VIII SA/Wa 229/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot, Sędzia WSA Renata Nawrot /sprawozdawca/, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2014 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie wykonania robót budowlanych oddala skargę. Przedmiotem rozpoznania w niniejszym postępowaniu jest skarga T. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie wykonania robót budowlanych. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco: Zawiadomieniem z dnia [...] lipca 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. (PINB, organ I instancji) poinformował T. K. (skarżący) i T. M. (uczestnik postępowania) o wszczęciu postępowania w sprawie stanu technicznego fundamentów budynku stodoły oraz fundamentu ogrodzenia zlokalizowanych na terenie posesji położonej przy ul. B. [...] w I., stanowiącej własność skarżącego. W dniu [...] lipca 2012 r. przeprowadzono oględziny na gruncie, w wyniku których stwierdzono, iż na terenie działki skarżącego znajduje się budynek stodoły, którego południowa krótsza ściana zlokalizowana jest w ostrej granicy z działką położoną przy ul. B. [...] w I. należącą do uczestnika postępowania. Pomiędzy ścianą budynku uczestnika postępowania, a murkiem okalającym fundament stodoły skarżącego na obszarze ok. 0,90 m x 7,00 m została wybrana ziemia na głębokość ok. 0,55 m (według stwierdzenia skarżącego) bądź ok. 0,20 m (według twierdzenia uczestnika postępowania). Ponadto pomiędzy ww. działkami występuje różnica w poziomach terenu. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. organ I instancji nakazał uczestnikowi postępowania wykonanie opinii bądź ekspertyzy technicznej w zakresie, czy wybranie ziemi na jej działce położonej przy ul. B. [...] w I. przy fundamencie budynku stodoły należącej do skarżącego miało wpływ na stan techniczny tego fundamentu, jak również czy obniżenie terenu na jej działce ma wpływ na podmurówkę - fundament ogrodzenia działki skarżącego. Jednocześnie postanowieniem Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. organ I instancji nakazał skarżącemu wykonanie opinii bądź ekspertyzy technicznej w zakresie fundamentu budynku stodoły od strony działki uczestnika postępowania, określającej stan techniczny tego fundamentu oraz czy spływ wód opadowych na działce właściciela i piwnica w przyziemiu tej stodoły ma wpływ na statykę fundamentu. Z treści opinii mgr inż. K. G. (przedstawionej przez skarżącego) wynika, iż dla zapewnienia bezpiecznej eksploatacji obiektów należy doprowadzić do uzyskania normowego zagłębienia fundamentów w stosunku do powierzchni terenu. W takim przypadku należy obsypać gruntem fundamenty lub spowodować ich podbicie odcinkami do poziomu zgodnie z normami. Decyzją Nr [...] z dnia [...] października 2012 r., organ I instancji nakazał uczestnikowi postępowania wykonanie w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszej decyzji, na terenie własnej nieruchomości następujących robót budowlanych: 1) stabilizacji gruntu z mieszanki cementowo-piaskowej zagęszczanej warstwami co 20 cm do wysokości 70 cm od istniejącego poziomu terenu (stabilizację gruntu wykonać na obszarze ok. 0,90 m x 7,00 m znajdującym się pomiędzy murkiem okalającym fundament stodoły skarżącego, a ścianą budynku użytkowanego przez uczestnika postępowania); 2) stabilizacji gruntu z mieszanki cementowo-piaskowej zagęszczanej warstwami co 20 cm poniżej wysokości 20 cm do górnego poziomu podmurówki/fundamentu ogrodzenia działki skarżącego do istniejącego poziomu terenu w formie skarpy trójkątnej (stabilizację wykonać na całej długości ogrodzenia od budynku stodoły skarżącego do jego budynku gospodarczego w kierunku ul. B.). Natomiast kolejną decyzją Nr [...] z dnia [...] października 2012 r. organ I instancji nakazał uczestnikowi postępowania wykonanie w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszej decyzji, na własnej nieruchomości położonej przy ul. B. [...] w I. stabilizacji gruntu z mieszanki cementowo-piaskowej zagęszczanej warstwami co 20 cm od górnego poziomu fundamentu budynku gospodarczego skarżącego do istniejącego poziomu terenu (stabilizację wykonać na całej długości dłuższej ściany tego budynku). Na skutek odwołania złożonego przez uczestnika postępowania i dołączonej doń w okresie późniejszym ekspertyzy technicznej dotyczącej wykonania cieku z elementów prefabrykowanych w miejsce cieku gruntowego na działce uczestnika postępowania i wpływu tej zmiany na stan techniczny stodoły i innych obiektów budowlanych zlokalizowanych na działce