VIII SA/Wa 227/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak(sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Marek Wroczyński Sędzia WSA Leszek Kobylski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 25 kwietnia 2018 r. sprawy ze skarg: G. K. i Prokuratora Prokuratury Okręgowej w R. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2018 r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku dostarczenia ekspertyzy architektoniczno-budowlanej 1. uchyla zaskarżone i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. nr [...] z dnia [...] listopada 2017 r.; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz G. K. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga G. K. i Prokuratora Prokuratury Okręgowej w R. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. Nr [...] z [...] stycznia 2018 r. w przedmiocie nałożenia obowiązku dostarczenia ekspertyzy architektoniczno-budowlanej. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy: Decyzją znak [...] z [...] marca 1998 r. Wójt Gminy P. (dalej: Wójt) orzekł o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielił G. K. (dalej: skarżąca, inwestor) pozwolenia na budowę budynku warsztatowo-garażowego na działkach nr ewid. [...] i [...], położonych w miejscowości J. [...], gmina P.. Decyzją Nr [...] z [...] października 2005 r. Wojewoda [...] (dalej: Wojewoda) stwierdził nieważność ww. decyzji Wójta. Na skutek złożonego odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją znak: [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. orzekł o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. W dniu [...] marca 2006 r. J. K. (dalej: uczestnik postępowania) zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. (dalej: PINB, organ I instancji) z wnioskiem o wydanie decyzji nakazującej skarżącej rozbiórkę przedmiotowego budynku warsztatowo-garażowego. Postanowieniem Nr [...] z [...] marca 2006 r. PINB, działając na podstawie art. 51 ust. 1 oraz art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm., zwana dalej: p.b.), nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie do 30 lipca 2006 r.: 3 egz. inwentaryzacji budowlanej spornego budynku warsztatowo-garażowego. Wskazał przy tym, że plan sytuacyjny posesji należy opracować na aktualnym podkładzie geodezyjnym w skali 1:500 lub 1:1000, nadto ww. dokumentację należy uzgodnić z Inspekcją Ochrony Środowiska, Państwową Inspekcją Sanitarną, Państwową Inspekcją Pracy i Państwową Strażą Pożarną. Na skutek złożonego przez uczestnika postępowania zażalenia, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. (dalej: WINB, organ odwoławczy) postanowieniem Nr [...] z [...] października 2006 r. uchylił zażalone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Pismem z dnia 22 sierpnia 2007 r. swój udział w toczącym się postępowaniu zgłosił Prokurator Okręgowy w R. (dalej: Prokurator), reprezentujący w sprawie stanowisko o braku podstaw prawnych do legalizacji przedmiotowego budynku w trybie art. 51 p.b. Decyzją Nr [...] z [...] lutego 2008 r. PINB, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 56 ust. 1 p.b. nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie do 30 czerwca 2008 r.: decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dotyczących użytkowania spornego budynku warsztatowo-garażowego w związku z prowadzoną działalnością określoną w zaświadczeniu Wójta z 10 września 2007 r. pn. Konserwacja i naprawa pojazdów samochodowych – blacharstwo, lakiernictwo, mechanika, handel; 3 egz. inwentaryzacji budowlanej oraz pozytywną ocenę techniczną przedmiotowego budynku warsztatowo-garażowego. Wskazał przy tym, że plan sytuacyjny posesji należy opracować na aktualnym podkładzie geodezyjnym w skali 1:500 lub 1:1000, nadto ww. dokumentację należy uzgodnić z rzeczoznawcą ds. sanitarnych, rzeczoznawcą ds. przeciwpożarowych, i rzeczoznawcą ds. pracy i ergonomii. Na skutek złożonego przez uczestnika postępowania odwołania, WINB decyzją Nr [...] z [...] kwietnia 2008 r. