnienia decyzji nie wynika w żaden sposób jaka jest sytuacja skarżącej i jej rodziny, w szczególności jakim dochodem dysponuje, jak kształtuje się jej majątek, sytuacja rodzinna, zdrowotna i o ile posiadany dochód przekracza kryterium dochodowe, jakie ma wydatki związane z niezbędnymi kosztami utrzymania siebie i swojej rodziny i możliwości ich pokrycia. Brak tych ustaleń uniemożliwia ocenę czy przypadek skarżącej uzasadniający odstąpienie od obowiązku zwrotu świadczenia nienależnego powinien być potraktowany jako szczególny w myśl art. 104 ust. 4 cyt. ustawy. Nie ma też ustaleń czy zaistniały przyczyny powodujące rzeczywistą niewykonalność zobowiązania, nadmierne obciążenie o jakim mowa w przywołanym przepisie. Przez określenie "nadmierne obciążenie" należy mieć na uwadze wszystko to, co w sytuację bytową zobowiązanego wpisują zależności pomiędzy wysokością przyznanego wcześniej świadczenia , stopniem wykorzystania wypłaconego świadczenia, stopniem ewentualnej poprawy bytu skarżącej i jej rodziny na skutek skorzystania ze świadczenia , stopniem regeneracji możliwości ponoszenia niezaplanowanych wydatków oraz - wreszcie – wysokością kwoty żądanej przez organ do zwrotu. Należy też mieć na uwadze , iż powyższe rozstrzygnięcie pozostaje w sprzeczności z decyzjami przyznającymi skarżącej zasiłek celowy na [...] w kwocie [...] zł miesięcznie na okres od [...] kwietnia do [...] czerwca 2009r., czy też decyzją przyznającą specjalny zasiłek celowy na dofinansowanie zakupu [...], [...] i [...] w łącznej kwocie [...] zł. - decyzja z dnia [...] grudnia 2008r. ( k. [...] akt administracyjnych). Organ II instancji wypowiadając się na tę okoliczność nie usunął powyższych nieprawidłowości. Podzielił stanowisko Prezydenta dodając, iż fakt podjęcia przez skarżąca studiów za czym idzie obowiązek opłaty czesnego i wynajmowanie mieszkania za [...] zł prowadzi do wniosku, że jest ona w stanie zwrócić kwotę [...] zł nienależnie pobranego świadczenia z tytułu zasiłku okresowego. Jednocześnie SKO nie ustosunkowało się do zarzutów odwołania, iż dochód skarżącej jest faktycznie niższy aniżeli przyjęty przez MOPS bowiem nie posiada ona faktycznie dochodów z gospodarstwa rolnego, nadto iż pieniądze z alimentów i zasiłku wypłacane przez MOPS idą w całości na pokrycie rachunków, zaś skarżąca zmuszona jest pożyczać pieniądze od znajomych. Powyższe uchybienie organów oznacza, iż postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone było niezgodnie z regułami zawartymi w art. 7, art. 8, art. 11 i art. 77, 107 kpa. Badając akta i zaskarżoną decyzję Sąd stwierdził, że organy naruszyły w/w przepisy, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu decyzji organy obu instancji wskazały, iż skoro rodzina skarżącej dysponuje dochodem przekraczającym kryterium dochodowe, to zwrot nienależnego świadczenia nie wpłynie na pogorszenie sytuacji materialnej rodziny. Organy w ogóle nie zajęły stanowiska odnośnie wniosku skarżącej zawartego w odwołaniu od decyzji z dnia [...] kwietnia 2009r. o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winne wyjaśnić wszelkie okoliczności sprawy istotne dla rozstrzygnięcia o żądaniu zawartym we wniosku skarżącej, stosownie do przytoczonych wyżej wskazówek. W myśl, bowiem przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 kpa organ administracji obowiązany jest wszechstronnie wyjaśnić stan faktyczny, zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i dopiero na tej podstawie ocenić czy dana okoliczność została udowodniona, bowiem dopiero dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych pozwala na prawidłowe zastosowanie prawa materialnego, w tym przypadku normy art.104 ustawy o pomocy społecznej. Stosownie do postanowień art. 107 § 3 Kpa ustalenia organu winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Na marginesie Sąd wskazuje, iż wydana w trybie art. 106 ustawy o pomocy społecznej, decyzja z dnia [...] grudnia 2008r. zmieniająca wysokość zasiłku okresowego na miesiąc listopad 2008r. (przyznanego decyzją z dnia [...] listopada 2008r., również nie była prawidłowa. Nie można bowiem o zmianie wysokości przyznanego świadczenia orzekać z mocą wsteczną. Decyzja ta mając charakter decyzji konstytutywnej, nie może uchylać lub zmieniać decyzji przyznającej prawo do określonych świadczeń z pomocy społecznej wstecz (ex tunc) tj. z chwilą zaistnienia zmiany sytuacji dochodowej uprawnionego. Z uwagi na prawomocność powołanego rozstrzygnięcia Sąd nie podważał ustaleń tej decyzji także w zakresie prawidłowości ustalenia, iż wypłata zasiłku okresowego w kwocie [...] zł była wynikiem nie poinformowania organu o wypłacie świadczeń alimentacyjnych. Rozważyć jednak należało, czy wobec okoliczności, iż zarówno decyzja przyznająca zasiłek okresowy jak też świadczenia alimentacyjne wydana została przez ten sam organ, zawinienie strony jest udowodnione, czy też przyjąć należy przyjąć, iż okoliczność ta była znana z urzędu. Mając powyższe na uwadze Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. orzekł jak w pkt I wyroku. Na podstawie art. 152 p.p.s.a Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego orzeczenia.