VIII SA/Wa 229/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart, Sędziowie Sędzia WSA Marek Wroczyński /sprawozdawca/, Asesor WSA Artur Kot, Protokolant Mariola Pronobis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi R. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia stosunków wodnych na gruncie lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom oddala skargę. Syg. akt VIII SA/ Wa 229/07 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] października 2006 roku Wójt Gminy w R. biorąc za podstawę art.105 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego umorzył postępowanie dotyczące zmiany stanu wody na gruncie wszczęte z wniosku R. M. Organ ustalił, że R. M. jest właścicielem nieruchomości rolnej o powierzchni [...] ha położonej w W., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...]. Nieruchomość użytkowana jest jako grunty orne, pastwiska i sady, na glebach klasy [...]. Przedmiotowa nieruchomość charakteryzuje się spadkiem powierzchniowym około 2%, w kierunku ze wschodu na zachód. Poniżej budynków, na części działki występuje porost trawy, kępy krzaków, samosiejki drzew, a także małe wyrobisko piasku na własne potrzeby. Na działce rosną również rzędy drzew jabłoni, przedzielone młodymi nasadzeniami wiśni. Jabłonie rosnące wzdłuż drogi ( działka nr [...] ) nasadzone były w 1986 roku. Jabłonie są w dobrej kondycji produkcyjnej. Nie ma oznak uszkodzeń drzew, spowodowanych nadmiarem wody na gruncie. Na działce nr [...], od skrzyżowania wzdłuż drogi w kierunku południowym, nie stwierdzono zastoisk wodnych, śladów wymoknięcia roślin, zgniłej trawy, czy też występowania roślin charakterystycznych dla terenów nadmiernie wilgotnych, np. turzyce, trzcina. Do pielęgnacji i uprawy sadu R.M. używa ciężki sprzęt mechaniczny. W okresie letnim skarżący nawadnia drzewka w sadzie za pomocą przenośnego systemu nawadniającego. Działka nr [...], zgodnie z wypisem z rejestru gruntów jest drogą, której samoistnym posiadaczem jest Gmina w B. Droga ta na odcinku od skrzyżowania we wsi W. do Z., na szerokości około [...] metrów pokryta jest betonem o nierównej nawierzchni, ze spadkiem na działkę nr [...]. Modernizacja tej drogi została wykonana przez mieszkańców wsi W. w okresie czerwiec – lipiec 2004 roku. Zakres robót polegał na wbudowaniu w istniejące piaszczysto żwirowe podłoże, piasku i cementu, co utworzyło [...] cm warstwę betonu na długości [...] metrów. Nawierzchnia drogi utwardzonej na odcinku około [...] metrów położona jest wyżej w stosunku do działki nr [...] o [...] cm. Następnie teren przyległy do drogi wznosi się w kierunku południowo- wschodnim i różnica maleje do [...] cm. W odległości około [...] metrów od skrzyżowania, nawierzchnia drogi i przyległego terenu osiągają ten sam poziom. Pomiary niwelacyjne istniejących rowów i przepustów wykazały, iż spływ wód opadowych i roztopowych z działki skarżącego o numerze [...] odbywa się w kierunku zachodnim przez działkę nr [...] i dalej przez działkę nr [...] do przepustu pod droga nr [...], do istniejącego rowu między działkami nr [...] i [...], z ujściem do rzeki Kraski. Zdaniem organu pierwszej instancji przeprowadzone postępowanie nie dostarczyło dowodów, że wody roztopowe i opadowe gromadzą się na działce R.M. oraz powodują na niej szkody. W tej sytuacji zdaniem organu administracji publicznej nie mają zastosowania sankcje nakazujące właścicielowi drogi przywrócenie stanu poprzedniego. Z tego względu organ pierwszej instancji umorzył postępowanie administracyjne. Odwołanie od decyzji Wójta Gminy R. z [...] października 2006 roku złożył R.M. W uzasadnieniu odwołania podnosił, ze decyzja organu pierwszej instancji jest niezgodna z prawem. Odwołujący podnosił, że skoro wójt sprawę rozstrzygnął merytorycznie to w tym przypadku nie powinien mieć zastosowania przepis art.105 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. W dalszej części odwołania argumentował, że błędne są ustalenia organu iż w odległości [...] metrów