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 15 października 2008 r., sygn. akt VIII SA/Wa 299/08, oddalił skargę inwestora. Decyzją Nr [...] z [...] marca 2009 r. organ I instancji, działając na podstawie art. 81c ust. 1 i art. 83 p.b., orzekł o nałożeniu na skarżącą obowiązku: przedłożenia w terminie do 31 maja 2009 r. ekspertyzy dotyczącej oddziaływania spornego budynku na środowisko naturalne oraz uzyskania zaświadczenia Wójta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania tego budynku z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który obowiązywał w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Na skutek odwołania, złożonego przez uczestnika postępowania, WINB decyzją Nr [...] z [...] czerwca 2009 r. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Postanowieniem Nr [...] z [...] września 2010 r. PINB, działając na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 i ust. 3, art. 51 oraz art. 83 p.b., nakazał inwestorowi przedłożyć w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia: zaświadczenie Wójta o zgodności lokalizacji przedmiotowego budynku z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jakie obowiązywały w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę oraz ekspertyzę wykonaną przez uprawnioną osobę dotyczącą oddziaływania zrealizowanej inwestycji według załączonego do akt zaświadczenia Wójta z 23 września 2003 r. (blacharstwo, lakiernictwo, mechanika, handel na środowisko naturalne). Na skutek zażaleń złożonych przez Prokuratora i inwestora, organ odwoławczy postanowieniem Nr [...] z [...] października 2010 r. orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 30 czerwca 2011 r., sygn. akt VIII SA/Wa 30/11, po rozpoznaniu skargi inwestora, orzekł o uchyleniu zaskarżonego i poprzedzającego je postanowienia (odpowiednio Nr [...] z [...] września 2010 r. i Nr [...] z [...] października 2010 r.). Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 30 czerwca 2011 r. w sprawie II OSK 2125/11 oddalił skargę kasacyjną uczestnika postępowania. Decyzją Nr [...] z [...] listopada 2013 r. organ I instancji, działając na podstawie art. 51 ust. 7 i art. 59 ust. 1 p.b., udzielił inwestorowi pozwolenia na użytkowanie spornego budynku garażowego. Na skutek złożonego przez inwestora odwołania, WINB decyzją Nr [...] z [...] grudnia 2013 r. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy uznał, że organ powiatowy nie wykonał zaleceń zawartych w wyroku WSA z dnia 30 czerwca 2011 r. w sprawie VIII SA/Wa 30/11, w którym wskazano na potrzebę ustalenia, czy należy nakazać inwestorowi przeprowadzenie robót budowlanych, mających na celu doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. WINB wskazał, że organ I instancji, ponownie rozpoznając sprawę, winien ustalić, w jakim zakresie sporny budynek warsztatowo-garażowy narusza przepisy prawa miejscowego i przepisy techniczno-budowlane, a następnie, o ile to możliwe, nakazać inwestorowi wykonanie robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Decyzją Nr [...] z [...] lutego 2015 r. PINB, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 p.b., nałożył na skarżącą obowiązek przedłożenia w terminie do 29 maja 2015 r. projektu budowlanego zamiennego budynku gospodarczo-garażowego wybudowanego na działkach nr [...] i [...] w miejscowości J. [...], gmina P., uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Na skutek odwołania złożonego przez Prokuratora, WINB decyzją Nr [...] z [...] kwietnia 2015 r. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, bowiem organ I instancji nie ustalił, czy lokalizacja budynku gospodarczego nie narusza przepisów techniczno-budowlanych, w tym § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm., zwanego dalej rozporządzeniem z 2002 r.). Decyzją Nr [...] z [...] czerwca 2015 r. PINB, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b., nakazał skarżącej rozbiórkę przedmiotowego budynku warsztatowo-garażowego z uwagi na położenie budynku od granicy z działką uczestnika postępowania sprzecznej z przepisem § 12 rozporządzenia z 2002 r. Na skutek złożonego przez inwestora odwołania, WINB decyzją Nr [...] z [...] sierpnia 2015 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 p.b. nakazał skarżącej rozbiórkę spornego budynku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 5 maja 2016 r., sygn. akt VIII SA/Wa 880/15, po rozpoznaniu skarg inwestora i Prokuratora, uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję (odpowiednio Nr [...] z [...] czerwca 2015 r. i Nr [...] z [...] sierpnia 2015 r.). Na skutek skargi kasacyjnej wniesionej przez Prokuratora, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 1865/16, orzekł o oddaleniu tejże skargi. NSA stanął na stanowisku, że wydanie o nakazie rozbiórki spornego budynku na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. było przedwczesne, bowiem w dacie wydania pozwolenia na budowę, tj. 18 marca 1998 r., nie obowiązywał jeszcze przepis § 12 rozporządzenia z 2002 r., a co za tym idzie zrealizowanie budynku niezgodnie z tym przepisem nie może stanowić wyłącznej podstawy do nakazania jego rozbiórki w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. NSA zauważył, że w przedmiotowym postępowaniu naprawczym należy wziąć pod uwagę obowiązujący w dacie wydania pozwolenia na budowę spornego budynku przepis § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Poza tym organy winny podjąć działania zmierzające do zalegalizowania tego budynku z uwzględnieniem aktualnego sposobu jego użytkowania (gospodarczo-garażowy). Ponownie rozpoznając sprawę postanowieniem Nr [...] z [...] listopada 2017 r. PINB, działając na podstawie art. 81c ust. 2 p.b., nałożył na inwestora obowiązek dostarczenia, w terminie do 29 czerwca 2018 r., ekspertyzy architektoniczno-budowlanej budynku gospodarczo-garażowego, zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] w miejscowości J., gmina P., określającej, czy zostały zachowane odległości pomiędzy ww. istniejącym budynkiem gospodarczo-garażowym a istniejącymi lub zaprojektowanymi elementami zagospodarowania działki sąsiedniej nr ewid. [...], określone w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1995 r. Nr 10, poz. 46 ze zm., zwanym dalej: rozporządzeniem MGPiB). W uzasadnieniu niniejszego postanowienia organ I instancji podał, iż w wyniku oględzin przeprowadzonych na gruncie w dniu 9 października 2017 r. ustalono, że stan budynku, jak również jego sposób użytkowania, nie uległy zmianie od ostatnich oględzin. Budynek użytkowany jest jako gospodarczo-garażowy i nie stwierdzono, aby w budynku dokonywano napraw pojazdów. Na podstawie wyrysu z mapy w skali 1:2000 ze strony Wydziału Geodezji, Kartografii, Katastru i Nieruchomości Starostwa Powiatowego w R. "radom.geoportal2.pl" ustalił, że przedmiotowy budynek usytuowany jest na działce nr ewid. [...]. Przywołał wytyczne wydanego w sprawie wyroku z 30 czerwca 2011 r. sygn. akt VIII SA/Wa 30/11, dotyczące właściwego w niniejszej sprawie trybu postępowania (art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 p.b.) i podjęcia decyzji po zgromadzeniu pełnego materiału dowodowego na podstawie art. 51 ust. 1 lub 2 p.b. Z akt administracyjnych wynika jednak, że PINB zaniechał wydania stosownego postanowienia nakładającego na inwestora określone obowiązki. W związku z powyższym organ I instancji ocenił, że zasadnym jest wydanie postanowienia w trybie art. 81 c ust. 2 p.b., ponieważ w niniejszej sprawie występują uzasadnione wątpliwości, czy zostały zachowanie odległości pomiędzy istniejącym budynkiem gospodarczo-garażowym, zlokalizowanym na działce nr ewid. [...] w miejscowości J., gmina P. a istniejącymi lub zaprojektowanymi elementami zagospodarowania działki sąsiedniej, określone w rozporządzeniu MGPiB. Nakazana postanowieniem ekspertyza architektoniczno-budowlana pozwoli na podjęcie przez PINB dalszych działań w stosunku do przedmiotowego budynku gospodarczo-garażowego. Pouczył jednocześnie, że w razie nieprzedłożenia w wyznaczonym terminie żądanych ocen lub ekspertyz albo w razie dostarczenia ocen lub ekspertyz, które niedostatecznie wyjaśniają sprawę będącą ich przedmiotem, organ może zlecić wykonanie tych ocen lub ekspertyz albo wykonanie dodatkowych ocen lub ekspertyz na koszt osoby zobowiązanej do ich dostarczenia (art. 81 c ust. 4 p.b.). Zażalenia na powołane postanowienie złożyli uczestnik postępowania oraz skarżąca. Uczestnik postępowania wniósł o ustalenie krótszego, rozsądnego terminu na dostarczenie przez inwestora ekspertyzy architektoniczno-budowlanej budynku gospodarczo-garażowego, zlokalizowanego na działce nr [...]4. Wskazał, iż określonym ww. postanowieniem termin jednoznacznie wskazuje na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. Uważa, że przekraczający granice konieczne do wypełnienia obowiązku termin prowadzi do bezzasadnego wydłużenia postępowania trwającego już ponad 13 lat i naraża go na uciążliwość w postaci oczekiwania na dalsze prowadzenie postępowania w sytuacji, gdy sprawa mogłaby być załatwiona w terminie krótszym. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wydanemu rozstrzygnięciu zarzuciła: 1) brak zasadności nałożenia w oparciu o przepis art. 81c ust. 2 p.b. obowiązku przedłożenia kolejnego opracowania pod nazwą ekspertyzy; 2) naruszenie art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., zwana dalej: k.p.a.), poprzez prowadzenie postępowania w przedmiotowej sprawie w sposób prowadzący do utraty zaufania do organu administracji publicznej. Wskazała, że już raz przedstawiła dokumenty niezbędne do uzyskania pozwolenia na użytkowanie spornego budynku. Poza tym opracowanie w formie projektu zamiennego budynku gospodarczo-garażowego jest w posiadaniu organu I instancji. Podniosła, że zgodnie z art. 81 c ust. 2 p.b. zasadne jest żądanie ekspertyz w przypadkach wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych, jakości robót budowlanych, bądź stanu technicznego budynku. Skoro w posiadaniu PINB jest również ocena stanu technicznego, to niezasadne jest nakładanie na nią obowiązku przedstawienia kolejnego opracowania. Skarżąca podała, że PINB wielokrotnie przeprowadzał oględziny na działce i miał możliwość dokonania pomiarów, a dokumenty będące w posiadaniu PINB powinny być wystarczające dla wydania decyzji kończącej sprawę. Wskazała, iż w czasie, kiedy zostało jej udzielone pozwolenie na budowę, a następnie wyeliminowane z obrotu prawnego, przepisy ówcześnie obowiązującego prawa dopuszczały możliwość lokalizacji budynku w odległości mniejszej niż 3 m, lecz nie mniejszej niż 1,5 m od granicy, bądź ściśle w granicy, jeżeli takie usytuowanie nie wprowadzi ograniczeń dla zabudowy na działce sąsiedniej. Budynek gospodarczo-garażowy w niczym nie stwarza zagrożenia dla sąsiednich działek i budynków znajdujących się na nich. Postanowieniem Nr [...] z [...] stycznia 2018 r. WINB, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 p.b., orzekł o utrzymaniu zaskarżonego postanowienia w mocy. W uzasadnieniu postanowienia WINB, po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy, wskazując na podstawowe tezy wyroków: WSA w Warszawie z 5 maja 2015 r., sygn. akt VIII SA/Wa 880/15 i NSA z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 1865/16, dotyczące właściwego trybu procedowania w sprawie oraz trybu postępowania dowodowego, podał, iż organ I instancji właściwie wykonał zalecenia wynikające z tych orzeczeń. Po przeanalizowaniu ww. wyroków PINB uznał, że należy nałożyć na inwestora obowiązek przedłożenia ekspertyzy architektoniczno-budowlanej spornego budynku gospodarczo-garażowego, określającej czy zostały zachowane odległości pomiędzy spornym budynkiem gospodarczo-garażowym a istniejącymi lub zaprojektowanymi elementami zagospodarowania działki sąsiedniej o nr [...], określone w rozporządzeniu MGPiB. Podał, iż zażalone postanowienie zostało wydane na podstawie przepisu art. 81c ust. 2 p.b., określającego tryb żądania przez właściwe organy dostarczenia wymaganych ocen technicznych i ekspertyz. Nakładając na inwestora określony obowiązek, organ powinien w uzasadnieniu postanowienia wykazać, że istnieją uzasadnione wątpliwości wymagające przedstawienia określonej ekspertyzy. Zdaniem organu odwoławczego, kontrolowany obowiązek nałożony przez PINB w celu ustalenia, czy zostały zachowane warunki techniczno-budowlane znajduje uzasadnienie w treści art. 81c ust. 2 p.b. i wypełnia wskazania zawarte w ww. wyrokach sądowych. PINB w uzasadnieniu skarżonego postanowienia wykazał, że ma uzasadnione wątpliwości, czy zostały zachowane odległości pomiędzy istniejącym budynkiem gospodarczo-garażowym, zlokalizowanym na działce nr [...], a istniejącymi lub zaprojektowanymi elementami zagospodarowania działki sąsiedniej, określone w rozporządzeniu MGPiB. W świetle powyższego w realiach omawianej sprawy PINB ma możliwość żądania od inwestora przedstawienia dokumentacji, której można żądać w ramach przepisu art. 51 p.b., jednakże na podstawie art. 81 c ust. 2 p.b. Zarówno WSA jak i NSA w wydanych orzeczeniach wskazały na konieczność wydania postanowienia dowodowego. Odnosząc się do zarzutów zażalenia skarżącej, organ odwoławczy podał, że w aktach sprawy brak jest dokumentacji technicznej, np. inwentaryzacji wykonanych robót przy budowie omawianego obiektu budowlanego. Przedłożenie dokumentacji, wymaganej przez PINB, zakończy postępowanie w sprawie (o ile przedstawiona dokumentacja nie będzie zawierała opisu robót bądź innych czynności niezbędnych do doprowadzenia spornego obiektu do stanu zgodnego z prawem). Odnosząc się do zarzutów zażalenia złożonego przez uczestnika postępowania, organ odwoławczy wskazał, że półroczny termin na przedstawienie ekspertyzy architektoniczno-budowlanej może wydawać się za długi w świetle postępowania administracyjnego, które prowadzone jest od prawie 12 lat, jednak brak jest podstaw do wydania z tego powodu postanowienia kasacyjnego lub reformatoryjnego. Wyjaśnił także, że nie posiada kompetencji do orzeczenia w ramach postępowania drugoinstacyjnego o obowiązku przedłożenia odpowiedniej dokumentacji w krótszym terminie, ponieważ taka sytuacja spowodowałaby naruszenie przepisu art. 139 k.p.a. (zakaz reforationis in peius, czyli orzekania na niekorzyść strony odwołującej się). Skargi na powołane rozstrzygnięcie do sądu administracyjnego złożyli skarżąca oraz Prokurator. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego i poprzedzającego je postanowienia w całości. Wydanemu rozstrzygnięciu zarzuciła: 1) brak zasadności nałożenia na podstawie art. 81c ust. 2 p.b. obowiązku przedłożenia kolejnego opracowania pod nazwą ekspertyzy architektoniczno-budowlanej oraz 2) naruszenie art. 7 i art. 8 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w przedmiotowej sprawie w sposób prowadzący do utraty zaufania do organów administracji publicznej obu instancji, jak również w sposób stronniczy nieuwzględniający jej słusznego interesu jako strony postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że już raz przedstawiła opracowanie niezbędne do uzyskania pozwolenia na użytkowanie spornego budynku, w związku z czym poniosła koszty. Dlatego nie znajduje uzasadnienia na ponowne żądanie przedłożenia ekspertyzy architektoniczno-budowlanej. Opracowanie w formie projektu zamiennego budynku gospodarczo-garażowego jest w posiadaniu organu nadzoru budowlanego. Podała, iż zgodnie z treścią art. 81c ust. 2 p.b. zasadne jest żądanie ekspertyz w przypadkach uzasadnionych wątpliwości o charakterze kwaIifikowanym (nie jakiekolwiek wątpliwości) co do jakości wbudowanych materiałów budowlanych, jakości robót budowlanych bądź stanu technicznego budynku. Wskazała, że orzekające w sprawie organy nie podjęły dodatkowych czynności, które miałyby na celu wykazanie, że w przedmiotowej sprawie zaistniały istotne wątpliwości co do przedmiotu postępowania, uzasadniające nałożenie na nią obowiązku przedłożenia ekspertyzy architektoniczno-budowlanej. Organy nie uzasadniły żądania ww. ekspertyzy na podstawie art. art. 81c ust. 2 p.b. Zdaniem skarżącej, aby stwierdzić, czy zachowane są odległości pomiędzy budynkiem gospodarczo-garażowym na jej działce a istniejącą zabudową na działce sąsiedniej, wystarczy sporządzenie przez PINB pomiaru na działce oraz protokołu oględzin. Organ I instancji wielokrotnie przeprowadzał oględziny działki i miał możliwość dokonania pomiarów. Poza tym to do organów nadzoru budowlanego należy ocena, czy tak usytuowany budynek będzie powodował jakiekolwiek ograniczenie w przyszłościowej zabudowie na sąsiedniej działce. Wskazała, że przepisy obowiązujące w okresie udzielenia pozwolenia na budowę dopuszczały możliwość lokalizacji budynku w odległości mniejszej niż 3 m, lecz nie mniejszej niż 1;5 m od granicy, bądź ściśle w granicy, jeżeli takie usytuowanie nie wprowadzi ograniczeń dla zabudowy na działce sąsiedniej. Budynek gospodarczo-garażowy od strony działki uczestnika postępowania posiada ścianę spełniającą wymóg ściany oddzielenia pożarowego. Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. Wydanemu rozstrzygnięciu zarzucił mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów art. 138 § 1 pkt 1 i art. 139 w związku z art. 144 k.p.a., polegające na błędnym przyjęciu, że przewidziany w art. 139 k.p.a. zakaz pogarszania sytuacji strony odwołującej się (zakaz refomationis in peius) stoi na przeszkodzie zmianie zaskarżonego postanowienia poprzez orzeczenie obowiązku przedłożenia ekspertyzy w krótszym niż oznaczony przez organ I instancji terminie, podczas gdy zakaz ów nie powstaje w sytuacji, gdy środek odwoławczy złożyły strony o przeciwstawnych interesach, co w konsekwencji skutkowało niezasadnym utrzymaniem zaskarżonego postanowienia w mocy. Podniósł, że w niniejszej sprawie zażalenie wniosły dwie strony, przy czym uczestnik postepowania domagał się określenia krótszego terminu dostarczenia przez inwestora ekspertyzy architektoniczno- budowlanej, powołując się na zasadę szybkości postępowania. W okolicznościach wskazanej sprawy administracyjnej nie obowiązywał zatem zakaz reformationis in peius, a organ odwoławczy obowiązany był rozpatrzyć zażalenie oceniając, czy siedmiomiesięczny termin dostarczenia przez skarżącą ekspertyzy nie jest - mając na względzie zasadę szybkości postępowania i terminy załatwienia spraw - terminem nazbyt długim. W odpowiedzi na skargi WINB podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji i wniósł o ich oddalenie. Postanowieniem z 16 kwietnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowił o połączeniu spraw ze skargi skarżącej i Prokuratora do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, zwanej dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 p.p.s.a. Oceniając zaskarżone postanowienie według powyższych kryteriów Sąd uznał, że obie złożone skargi są zasadne, chociaż każda z innych powodów. Organy nadzoru budowlanego dopuściły się naruszenia art. 81c ust. 2 p.b., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do nałożenia na inwestora przedmiotowego budynku obowiązku przedstawienia ekspertyzy architektoniczno-budowlanej na okoliczności wskazane w tym postanowieniu. W pierwszej kolejności wskazać należy, że przedmiotowa sprawa była już trzykrotnie przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Sąd administracyjny w ramach kontroli legalności zaskarżonych na różnych etapach postępowania orzeczeń rozstrzygnął, że właściwym trybem procedowania w niniejszej sprawie jest tryb określony w art. 51 ust. 1 lub 2 p.b. w związku z art. 51 ust. 7 p.b. W uzasadnieniu wyroku z dnia 5 maja 2016 r. w sprawie VIII SA/Wa 880/15 WSA w Warszawie wskazał, że nie zostały wykonane wytyczne z wyroku wydanego w sprawie VIII SA/Wa 30/11 z dnia 30 czerwca 2011 r., w którym Sąd określił, że "ustalenie, czy i jakie czynności lub roboty budowlane należy wykonać, winno być poprzedzone postępowaniem dowodowym, dla którego właściwym trybem jest wydanie stosownego postanowienia. Dopiero po zgromadzeniu pełnego materiału dowodowego organ będzie mógł podjąć właściwą decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 lub 2 p.b." Sąd ustalił więc, że PINB zaniechał wydania stosownego postanowienia nakładającego na inwestora określone obowiązki. Z kolei NSA w wyroku z 27 czerwca 2017 r. w sprawie II OSK 1865/16 zwrócił uwagę, że istotną okolicznością, którą należy wziąć pod uwagę w przedmiotowym postępowaniu naprawczym jest fakt obowiązywania w dacie wydania pozwolenia na budowę spornego budynku rozporządzenia MGPiB. Zgodnie z art. 153 u.p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażona w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. W ocenie Sądu orzekającego w tej sprawie, organy nadzoru budowlanego, pomimo prowadzonego już kilkanaście lat postępowania naprawczego dotyczącego spornego budynku, ponownie nieprawidłowo wykonały zalecenia określone ww. orzeczeniami sądowymi. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego w niniejszym postępowaniu postanowienia stanowił przepis art. 81c ust. 2 p.b. Zgodnie z tym przepisem organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. W odniesieniu do przytoczonej wyżej regulacji w orzecznictwie przyjmuje się, że wątpliwości organu dające podstawę do wydania postanowienia w trybie art. 81c ust. 2 p.b. muszą mieć charakter kwalifikowany - uzasadniony. Nie chodzi więc o jakiekolwiek wątpliwości. Przy ocenie stopnia wątpliwości należy mieć na uwadze, że organy nadzoru budowlanego to wyspecjalizowany pion administracji publicznej. Ocenia się, iż pracownicy organów nadzoru budowlanego powinni co do zasady samodzielnie dokonywać ustaleń w przedmiocie stanu technicznego oraz określać, jakie czynności należy przedsięwziąć w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu umożliwiającego jego bezpieczne użytkowanie. Przepis art. 81c ust. 2 p.b. winien być stosowany wówczas, gdy wiedza pracowników organu nadzoru budowlanego nie jest wystarczająca do samodzielnego poczynienia ustaleń faktycznych niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia. Przyjmuje się również, że sam fakt wykonania robót w ramach samowoli budowlanej, nie może stanowić samodzielnej i wystarczającej przesłanki nałożenia obowiązków określonych w art. 81c ust. 2 p.b. (por. wyroki: WSA w Krakowie z 10 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1380/17, Lex nr 2435489; NSA z 18 maja 2017 r., sygn. II OSK 2404/15, LEX nr 2339679; NSA z 21 czerwca 2016 r., sygn. II OSK 2542/14, LEX nr 2117154). Oceniając podjęte w sprawie rozstrzygnięcie zobowiązujące skarżącą do złożenia w terminie do 29 czerwca 2018 r. ekspertyzy architektoniczno-budowlanej budynku gospodarczo-garażowego, zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] w miejscowości J., gmina P., określającej, czy zostały zachowane odległości pomiędzy tym budynkiem a istniejącymi lub zaprojektowanymi elementami zagospodarowania działki sąsiedniej nr ewid. [...], określone w rozporządzeniu MGPiB, stwierdzić należy, iż organy nie wykazały, że w sprawie występują mające charakter kwalifikowany wątpliwości, dające podstawę do wydania postanowienia w trybie art. 81c ust. 2 p.b. Słusznie w tym zakresie wywodzi skarżąca, że kwestia oceny zachowania odległości pomiędzy istniejącym budynkiem gospodarczo-garażowym a istniejącymi lub zaprojektowanymi elementami zagospodarowania działki sąsiedniej nr ewid. [...] może być przedmiotem ustaleń dokonanych przez pracowników organu I instancji w ramach oględzin przeprowadzonych na działce nr [...]. Nie wymaga zatem formalnej opinii eksperta. Przepis art. 81 c ust. 2 p.b. ma charakter szczególny, a więc nie można go wykładać rozszerzająco (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 14 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Bk 573/17, publ. Lex nr 2426813. Zgodnie z mającym zastosowanie w sprawie przepisem § 12 ust. 6 rozporządzenia MGPiB, dopuszcza się sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej bądź w odległości mniejszej od określonej w ust. 4 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m od tej granicy, jeżeli w projekcie zabudowy i zagospodarowania terenu (działki budowlanej) zostanie wykazana możliwość zachowania określonych w rozporządzeniu odległości między projektowaną zabudową a istniejącymi lub zaprojektowanymi elementami zagospodarowania działki sąsiedniej i uzyskana pisemna zgoda jej właściciela. Powołany przepis w sposób precyzyjny określa odległości, zachowanie których umożliwia stwierdzenie zgodności budynku z przepisami techniczno-budowlanymi. Ustalenie ich zatem nie wymaga wiadomości specjalnych i konieczności przedłożenia w tym zakresie opinii ekspertyzy architektoniczno-budowlanej. Jak wynika z uzasadnienia wyroku NSA z dnia 27 czerwca 2017 r. w sprawie II OSK 1865/16, ostatnie oględziny na działce w dniu 18 grudnia 2014 r. nie wykazały przeznaczenia spornego budynku jako warsztatowo-garażowego, tylko gospodarczo-garażowe. Mając zatem na względzie, że uczestnik postępowania, będący właścicielem działki, przy granicy z którą zrealizowano sporny budynek, zakwestionował skutecznie jedynie udzielenie zgody na budowę budynku warsztatowego, a w taki sposób nie jest on już użytkowany, pozostają do ustalenia jedynie odległości, wynikające z § 12 ust. 6 rozporządzenia MGPiB. W toku postępowania organ I instancji wielokrotnie dokonywał oględzin przedmiotowego budynku (14 marca 2006 r., 5 lutego 2008 r. i 18 grudnia 2014 r.), w trakcie których za każdym razem mógł wykonać wymagane pomiary. Zdaniem Sądu, organy orzekające w sprawie w żaden sposób nie wykazały, że nie mogą ustalić przesłanek z § 12 ust. 6 rozporządzenia MGPiB we własnym zakresie jako pion specjalistów z uprawnieniami budowlanymi. Zaskarżone postanowienie nie zawiera przekonywującego uzasadnienia, na czym polegają wątpliwości organów i czy mają one charakter kwalifikowany. Organ nie ma prawa nałożyć obowiązku sporządzenia ekspertyzy, jeżeli