skarżącego (przy ul. B. [...] w I.), opracowanej przez mgr inż. J. M. (nr uprawnień [...]) [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB, organ odwoławczy) decyzją Nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę PINB wydał w dniu [...] kwietnia 2013 r. decyzję (Nr [...]) nakazującą skarżącemu wykonanie w terminie 45 dni od daty doręczenia decyzji określonych robót, przy czym organ odwoławczy decyzją z dnia [...] maja 2013 r. Nr [...] orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Następnie organ I instancji decyzją Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., działając na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 oraz art. 83 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2005 r. Nr 163, poz. 1364, zwana dalej p.b.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98. poz.1071 ze zm., zwana dalej k.p.a.), nakazał uczestnikowi postępowania wykonanie obsypania gruntem fundamentu budynku gospodarczego skarżącego, zlokalizowanego przy granicy działki oraz fundamentu ogrodzenia pomiędzy posesjami, a fundament ściany szczytowej podbić odcinkami do poziomu zgodnego z normami oraz wstrzymanie jakichkolwiek prac ziemnych i robót pogarszających warunki pracy fundamentów budynków. Uzasadniając powyższe PINB wskazał, iż z pkt 6.2 "Zalecenia" (str. [...]) ekspertyzy technicznej wykonanej przez K. G., określającej stan techniczny fundamentu stodoły, ogrodzenia oraz budynków gospodarczych, zlokalizowanych przy ul. B. [...] w I. wynika, że dla zapewnienia bezpiecznej eksploatacji obiektów należy doprowadzić do uzyskania normowego zagłębienia fundamentów w stosunku do powierzchni terenu. W takim przypadku należy obsypać gruntem fundamenty ogrodzenia i budynku gospodarczego, a fundament ściany szczytowej podbić odcinkami do poziomu zgodnego z normami i obsypać. Dalej w zaleceniach autor ww. dokumentu wskazał, iż fundamenty budynków i cokoły ogrodzenia winny być zabezpieczone w trybie natychmiastowym poprzez przywrócenie poziomu terenu po stronie działki uczestnika postępowania od stanu przed zmianami konfiguracji terenu - odtworzyć skarpę. Winien to dokonać właściciel działki B. [...] - wykonawca robót, a zarazem właściciel działki. Z opinii wynika także nakaz wstrzymania jakichkolwiek prac ziemnych i robót pogarszających warunki pracy fundamentów budynków, bowiem kontynuacja robót w tym zakresie może być przyczyną awarii lub katastrofy budowlanej. W odwołaniu złożonym na powołane rozstrzygnięcie uczestnik postępowania wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Uczestnik postępowania podał, iż w treści decyzji organ I instancji nie wskazał którego budynku gospodarczego skarżącego decyzja ta dotyczy, nie wyjaśnił także, czy rozstrzygnięcie to jest pierwszym w sprawie, czy też wydane zostało w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy. Zaznaczono także, że nakaz naprawy winien być skierowany do skarżącego jako właściciela tych obiektów, nie zaś do uczestnika postępowania jako właściciela sąsiedniej działki. Poniósł, że budynki gospodarcze skarżącego, podobnie jak stodoła, od początku miały nienormatywnie (płytko) posadowione fundamenty od strony niżej położonej działki uczestnika. Ponadto zarzucił, że PINB nie dokonał prawidłowej analizy i oceny trzech sprzecznych ze sobą opracowań technicznych przedłożonych mu w tej sprawie tj. opinii technicznej K. G., ekspertyzy J. M. i ekspertyzy K. G. PINB stwierdził arbitralnie, że ekspertyza K. G. będzie miała większą wagę niż znajdująca się w aktach sprawy ekspertyza J. M., ponieważ ta pierwsza w sposób niebudzący wątpliwości określa skutki i przyczyny powstałych nieprawidłowości. PINB nie wskazał, jakie zastrzeżenia ma do ekspertyzy wydanej przez J. M. Nie wskazał żadnych błędów, sprzeczności i niejasności w jego ekspertyzie, a mimo tego odmówił wiarygodności i mocy dowodowej temu dowodowi. Decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r. WINB biorąc za podstawę art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 p.b., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Uzasadniając organ odwoławczy podał, iż przedmiotowa sprawa dotyczy stanu technicznego budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce przy ul. B. [...] w I. Natomiast powodem uchylenia zaskarżonej decyzji jest fakt, że zobowiązana T. M. nie może wykonać wskazanych w decyzji PINB robót budowlanych, gdyż nie jest właścicielem, ani zarządcą budynku stodoły usytuowanej na działce przy ul. B. [...]