od skrzyżowania droga nr [...] jest równa z terenem jego działki. W jego ocenie nie zostało to poparte dowodem w postaci pomiarów wysokościowych. Organ również nie ustalił jaki obszar jego działki będzie pod wodą , jeśli woda będzie znajdować się równo z powierzchnią drogi. Twierdził, że drogą na działce nr [...] przed modernizacją płynęła woda z terenów położonych na południe od jego działki w kierunku południowym. Po modernizacji drogi woda została skierowana na jego działkę i tym samym naruszony został przepis art.29 ustawy z dnia 8 lipca 2001 roku – Prawo wodne, a organ pierwszej instancji w tej kwestii w ogóle się nie wypowiedział. Decyzją z dnia [...] grudnia 2006 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze R. biorąc za podstawę art.138 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego, w związku z art.29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku Prawo wodne { DZ.U z 2005 roku, nr 239, poz.2019 ze zmianami}, po rozpoznaniu odwołania R.M., od decyzji Wójta Gminy R. z [...] października 2006 roku uchyliło zaskarżoną decyzję i odmówiło nakazania przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na działce nr [...]. Organ odwoławczy ustalił i zważył co następuje: Działka nr [...] stanowi drogę przyległą do działki R.M. o numerze [...]. Na działce odwołującego znajduje się sad. Nachylenie działki numer [...] następuje w kierunku drogi znajdującej się na działce numer [...]. Modernizacja tej drogi została wykonana przez mieszkańców W. w 2004 roku i polegała na wbudowaniu piasku i cementu w istniejące piaszczysto – żwirowe podłoże, co utworzyło [...] centymetrową warstwę betonu na długości około [...] metrów. Nawierzchnia tej drogi po modernizacji / od skrzyżowania/ na odcinku około [...] metrów położona jest wyżej od działki odwołującego się o [...] centymetrów. Następnie teren przyległy do drogi wznosi się w kierunku południowo - wschodnim i różnica poziomów maleje do [...] centymetrów. Na działce R.M. nie stwierdzono zastoisk wodnych, śladów wymoknięcia roślin, zgniłej trawy, czy też występowania roślin charakterystycznych dla terenów o nadmiernej wilgotności. Do pielęgnacji i uprawy sadu odwołujący używa ciężkiego sprzętu mechanicznego. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. wykonana modernizacja drogi na działce nr [...] nie spowodowała zakłócenia stosunków wodnych na działce nr [...]. Potwierdził to zgromadzony materiał dowodowy w sprawie, a w szczególności opinia biegłego z zakresu postępowania wodnoprawnego. Opinia biegłego pozwala jednoznacznie uznać, że warstwa betonu na drodze, na działce numer [...] nie spowodowała szkodliwych skutków dla nieruchomości R.M. Zdaniem organu odwoławczego z opinią biegłego korespondują zeznania świadków przesłuchanych podczas rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu [...] października 2006 roku. R.M. nie przedstawił dowodów, które pozwoliłyby uznać, że wystąpiły zakłócenia stosunków wodnych na jego działce o numerze [...], w związku z dokonaną modernizacją drogi na działce nr [...]. Decyzja organu pierwszej instancji podlegała jednak uchyleniu z przyczyn formalnych. Zgodnie z art.105 kodeksu postępowania administracyjnego, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzje o umorzeniu postępowania. W tym przypadku nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania. Istotą rozstrzygnięcia na podstawie art.29 ust.3 Prawa wodnego, przy stwierdzeniu przesłanek określonych w art.29 ust.1 wyżej powołanej ustawy, jest nakazanie właścicielowi gruntu przywrócenia go do stanu poprzedniego lub wykonanie urządzenia zapobiegającego szkodom. Ustalenie, że nie występują przesłanki wymienione w tym przepisie, powinno prowadzić do odmowy wydania decyzji w sprawie przywrócenia stanu wody na gruncie. Zarówno decyzja pozytywna, jak i negatywna stanowią załatwienie sprawy co do istoty. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z [...] grudnia 2006 roku złożył R.M. Wnosił on o uchylenie zaskarżonej decyzji. Podnosił, że nie zostały uwzględnione jako dowód w sprawie dokumenty z przeprowadzonych pomiarów niwelacyjnych wykonanych w trakcie rozprawy wodnej w dniu [...] października 2006 roku, ani ustalenia zawarte w decyzji Wójta Gminy R. określające spływ wody z jego działki, co skutkowało naruszeniem przepisów art. 77 § 1 i art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego oraz sporządzeniem uzasadnienia niespełniającego wymagań z art.107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skargi podnosił, że mieszkańcy wsi W. nie mogąc uzyskać projektu budowy drogi na działce nr [...], biegnącej w kierunku miejscowości B., bez uwzględnienia odwodnienia jego działki w 2004 roku przeprowadzili jej modernizację. Zdaniem skarżącego cały materiał dowodowy w sprawie opierał się na zeznaniach osób, które były budowniczymi drogi, współtwórcami protokołu odbioru końcowego i przekazania do eksploatacji drogi. Argumentował, że przed modernizacją tej drogi woda z jego działki i działek położonych powyżej spływała na tę drogę, a następnie na działkę nr [...], po czym woda znajdowała ujście pod drogą numer [...] przez przepusty do rowu odwadniającego wieś. Po modernizacji swobodny spływ wody został zakłócony. Wody opadowe i roztopowe z działek przyległych do drogi na działce numer [...], położonych wyżej, obecnie zostały skierowane na jego działkę. Decyzje organów obu instancji tych faktów w ogóle nie uwzględniały. Zdaniem skarżącego organy nieprawidłowo ustaliły, że spływ wód opadowych i roztopowych z jego działki o numerze [...] odbywa się w kierunku zachodnim tj. przez zmodernizowaną drogę, a następnie przez działkę numer [...], przepusty pod drogą nr [...] do rowu odwadniającego. Pozostaje to w sprzeczności z dokonanymi pomiarami niwelacyjnymi, z których wynika że nawierzchnia drogi na działce numer [...] jest wyższa o ponad [...] cm od jego działki. Nieuwzględnienie tych faktów zdaniem skarżącego stanowi naruszenie art. 77, 80 i 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wnosił o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja nie naruszają bowiem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie naruszają również przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Nie zostały spełnione zatem przesłanki do wyeliminowania ich z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – powoływanej dalej jako ".p.p.s.a."). Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają, zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art.134 .p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. W ocenie Sądu w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów skargi w zakresie naruszeń przepisów postępowania, skutkujących błędnym ustaleniem stanu faktycznego, ponieważ dopiero na tle prawidłowo poczynionych ustaleń faktycznych można prawidłowo zastosować przepisy prawa materialnego [ wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 października 2003 roku, I SA/Łd 764/03]. Zarzuty skarżącego w zasadniczej części należy uznać za chybione. Stanowią one polemikę z prawidłowymi ustaleniami organów. Organy administracji publicznej ustalenia faktyczne w sprawie oparły na dowodzie z opinii biegłego, dowodzie z oględzin oraz zeznaniach świadków. Dowody te korespondują ze sobą i jednoznacznie z nich wynika, że spływ wód opadowych i roztopowych z działki nr [...] będącej własnością skarżącego odbywa się w kierunku zachodnim przez drogę na działce nr [...] i dalej przez działkę nr [...] do przepustu pod drogą nr [...] do istniejącego rowu. Biegła w konkluzji opinii stwierdziła, że wykonana nadbudowa drogi na działce nr [...] nie zmieniła stosunków wodnych na działce nr [...]