w danej sprawie nie występuje przesłanka "uzasadnionych wątpliwości" (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2724/15, publ. Lex nr 2310329, wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 912/14, publ. Lex nr 1989274). Należy też pamiętać, że przedmiotem ocen i ekspertyz może być wyłącznie jakość wyrobów i robót budowlanych oraz stan techniczny obiektu, natomiast z sentencji zaskarżonego postanowienia wynika, że przedmiotem ekspertyzy jest określenie, czy zostały zachowane odległości pomiędzy wskazanymi budynkami. Organy nie wytłumaczyły, dlaczego w tym stanie faktycznym skorzystały z tego przepisu, zobowiązując do złożenia ekspertyzy na wskazane w postanowieniu okoliczności. Zalecenia sądów w wyrokach cytowanych przez organy dotyczą wydania ewentualnego postanowienia dowodowego w celu ustalenia, czy i jakie czynności lub roboty budowlane należy wykonać przy obiekcie będącym przedmiotem postępowania naprawczego. Sąd zwraca uwagę, że art. 81 c ust. 2 p.b. jest przepisem uznaniowym, a więc z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia dowodowego musi jasno wynikać, że zachodzą w sprawie "uzasadnione wątpliwości", których organ nie może rozwiać sam oraz dotyczą one przesłanek wymienionych w ww. przepisie. Jednocześnie Sąd orzekający w tej sprawie podziela stanowisko funkcjonujące w orzecznictwie, że przepis art. 81 c ust. 2 p.b. nie może być nadużywany. Nie może być zatem tak, że arbitralnym rozstrzygnięciem nakłada się na strony obowiązek bez żadnego czy dostatecznego uzasadnienia (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 3 października 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 784/17, publ. Lex nr 2390459, wyrok WSA w Łodzi z dnia 5 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 573/15, publ. Lex nr 1930281, wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2014 r, sygn. akt VII SA/Wa 91/14, publ. Lex nr 1466154, wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 1180/15, publ. Lex nr 2050176, wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. akt VIII SA/Wa 557/12, publ. Lex nr 1274885). Za zasadny uznać także należy zarzut skargi Prokuratora naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 139 i art. 144 k.p.a. w odniesieniu do stanowiska organu odwoławczego, że wyznaczony skarżącej półroczny termin na przedstawienie ekspertyzy architektoniczno-budowlanej może wydawać się za długi, jednak brak jest z tego powodu podstaw do wydania postanowienia kasacyjnego lub reformatoryjnego. Prokurator prawidłowo wywiódł, iż zakaz reformationis in peius nie ma zastosowania w sytuacji, gdy zażalenie (odwołanie) wnoszą strony o przeciwstawnych interesach, bowiem uwzględnienie żądania jednej ze stron jest równoznaczne z nieuwzględnieniem żądania innej strony (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 listopada 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 443/07, wyrok WSA w Łodzi z dnia 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 188/14, oba publ. cbosa). Skoro zażalenie w niniejszej sprawie wniosły dwie strony o spornych interesach, to w postępowaniu tym nie obowiązywał zakaz reformationis in peius. Stąd zaskarżona decyzja dodatkowo w tym zakresie jest błędna i nie może ostać się w obrocie prawnym. Mając na uwadze powołane okoliczności Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonego i poprzedzającego je postanowienia. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Rozpoznając sprawę ponownie, organ nadzoru budowlanego ustali we własnym zakresie (oględziny, pomiary, protokół oględzin), czy zostały zachowane odległości pomiędzy spornym budynkiem a istniejącymi lub zaprojektowanymi elementami zagospodarowania działki sąsiedniej nr [...], określone w § 12 ust. 6 rozporządzenia MGPiB i stosownie do tych ustaleń oraz - mając na uwadze dotychczasowe wytyczne sądów w cytowanych w niniejszym uzasadnieniu wyrokach - wyda rozstrzygnięcie merytoryczne. Jeśli jednak organ I instancji występujących w sprawie uzasadnionych wątpliwości nie będzie potrafił sam rozstrzygnąć, wówczas dopiero zleci postanowienie dowodowe w trybie art. 81 c ust. 2 p.b., bacząc przy tym, czy stan faktyczny wymaga takiej ekspertyzy lub opinii i prawidłowo uzasadniając owe "uzasadnione wątpliwości".