. Właścicielem ww. nieruchomości jest T. K. WINB przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lipca 2007 r. sygn. akt II OSK 999/06, z którego wynika, że "W przepisie art. 66 w związku z art. 61 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane określono krąg podmiotów zobowiązanych do utrzymania obiektu budowlanego. Są nimi właściciel oraz zarządca nieruchomości (...). Przyjąć należy, iż stroną postępowania w trybie art. 66 ustawy - Prawo budowlane jest wyłącznie właściciel nieruchomości i jej zarządca". W związku z powyższym wszelkie roboty budowlane, które są nakładane w celu poprawy stanu technicznego należy kierować do właściciela obiektu, który jest zobowiązany do utrzymania obiektów budowlanych na jego nieruchomości we właściwym stanie technicznym. Natomiast kwestie zniszczeń spowodowanych między sąsiadami należy rozstrzygać przed sądem powszechnym, a nie organami nadzoru budowlanego. WINB wskazał, iż organ odwoławczy nie może orzekać także w zakresie innym niż to uczynił przed nim organ I instancji, bowiem oznaczałoby to naruszenie zasady dwuinstancyjności rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, należało uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W skardze złożonej do sądu administracyjnego skarżący wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez oddalenie odwołania uczestnika postępowania i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji. Wydanemu rozstrzygnięciu zarzucił błędne uznanie, że decyzja PINB dotyczy wykonania przez uczestnika postępowania robót budowlanych wyłącznie na działce skarżącego i dotyczy usytuowanych na niej obiektów budowlanych, podczas gdy nakaz wymieniony w decyzji tj. obsypanie gruntem fundamentów budynku gospodarczego i fundamentu ogrodzenia, a także podbicie fundamentu ściany szczytowej, a także nakaz wstrzymania jakichkolwiek prac ziemnych i robót pogarszających warunki pracy fundamentów budynku dotyczy wykonania ww. czynności przy granicy działki albo między posesjami jako prac naprawczych z związku z wybraniem ziemi przez uczestnika, a następnie wybudowaniem koryta ściekowego. Wskazał także na błędne ustalenie, iż przedmiotowa decyzja dotyczy wyłącznie stanu technicznego budynku gospodarczego, podczas gdy z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a przede wszystkim z treści decyzji PINB jednoznacznie wynika, że decyzja nakazuje uczestnikowi wykonanie robót budowlanych zmierzających do przywrócenia poziomu terenu zgodnie z normami (zanim w 2010 r. nastąpiła zmiana konfiguracji terenu), czy wstrzymania jakichkolwiek prac, które pogarszałyby warunki pracy fundamentów tj. robót niezwiązanych ściśle z budynkiem stodoły. Skarżący wywiódł, że budynki i urządzenia budowlane znajdujące się na działce skarżącego były w dobrym stanie technicznym zanim zaczęły pojawiać się skutki podjętych przez uczestnika robót budowlanych. Ponadto uczestnik nie posiadał pozwolenia na wykonanie przedmiotowych robót, a jedynie dokonał zgłoszenia wymiany dachu na swoim budynku. Usytuowane koryto ściekowe pozbawione jest możliwości przepływu wody i dostająca się do niego woda opadowa ma jedyne ujście w dnie wykopu. Powyższe doprowadza do uelastycznienia podłoża gruntowego, a tym samym oddziaływuje destrukcyjnie na fundamenty, czego efektem może być np. pękanie ścian budynków skarżącego. Za właściwe uznał ustalenie organu, że adresatem decyzji przewidzianych w rozdziale 6 ustawy Prawo budowlane może być wyłącznie właściciel lub zarządca obiektów budowlanych. Wyjaśnił w tym zakresie, iż uczestnik jest właścicielem obiektu budowlanego tj. koryta ściekowego, który wymaga robót naprawczych i do takowych została zobowiązana decyzją PINB. W odpowiedzi na skargę WINB, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270, zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Istotnym dla rozpoznania niniejszej sprawy jest ustalenie zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjna. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z treści powołanego przepisu wyraźnie wynika, że organ odwoławczy upoważniony jest do wydania decyzji kasatoryjnej tylko wówczas, gdy w toku postępowania odwoławczego stwierdzi, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów proceduralnych, a jednocześnie zachodzi konieczność wyjaśnienia sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Stwierdzenie natomiast uchybień natury merytorycznej nie daje organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, lecz obliguje go do wydania w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. orzeczenia reformatoryjnego, a więc decyzji o uchyleniu rozstrzygnięcia organu I instancji w całości albo w części i w tym zakresie orzeczenia co do istoty sprawy. Oceniając ww. regulację w kontekście art. 15 k.p.a. wskazać należy na dwa aspekty zasady dwuinstancyjności postępowania. Otóż, z jednej strony nakłada ona na organ odwoławczy obowiązek powtórnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie, a nie tylko ograniczenia się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji (stąd m.in. konieczność uwzględniania przez organ odwoławczy zmian stanu prawnego lub faktycznego zaistniałych "w międzyczasie" oraz zasada pierwszeństwa orzekania reformatoryjnego przed kasatoryjnym). Z drugiej jednak strony sprawa rozstrzygana w postępowaniu odwoławczym musi być tożsama ze sprawą rozpatrzoną i rozstrzygniętą przez organ I instancji; przy tym tożsamość ta musi dotyczyć tak elementów podmiotowych, jak i przedmiotowych. Zmiana któregokolwiek z nich będzie skutkować pojawieniem się nowej sprawy, której rozpoznanie i załatwienie przez organ odwoławczy stanowiłoby rażące naruszenie prawa (por. G. Łaszczyca [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2010, uw. 5 do art. 15). Stąd wniosek, że jeżeli organ odwoławczy stwierdzi, iż dana sprawa powinna zostać rozpatrzona i rozstrzygnięta w szerszym zakresie podmiotowym lub przedmiotowym, niż uczynił to organ I instancji, to w imię respektowania zasady dwuinstancyjności winien decyzję tego organu uchylić i przekazać jemu sprawę do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zdaniem Sądu taka właśnie sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Należy podkreślić, iż materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 66. ust. 1 p.b., w myśl którego w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: 1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo 2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo 3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo 4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia – właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Krąg adresatów tego nakazu ustala się na podstawie art. 61 p.b., zgodnie z którym to na właścicielu lub zarządcy obiektu budowlanego spoczywa obowiązek użytkowania obiektu budowlanego w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymania w stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej. Powyższe oznacza, że decyzja wydana w trybie art. 66 ust. 1 pkt 1 p.b. mogła być skierowana w zakresie nałożonego obowiązku do właściciela obiektu budowlanego lub zarządcy, którym w niniejszym postępowaniu jest skarżący. Uczestnik postępowania (T. M.) nie jest właścicielem, ani zarządcą obiektów budowlanych sytuowanych na działce przy ul. B. [...]. Zarzuty skargi i jej uzasadnienie wskazują, iż skarżący nie zrozumiał argumentów, które skutkowały podjęciem zaskarżonej decyzji przez organ odwoławczy. Należy zatem stanowczo podkreślić, że postępowanie przed organem I instancji wszczęte zostało w sprawie stanu technicznego fundamentów budynku stodoły oraz fundamentów ogrodzenia zlokalizowanego na terenie działki przy ul. B. [...] w I., co oznacza, że prowadząc postępowanie i wydając decyzję na podstawie art. 66 ust. 1 p.b. organ mógł nałożyć obowiązek jedynie na właściciela budowli lub zarządcę, a nie na osobę trzecią. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy prawidłowo ocenił, iż nie mógł we własnym postępowaniu zmienić trybu postępowania, nie mógł również zastosować art. 136 k.p.a., gdyż doszłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Właściwie także podjął decyzję kasacyjną uznając, że doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego – art. 66 ust. 1 pkt 1 p.b. W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie zachodziły przesłanki do wydania przez WINB decyzji kasatoryjnej w trybie art. 138 § 2 k.p.a., zaś zarzuty zawarte w rozpoznawanej skardze należało uznać za bezzasadne, co w konsekwencji skutkowało oddaleniem skargi. Decyzja organu I instancji została bowiem wydana z naruszeniem przepisów prawa przepisów postępowania, a w konsekwencji również przepisów materialnych. Podsumowując jeszcze raz zaznaczyć należy, że w trybie art. 66 p.b., organ I instancji mógł nałożyć obowiązki tylko na właściciela nieruchomości lub zarządcę i to w zakresie wszczętego postępowania. Analizując przedmiotową sprawę Sąd nie dopatrzył się innych naruszeń przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miałyby wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.