. Wbrew twierdzeniom skarżącego opinia została wykonana po dokonaniu pomiarów wysokościowych, oględzinach nieruchomości. Organy dokonując ustaleń faktycznych dysponowały pełnym materiałem dowodowym. Nie można im postawić zarzutu, że zaszła sprzeczność istotnych ustaleń z treścią zebranego materiału w sprawie. Taka sprzeczność zachodzi wtedy, gdy powstaje dysharmonia pomiędzy materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie, a konkluzją, do jakiej dochodzi organ na podstawie tego materiału. Taka sprzeczność wystąpi gdy : - z treści dowodu wynika, co innego niż przyjął organ / przeinaczenie /; - gdy pewnego dowodu zebranego nie uwzględniono przy ocenie – wbrew obowiązkowi oceny całokształtu okoliczności sprawy; - gdy organ przyjął pewne fakty za ustalone, mimo że nie zostały one w ogóle lub są niedostatecznie potwierdzone; - gdy organ uznał pewne fakty za nie udowodnione, mimo że były ku temu podstawy - ocena materiału dowodowego koliduje z zasadami doświadczenia życiowego lub regułami logicznego wnioskowania, tzn. organ wyprowadził błędny logicznie wniosek z ustalonych przez siebie okoliczności. Można w części podzielić zarzut skarżącego, iż uzasadnienie organu odwoławczego nie do końca spełnia ono wymogi stawiane przez przepis art.107 § 3 k.p.a. Organ winien dokonać bardziej wnikliwej oceny zgromadzonego materiału, w tym opinii biegłego. Jednak należy zauważyć, że organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał fakty, które uznał za udowodnione, dowody, którym dał wiarę. Uchybienie w zakresie sporządzenia uzasadnienia decyzji nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, dlatego nie mogło stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Prawidłowo organ odwoławczy rozpoznał merytorycznie sprawę po rozpoznaniu odwołania. Odwołanie wniesione przez stronę od decyzji organu pierwszej instancji wywiera ten skutek, że sprawa podlega rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez organ odwoławczy. Zakreślając kierunki rozstrzygnięć organu odwoławczego przepis art.138 k.p.a w pierwszej kolejności wymienia w § 1 te, które prowadzą bezpośrednio do załatwienia sprawy przez: 1) utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji albo, 2) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości lub w części i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy bądź, 3) uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w pierwszej instancji, względnie umorzenie postępowania odwoławczego. Gdy uzasadnione jest będzie stanem lub przedmiotem sprawy. Oznacza to, że stosownie do art.138 § 1 k.p.a. organ odwoławczy w pierwszej kolejności powinien dążyć do merytorycznego załatwienia sprawy. Odstępstwo od powyższych zasad i ograniczenie rozstrzygnięcia organu odwoławczego do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia dopuszczalne jest na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w przypadku, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego postępowania wyjaśniającego: 1) w całości lub 2) w części. Zgodnie z poglądem doktryny oraz dotychczasowym dorobkiem orzeczniczym sądów administracyjnych zastosowanie przepisu art.138 § 2 k.p.a. przez organ odwoławczy jest uzasadnione wtedy, gdy organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie z rażącym naruszeniem norm procesowych, a w szczególności nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo takie postępowanie przeprowadzono, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2001 roku, syg. IV S.A. 208/99; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 grudnia 2000 roku, syg. akt I S.A. 430/99). Odnosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, iż organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a, ponieważ istniały podstawy do merytorycznego rozpoznania sprawy. Trafnie organ odwoławczy uznał, iż w sprawie nie zachodziły przesłanki do umorzenia postępowania na podstawie art.105 § 1 k.p.a. W związku z tym, że nie zachodziły przesłanki z art.29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku Prawo wodne organ odwoławczy uchylił decyzje organu pierwszej instancji i odmówił przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom na działce nr [...]. Z tego też względu biorąc za podstawę art.151 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie.